CC BY
652
Ольга СМИРНОВА, Дарья ЗОЛИНА
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
ВО ФРАНЦИИ И ЕЕ РОЛЬ В ФОРМИРОВАНИИ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО КУРСА СТРАНЫ
В статье авторы рассматривают развитие исполнительной власти во Франции в период Пятой республики, стадии взаимоотношений между президентом и премьер-министром, их роли в формировании внешнеполитического курса страны.
In the article the authors analyze the development of the executive power in France in the period of the Fifth Republic, stages of relations between president and prime-minister, their roles in the foreign policy development.
Ключевые слова:
исполнительная власть, президент, премьер-министр, Конституция 1958 г., конституционные поправки; executive power, president, prime-minister, Constitution of 1958, constitutional amendments.
СМИРНОВА
Ольга
Анатольевна — к.полит. н., доцент факультета международных отношений ННГУ им. Н.И. Лобачевского oаsmirnovа64@ mail.ru
ЗОЛИНА
Дарья
Михайловна — аспирант факультета международных отношений ННГУ им.
Н.И. Лобачевского
Некоторые французские аналитики вписывают общую схему внешнеполитического механизма Франции в следующую формулу: «Есть главный актер — президент, второстепенный актер — министр иностранных дел, статисты — члены правительства, парламентарии и публика — французы»1. Но эта образная формула, конечно, не охватывает всей сложности реальных отношений, складывающихся в системе государственных органов Франции в процессе выработки внешнеполитических решений.
Во Франции, как и в большинстве стран мира, исполнительная власть возглавляется двумя лидерами — президентом и премьер-министром, что должно было бы делать Французскую республику полупрезидентской, полупарламетской, однако значительный крен в сторону президентских полномочий очевиден.
Во времена Третьей и Четвертой республик во Франции существовал парламентский режим при доминирующей роли Национальной ассамблеи. Исполнительная власть была слабой, основную роль в ней играли президент Совета и премьер-министр. Президент республики, избираемый непрямым голосованием и без определенных полномочий, имел лишь представительские функции.
Можно выделить три периода существования и развития исполнительной власти во Франции.
1. 1958—1986 гг. — голлистская республика.
Действующая конституция 1958 г. «скроена» под Ш. де Голля, недвусмысленно изложившего свой взгляд на этот счет: «Наша внешнеполитическая деятельность требует моего руководства, ибо она состоит в том, что страна берет на себя длительные и жизненно важные обязательства».
Провозглашая президента арбитром государственных институтов, гарантом внешних обязательств Франции, ст. 5 Конституции дает основания для собственных оценок им международной ситуации, личного, без специального на то уполномочия, участия во внешнеполитических мероприятиях. Статья 15 наделяет президента правами по руководству вооруженными силами, председательству в советах и высших комитетах национальной обороны2. Особое значение имеет ст. 52, которая предусматривает возможность его участия в переговорах о заключении международных договоров,
1 Кожемяков А.С. Франция: внешнеполитический механизм // Международная жизнь, 1989, № 6, с. 23.
2 Ibid.
в их ратификации и т.д. На практике все это ставит главу государства в положение непременного участника разработки всех важнейших внешнеполитических решений.
Широкие президентские полномочия в вопросах внешней политики подкрепляются и другими статьями Конституции Франции. Так, ст. 13 наделяет его правом назначения на высшие посты, ст. 14 — правом аккредитации послов иностранных государств, ст. 11 — правом передачи на референдум любого законопроекта, а ст. 16 — чрезвычайными полномочиями.
Приоритет президента в области внешней политики во многом зиждется на его исключительных правах в использовании ядерного потенциала Франции (на основе декрета от 14 января 1961 г.), а в более широком плане — на презумпции наличия постоянной внешней угрозы стране, противодействовать чему и призваны исключительные президентские полномочия.
Уже предыстория подготовки конституции 1958 г. показывает, что сам дух формы правления, введенной Ш. де Голлем, отчасти оправдывался тогда внешними обстоятельствами. Так, в первых редакциях ст. 16 речь шла преимущественно о внешней угрозе Франции. При этом Ш. де Голль и один из основоположников Пятой республики, бывший премьер-министр М. Дебре не исключали «вероятность ядерной войны и необходимость такой организации власти, которая соответствовала бы подобным обстоятельствам»1.
Но и самый подробный перечень президентских внешнеполитических прерогатив не объясняет всех причин доминирующего положения главы государства в этой сфере. А оно в немалой степени связано с политико-идеологической концепцией так называемой «резервированной области». Появившаяся в 1959 г. почти одновременно с режимом Пятой республики, она предусматривала преимущественную роль президента во внешнеполитической сфере и вопросах обороны.
Эта доктрина мотивировала необходимость «резервированной области» тем, что внешняя политика касается всех, а не каких-то отдельных сфер государственной и общественной жизни, а посему решения здесь должны приниматься на самой
1 Деев А.С. Современная Франция: механизм формирования внешней политики. — М. : Международные отношения, 1985, с. 35.
вершине государственной власти. На деле роль и влияние президента оказались определяющими не только при принятии конкретных внешнеполитических решений, но и на всех стадиях внешнеполитического процесса — при формулировании общих концепций и подходов, практическом осуществлении принятых решений, наконец, при оценке эффективности внешнеполитического курса. Концептуальное обрамление внешнеполитического курса страны, безусловно, имеет при этом основополагающее значение.
Очевидно и то, что во французской внешнеполитической практике ни один из институтов власти в стране не имеет достаточных конституционных прав, да и реальных возможностей всерьез претендовать на то, чтобы конкурировать с президентом.
Но, пожалуй, наиболее рельефно внешнеполитическое лидерство президента проявляется в ходе его личной дипломатической деятельности, особенно во встречах на высшем уровне. Ставшие из эпизодических регулярными, они предстают как новый важный феномен дипломатии, катализатор хода мировой поли-тики2. За этим феноменом, судя по всему, стоят растущий динамизм международного общения, взаимосвязь внутренних и международных процессов, небывалая ответственность принимаемых в наше время внешнеполитических решений, стремительное развитие средств коммуникации, наконец, потребность преодолеть сверху те противоречия, из-за которых пробуксовывает принятие решений на нижних этажах.
Все это заставляет думать, что возрастающая личная роль руководителей современных государств и правительств в области внешней политики отчасти подсказана объективным ходом развития международной жизни. И в этом смысле французская система, очевидно, оказалась в ряде отношений неплохо приспособленной к потребностям времени.
Существует также характерная особенность деятельности представительных органов власти в сфере внешней политики: как только страна вступает в сферу внешней политики, классический принцип разделения властей — краеугольный
2 Тюлин И.Г. Внешнеполитическая мысль современной Франции. — М. : Международные отношения, 1988, с. 56.
камень буржуазной государственности — претерпевает большие изменения1. Специфический статус для внешнеполитического управления был предусмотрен еще основателем этой концепции Ш. Монтескье. В своем знаменитом труде «О духе законов» он выделял международные отношения в особую область, которая нуждается в специальном режиме, поскольку вопросы, являющиеся предметом ее деятельности, требуют скорого решения2.
Вообще все связанное с внешними сношениями, за исключением разве вопросов войны и мира, Монтескье считал прерогативой исполнительной власти. А уже в начале XX в. на Западе стало укореняться представление о том, что парламент не в состоянии следить за быстро изменяющейся картиной международной обстановки, вот почему вопросы внешней политики должны быть компетенцией правительства.
Сильный «крен» в эту сторону (особенно в сравнении с периодом Третьей и Четвертой республик) наметился во Франции после 1958 г., когда политическая система страны была сориентирована на снижение роли парламента «по всем азимутам». И в доктрине, и на практике постепенно закреплялась репутация парламента как органа, который занимается в основном социально-экономическими и внутриполитическими вопросами. Эту преимущественно парламентскую сферу объявили своего рода компенсацией «заповедной»3 внешнеполитической области президента.
Но вместе с тем через парламент в обязательном порядке проходят такие важные внешнеполитические решения, как одобрение целого ряда международных договоров и соглашений, утверждение бюджета органов исполнительной власти, занятых в сфере внешней политики. Однако эта прерогатива парламента ограничена рамками партийной дисциплины, которая и предопределяет результаты голосования.
В вопросе ратификации международных договоров и соглашений парламент лишен какой-либо инициативы и права вносить поправки (по предложению правительс-
1 Кожемяков А.С. Указ. соч., с. 57.
2 Шилов В.С. Политические партии и внешняя политика Франции (1958—1969). — М. : Наука,1977, с. 58.
3 Кожемяков А.С. Указ. соч., с. 74.
тва голосуется закон о ратификации, а не текст международного договора), да и само число международных договоров, требующих ратификации, невелико в сравнении с теми, которые, минуя парламент, подписываются правительством и вступают в силу декретом президента.
В результате недостаточно четкого правового разграничения понятий «объявление войны» (согласно ст. 35 Конституции, это прерогатива парламента) и «ведение военных действий»4 (президент как глава вооруженных сил страны может начать их по собственному усмотрению) французское военное вмешательство в ряде африканских стран санкционировалось лично главой государства без всяких консультаций и даже без информирования обеих палат парламента.
Ограничены и реальные возможности парламента влиять на внешнюю политику такими средствами, как внесение резолюции порицания, постановка вопроса о доверии правительству, дебаты в Национальном собрании и вопросы к членам правительства. Вообще при наличии прочного парламентского большинства, поддерживающего президента, резолюции порицания правительству в связи с внешнеполитическими вопросами — большая редкость во Франции (всего два прецедента за тридцать лет, причем оба окончились неудачей).
Несмотря на некоторые критические замечания о деятельности парламента, он и сегодня остается важной политической трибуной для общественного мнения и политических партий, средством их подключения к внешнеполитическому процессу. При всех его недостатках парламент является незаменимым барометром политического климата страны, настроя политических сил, местом регистрации на государственном уровне позиций партий по международным вопросам.
Парламентские дебаты по внешнеполитическим вопросам выполняют немаловажную функцию информирования общественности страны, привлекают ее внимание к спорным и «узким» местам официальной внешней политики. Нередко расхождения и нюансы в оценках имеют значение не только для национального, но и для международного общественного
4 Тюлин И.Г. Указ. соч., с. 23.
мнения, становятся заметным событием международной жизни.
Вряд ли случайно внешняя политика президента и правительства во Франции, как и в ряде других западных стран, обладает высокой степенью «сейсмической устойчивости»1 по отношению к тем колебаниям, которые могут возникнуть в стенах парламента. Разумеется, когда и через какие процедуры воздействие этих «колебаний» должно приводить к переменам во внешнеполитическом курсе, — это остается суверенным делом каждого государства, связано с его политической практикой и конституционно-правовой историей. Важно, однако, — и это наглядно подтверждается французским опытом — избегать излишней жесткости «несущих конструкций», способной подтолкнуть внешнеполитический механизм к нежелательным крайностям. Речь идет о возможности отрыва от общественных потребностей и нарушения устойчивого баланса внутренних и международных интересов государства либо, напротив, об излишней подверженности конъюнктурным требованиям и смене настроений. Такие последствия могут негативно сказаться на стабильности внешнеполитического курса.
В принципе, эффективное осуществление парламентского контроля за внешней политикой возможно только в том случае, если эта сфера деятельности государства перестает быть «заповедной зоной», свободной от критики. Если внешняя политика предстает в виде лишенной каких-либо просчетов серии непрерывных побед либо прикрывается броней «резервированной»2 за президентом области, то отпадает и нужда в реальном, а не формальном или показном парламентском участии, выдвижении приемлемых альтернатив.
Основная текущая внешнеполитическая деятельность ложится во всех современных государствах на исполнительные органы. И Франция не является тут исключением, хотя для ее государственно-правовой системы характерен отмеченный дуализм в руководстве исполнительной властью — помимо премьер-министра, она в конечном счете подчинена президенту.
2. 1986—2002 гг. — опыт сосуществования.
Термин «сосуществование» определяет период развития французского государства, когда премьер-министр и президент принадлежали к антагонистическим партиям. Де Голль исключал саму возможность существования подобной ситуации. Он никогда даже не допускал того, что премьер-министр может находиться в оппозиции к нему, так же как и парламентское большинство. Он считал, что его должен поддерживать народ, и в тот момент, когда его избиратели не поддержали проводимые им реформы, он ушел в отставку.
Ф. Миттеран и Ж. Ширак испытали на себе период сосуществования: первый — в период своего президентства с 1986 по 1988 и с 1993 по 1995 г., а второй — с 1997 по 2002 г., и это была совершенно иная ситуация. Премьер-министр избирался из парламентского большинства и опирался на него, мог полностью осуществлять свои полномочия. Правила игры были разработаны во время первого сосуществования Миттеран — Ширак, в 1986—1988 гг.
Во Франции принято считать, что отношения между президентом и премьером за 30-летнюю историю существования Пятой республики были «скорее дуэлью, чем дуэтом» даже в те периоды, когда они принадлежали к одной «политической семье» и между ними не было скрытого или явного соперничества. По-иному обстояли дела в области внешней политики, где такого соперничества не было, за исключением непродолжительного «сосуществования» Ф. Миттерана и Ж. Ширака. Как известно, в 1986—1988 гг. в результате парламентских выборов впервые в истории Франции после 1958 г. возникла небывалая ситуация: президент и премьер-министр, назначенный им после выборов и поддержанный новым парламентским большинством, принадлежали к противоборствующим политическим силам. Прежняя раздвоенность сменилась тенденцией к «двоевластию», доходившему порой до едва скрываемой конфронтации, затронувшей и сферу внешних сношений. Не поколебав основ французской внешнеполитической стратегии, практика подобного «сосуществования» сковала ее инициативность, уменьшила присущие ей гибкость и восприимчивость к новому3.
Новый внутриполитический климат, сложившийся в стране за годы «сосущес-
1 Деев А.С. Указ. соч., с. 78.
2 Шилов В.С. Указ. соч., с. 43.
3 Кожемяков А.С. Указ. соч., с. 34.
твования» президента Ф. Миттерана и французских коммунистов дал толчок к формированию нетривиального взгляда французов на проблему национального консенсуса по внешней политике. Встал простой, казалось бы, вопрос: почему во Франции, традиционно являющейся ареной острой внутриполитической борьбы, проявляется столь неожиданное единодушие во взгляде на ее внешнюю политику?
Отметим, что одной из причин изменения взглядов на национальный консенсус являлась, по сути, неготовность политических сил страны найти единый, адекватный для Франции ответ на эволюцию военно-политической обстановки в Европе в целом. Сказываются здесь и позитивные, хотя не всегда явно выраженные, сдвиги в общественном мнении страны.
3. С 2002 г. по настоящее время — возвращение к президентализму.
В 2002 г. сначала прошли выборы в парламент, а затем — президентские выборы. Но до этого были проведены две реформы — конституционные изменения были внесены в результате референдума 2000 г., когда был изменен срок президентства с семи до пяти лет, на этот же срок был изменен и период действия Национальной ассамблеи. К тому же согласно закону от 15 мая 2001 г. было решено, что президентские выборы должны проходить непосредственно перед выборами в представительные органы, таким образом, практически гарантированно президент получает пропрезидентскую Ассамблею1.
С приходом к власти Н. Саркози внутреннее устройство не претерпело значительных изменений — три органа: генеральный секретариат президента, кабинет премьер-министра и генеральный секретариат правительства продолжили свою деятельность, и их функции в основном остались без изменений. Можно сказать, что политика правительства определяется в Елисейском дворце зачастую не только по основным направлениям, но все чаще опускается до деталей. Внутриминистерские встречи организуются Елисейским дворцом под руководством главы государства или одного из его советников.
Основное число решений объявляет-
1 Loi organique no 2001-419 du 15 mai 2001 modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale // http://droit.org/jo/20010516/ INTX0004570L.html
ся самим президентом, зачастую без информирования ответственного министра. Случается, что президент собирает министров без участия премьер-министра.
Число президентских советников возросло, оно практически удвоилось по сравнению с периодом президентства Ф. Миттерана.
21 июля 2008 г. французский парламент по инициативе французского президента2 принял закон, вносящий изменения в существующую французскую Конституцию. На совместном заседании обеих палат парламента, состоявшемся в Версале, за внесение поправок в Конституцию проголосовали 539 парламентариев, против — 357. Это означает, что проект набрал ровно необходимое большинство в 60% голосов.
Новый закон вносит поправки в более чем половину из 89 статей французской Конституции. Это самая значительная законодательная реформа во Франции со времен принятия действующей Конституции.
Поправки в конституцию были предложены президентом страны Николя Саркози сразу после его прихода к власти. Законопроект можно разделить на три части: усиление роли парламента, обновление института исполнительной власти и предоставление гражданам новых прав.
Основные пункты, по которым должно быть принято решение:
— возможность для главы государства выступать в обеих палатах парламента: нижней — Национальном собрании и верхней — сенате;
— ограничение мандата президента Франции двумя сроками по пять лет;
— прекращение возможности коллективного помилования, на которое президент имеет право;
— признание региональных языков национальным наследием;
— возможность для парламентариев накладывать вето на самые важные решения президента;
— сведение к минимуму обращения к ст. 49-3, которая в настоящее время позволяет парламентариям принимать решения без голосования (особую важность в данном случае представляют решения по
2 Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République // http://www. assemblee-nationale.fr/13/congres2/texte_adopte_ congres_210708.pdf
утверждению государственных бюджетов и бюджетов по социальным расходам);
— вопрос о ратификации, касающейся членства в ЕС, по выбору президента может определяться либо путем всеобщего референдума, либо в парламенте. Во втором случае для его одобрения должно высказаться большинство депутатов (3/5). Референдумы могут быть инициированы 1/5 членов парламента, имеющих десятую часть поддерживающих их сограждан;
— любой французский гражданин может обратиться к Конституционному совету, который через Государственный совет и Кассационный суд может проверить правильность соблюдения закона.
Хотя Н. Саркози заявлял о том, что реформа направлена на расширение полномочий парламента, многие политологи и представители левой оппозиции говорят, что данная реформа лишь усилила власть президента, сделав ее практически абсолютной.
Однако внешнеполитическая служба аппарата остается немногочисленной (что отчасти объясняется тем, что МИД поддерживает с ней самую тесную и непосредственную связь), что расценивается некоторыми исследователями как недостаток. «Одна из главных слабостей существующей последние два десятилетия системы принятия решений — это несоответствие елисейской структуры той ответственности, которая лежит на президенте республики в проведении внешней и оборонной политики. Налицо рассогласование между очень большой персонализацией власти „капитана” и его навигационными приборами, которые пришли из другой эпо-хи»1,— утверждает французский политолог Сэми Коэн, автор ряда работ на эту тему.
В силу сказанного президент и его небольшой личный аппарат рискуют, по его мнению, отдать предпочтение самым срочным и злободневным вопросам, упуская из виду широкую долговременную перспективу, могут оставить административно-правительственные службы без ясно сформулированных директив, не иметь в резерве альтернативных вариантов, увязывающих внешне - и внутриполитические
соображения. Поэтому надо либо ограничить передачу на арбитраж президента многочисленных международных вопросов и отдать их решение непосредственно занятой этим администрации, либо усилить подчиненный ему лично аппарат.
Впрочем, выступая за укрепление внешнеполитической службы Елисейского дворца, авторы считают это возможным только при условии, если ее сотрудники не будут превращаться в преграду между президентом и министрами, а также заниматься оперативными поручениями, подменяя собой министров и их аппарат2.
Наряду с этим С. Коэн допускает возможность создания во Франции постоянного внешнеполитического органа типа американского Совета национальной безопасности — совета по внешней политике при президенте. Этот узкий совет мог бы собираться по мере необходимости с привлечением непосредственно заинтересованных министров для обсуждения самых крупных проблем. Периодически сопоставляя подходы отдельных ведомств к международным проблемам, он разрешал бы наиболее важные межведомственные противоречия, способствовал своевременной корректировке внешнеполитических приоритетов страны. Но хотя французская система, казалось бы, неплохо приспособлена для образования такого органа, он все же не был создан. Одну из причин этого С. Коэн видит в нежелании МИДа иметь конкурента в лице французского варианта Совета национальной безопасности США.
Таким образом, роль президента в исполнительной власти, а как следствие — и в формировании внешней политики значительна и во многом не ограничена. Однако вопрос о том, является ли необходимым усиление исполнительной власти (прежде всего, роли президента) во внешнеполитической деятельности государства, остается открытым, так же как и вопрос об эффективности и целесообразности концентрации таких значительных полномочий, особенно во внешнеполитической деятельности, в одних руках.
1 Деев А.С. Указ. соч., с. 76.
2 Тюлин И.Г. Указ. соч., с. 45.
