CC BY
614
Н.А. Фальшина
Парламентаризм или смешанная (полупрезидентская)
форма правления? (Опыт французской республики)
Сегодня популярны различные версии президентской и полупрезидентской формы правления на территории бывшего СССР. Не является исключением и Россия. Впервые, если не считать неудачного опыта Веймарской Республики, путь от парламентской к полупрезидентской форме правления прошла Франция. В конце XIX - середине XX веков, Франция была парламентской республикой, но бесконечные правительственные кризисы, слабость главы государства и отсутствие партийной дисциплины подвинули ее к решительному переходу к полупрезидентской республике. Конечно, нельзя не учитывать конкретные исторические условия, политические и конституционные традиции, но уже почти пятьдесят лет полупрезидентская форма обеспечивает Французской Республике стабильность и порядок, сильную внешнюю политику, отсутствие глобальных конституционных кризисов. Даже в меняющихся условиях, эта система доказывает свою продуктивность.
Нет необходимости копировать чужой опыт, каким бы удачным он не был. Но абсолютно важно, в современной России, при обсуждении проблемы наиболее приемлемой формы правления, учесть негативные и позитивные стороны парламентской и полупрезидентской республики. Опыт Франции XIX-XX веков в этом смысле может оказать неоценимую услугу.
В конце XIX века Франция стала первой парламентской республикой во всем мире. Конституционные законы 1875 года вручили законодательную власть двухпалатному парламенту. Он же участвовал в формировании исполнительной власти, осуществлял контроль над ней, а также избирал главу государства. Права и полномочия Президента Третьей республики, на первый взгляд, кажутся довольно внушительными. Но все его действия фактически контролируются министрами. Политическая безответственность [1], которую гарантировали главе государства Конституционные законы, реально обернулась контролем министров за его деятельностью. Подобная схема взаимоотношений государственных властей сохранялась во Франции до начала XX века. В двадцатом столетии французский парламент испытывает деформацию основных принципов. Расширение демократии заставило правительства наращивать силу и увеличивать сферу своей компетенции, в том числе за счет делегированного законодательства. К началу тридцатых годов делегированное законодательство становится постоянной функцией правительства, неотъемлемой частью его деятельности [2, с. 201].
Параллельно росту законодательной инициативы правительства росло его влияние на обсуждение и принятие законов. Это, несмотря на то, что во французском парламенте не было значительной группы лиц, связанных непосредственно с работой правительства или отдельных министерств, и правительству не удавалось добиться решающего руководства дебатами в парламенте. Французские правительства охотно пользовались министерской нестабильностью, которой страдала система, и проводили все необходимые законопроекты если не при одном составе правительства, то при следующем. Правительства уходили в отставку, а министры оставались, и те мероприятия, которые не прошли при одном составе правительства, непременно проходили при следующем.
Законодательный процесс в начале XX века во Франции больше стал напоминать сделку с министрами, нежели принятие необходимого закона. Большинство законопроектов вносилось членами парламента, в обязательном порядке он должен быть согласован и одобрен министерством, однако при согласовании, какого-либо законопроекта министры часто руководствовались больше чутьем своего политического будущего, инстинктом самосохранения, что и определяло судьбу законопроекта [3, с. 110]. В результате стало обычаем рассматривать все политические проблемы под министерским углом зрения. Не возникало вопроса о том, хороша ли данная мера сама по себе, полезна она или нет. Интересовали и имели решающее значение другие вопросы. Будет ли эта мера принята министерством? Не поставит ли она министров в затруднительное положение? Откроется или отсрочится министерский кризис принятием этой меры? Так, постепенно министры приучили палаты видеть в любом вопросе самую настоящую сделку.
В каждый законодательный период в Парламент вносилось множество всевозможных законопроектов. Ответственность перед избирателями в рамках парламентской системы всегда порождает избыток инициативы, но заканчивается она уже на момент внесения законопроекта в парламент. Дело в том, что Палаты не имели возможности как следует изучить законопроект по причине множественности законодательных предложений. Если и назначались обсуждения, они редко и с большим трудом доводились до конца. Рассчитывать на проведение могли только те
законопроекты, инициативу которых берет на себя правительство, при условии, что оно твердо решило добиться их принятия. Нередко о своих законодательных предложениях забывали даже их авторы [4, с. 102-107]. Такие законопроекты умирали с истечением законодательного периода, но после выборов они появлялись снова, по тем же причинам подвергались прежней участи, и так без конца. В связи с этим Палаты постепенно теряли интерес к своим законодательным обязанностям.
Если же законопроект ставился на обсуждение в публичном заседании, трудно было рассчитывать, что это обсуждение будет серьезным и разумным. Обсуждение заканчивалось быстро, если законопроект не затрагивал злободневных политических вопросов. Заседание затягивалось, если предмет обсуждения открывал поле для нападок на министерство. При этом суть законопроекта быстро забывалась, и прения сводились к нескончаемым спорам между противниками и сторонниками кабинета. В конце концов закон принимался, видоизменялся или отклонялся в зависимости от позиции принятой министрами и их противниками.
Характерным для рассматриваемого периода также явилось ослабление парламентского контроля в отношении деятельности правительства. Переход наиболее важных государственных функций к правительству, расширение вмешательства исполнительной власти в сферу законодательства ознаменовали известную потерю парламентом своего авторитета и руководящего положения в системе органов государственной власти.
Деятельность Парламента чрезвычайно осложнялась партийными интригами. Это выражалось, прежде всего, в том, что открытые парламентские рассмотрения сводились на «нет» развитием политических стратегий конкурирующих между собой партий. Партии осуществляли электоральную пропаганду, воздействуя тем самым на общественное мнение, а иногда даже господствуя над ним. Выборы превращались в банальное соперничество интересов.
Наряду с этим рассматриваемый период отмечен ростом не только количества партий, но и роли самой партийной системы в политической жизни государства. Именно партии теперь выполняют функции по формированию правительства, парламента и государственного аппарата. Немаловажную роль в данном вопросе играет партийная дисциплина. Именно она обеспечивает правительству машину голосования в Парламенте. Многопартийная система Третьей республики не всегда могла обеспечить соблюдение партийной дисциплины, поскольку в рассматриваемый период отсутствовала элементарная законодательная база, регулирующая деятельность политических партий. К тому же сама по себе французская многопартийная система всегда обладала определенной спецификой и своеобразием. Истоки этого своеобразия уходят своими корнями в историческое прошлое Франции. Для существования политических партий как организаций, полноценно участвующих в государственной жизни и в особенности формирующих парламентское большинство, необходимо, чтобы политическая жизнь страны развивалась не толчками и взрывами, от восстания к революции и от революции к восстанию, а более равномерно, чтобы организации политических единомышленников имели возможность отливаться в твердые формы, накапливать опыт и традиции политической борьбы. Не менее необходимо наличие тех политических свобод, которыми обусловливается легальная партийная деятельность. Политическая история Франции развивалась довольно интенсивно и динамично, что не позволило сложиться тем условиям, которые стимулировали бы развитие зрелой многопартийности [5, с. 61].
В результате упомянутая особенность привела к тому, что ни одна французская политическая партия не могла выделить большинство, потенциально способное сформировать правительство. Поскольку любое правительство в Третьей республике было сформировано из нескольких политических партий, то внутри победившей на выборах коалиции, немедленно начинались раздоры, которые часто заканчивались расколом на непримиримые блоки.
Специфика многопартийной системы предопределила в Третьей республике частые правительственные кризисы. Партийные блоки легко создавались и также легко распадались, вызывая отставку правительства. Так, правительственная нестабильность стала одной из основных характеристик Третьей республики.
Таким образом, парламентская форма правления в Третьей республике характеризуется частыми правительственными кризисами, из-за отсутствия партийного большинства потерей парламентом известной самостоятельности по отношению к правительству, а также относительным усилением власти и слабостью режима в целом.
Неизвестно, как долго просуществовал бы режим Третьей республики, если бы не II мировая война и фашистская оккупация. В 1946 году, после победы во II мировой войне, во Франции учреждена Четвертая республика, которая продолжила институализацию парламентаризма в этой стране.
Решение французов вновь после негативного опыта Третьей республики учредить парламентскую форму правления было принято в условиях небывалого подъема левых сил. Французы отказались от программы де Голля, направленной на усиление исполнительной власти в лице главы государства. Выборы в Национальное Собрание увенчались бесспорной победой левых сил, которые, как известно,
были сторонниками парламентаризма во Франции. Парламентская форма правления в данный исторический момент оказалась единственно возможной.
При разработке новой Конституции ее учредители, учитывая печальный опыт Третьей республики, предприняли попытку рационализировать парламентскую форму правления во Франции [6, с. 215219], сделать ее более функциональной. Предпринятые меры не смогли решительно исправить положения. Вновь стала напоминать о себе министерская нестабильность и проблема парламентского большинства. После принятия Конституции Четвертой республики во Франции сменилось двадцать два правительства [7, с. 19], причем некоторые из них находились у власти всего несколько дней. Стали обязательными, как и в Третьей республике, коалиции политических партий. Не смогла исправить положения и конституционная реформа, проведенная в 1954 году. Кризисы раздирали Францию. По стране прокатывались волны забастовок.
Стало очевидно, что способность Парламента осуществлять полный и эффективный контроль за многообразной деятельностью государственных институтов имеет свои неизбежные пределы. Такая ограниченность коренилась в разделении законодательных и надзирательных функций парламента и государственных органов, которым надлежит воплощать в жизнь принятые парламентом решения. Она также являлась следствием того, что государственная администрация, система политических партий и даже социальные группы обладали целым спектром возможностей для легитимного изменения, отсрочки, а иногда даже игнорирования парламентских директив. Сама по себе парламентская система рассредоточения власти в условиях французского государства оказалась несостоятельной, поскольку не имела политических ресурсов, чтобы справиться с текущими проблемами, кризисами и, что особенно важно, со своими прямыми обязанностями.
Таким образом, парламентское превосходство так и не сумело создать во Франции государственный механизм, на основе которого политические партии смогли бы самостоятельно и полноценно функционировать. Затяжные правительственные кризисы и неспособность партий решить ряд острейших политических проблем, требовавших проявления политической воли, привели к кризису и падению парламентской формы правления во Франции и открыли дорогу новой форме правления, больше известной как полупрезидентская.
В 1958 году под руководством генерала де Голля был разработан проект Конституции Пятой республики, который позднее будет одобрен всенародным голосованием. В основе предлагаемой де Голлем системы лежала идея сильной президентской власти, авторитарной, но узаконенной общественным одобрением, при которой министры не имеют отношения к законодательству, рациональная структура Парламента с органом, обладающим полномочиями определять конституционность законов.
Разработанная полупрезидентская модель формы правления была своеобразна и по-своему даже уникальна. Уникальность этой модели состояла в наличии не трех, как в президентских и парламентских республиках, а четырех ветвей власти. Наряду с классической триадой существовала еще и президентская власть.
В самом тексте Конституции полномочия Президента определены как арбитражные. Для их выполнения глава государства наделен обширными полномочиями. Эти полномочия вместе образуют каркас президентской ветви власти в государстве. Следует особо подчеркнуть, что президентская власть в Пятой республике не является набором отдельных полномочий, присущих исполнительным, судебным и законодательным органам в президентских и парламентских государствах. Данная ветвь власти динамична, продумана и эффективна, чтобы обеспечить нормальное функционирование государственных институтов Республики [8].
Своеобразие французской модели государственности заключается в ее двойственности. Рассматриваемая система обладает гибкостью, динамизмом и рационализмом. Конституция Пятой республики в рамках сложившейся на ее основе политической системы заложила две альтернативные возможности, два различных способа ее функционирования. Первый способ можно охарактеризовать как президентский. Он реализуется тогда, когда президентское и парламентское большинство совпадают. В этом случае Президент, назначенный им Премьер-министр и все остальные члены правительства, представляют один и тот же политический лагерь, являются политическими соратниками, единомышленниками и придерживаются схожих политических мнений. В такой ситуации Президент не только председательствует в Совете министров, но и фактически руководит правительством.
Так, когда президентское и парламентское большинство совпадают, существующая в современной Франции форма правления характеризуется единовластием в структурах исполнительной власти. Фактически, правительство возглавляет Президент. Именно он концентрирует в своих руках наибольший объем властных полномочий по сравнению с другими должностными лицами и органами.
Ситуация меняется, когда президентское и парламентское большинство не совпадают. Реализуется второй способ функционирования французской политической системы - парламентский. Президент
вынужден назначать на пост главы правительства лицо, поддерживаемое большинством нижней палаты Парламента, так как любое другое решение не устроит Национальное собрание, и оно скорей всего выразит высшему органу исполнительной власти недоверие путем принятия резолюции порицания. Правительство в данном случае обязано будет уйти в отставку. Безусловно, глава государства может распустить Собрание, однако это не будет целесообразным, поскольку выборы состоялись недавно, скорее всего, политический состав вновь избранной палаты Парламента будет таким же. При этом Президент в соответствии со статьей двенадцатой Конституции теперь не сможет распустить ее в течение года.
Таким образом, глава государства оказывается перед необходимостью назначения на пост Премьер-министра лидера оппозиционной ему партии, располагающей большинством в нижней палате Парламента. В результате Премьер-министром становится политический конкурент Президента. Устанавливается так называемый период «сосуществования», или как говорят во Франции « сожительств а».
В эти периоды Премьер-министр освобожден от подчиненности и подконтрольности со стороны главы государства, при этом роль и влияние Парламента значительно возрастает. Однако Президент все же оставляет за собой право разрешения таких вопросов, как внешняя политика и национальная оборона. Премьер-министр же больше сосредотачивается на внутриполитических делах, прежде всего, на экономике и финансах.
Таким образом, при реализации парламентского способа функционирования системы форма правления во Франции характеризуется наличием двух центров власти.
Очевидно, политическая система современной Франции настолько универсальна, что в каждый конкретный исторический период она тяготеет либо преимущественно к президентской форме, либо преимущественно к парламентской.
Как отмечают многие авторы [9, с. 71-74; 10, с. 278; 11, с. 127], основное достоинство такой системы в том, что она характеризуется весьма высокой степенью демократичности, чутко реагирует на изменение политического климата, оперативно учитывает колебания во мнениях избирателей. Она позволяет перераспределить властные полномочия между высшими государственными органами, учитывая волеизъявления избирателей в ходе парламентских или президентских выборов.
Критики системы Пятой республики прогнозировали, что она будет работать только до тех пор, пока бразды правления остаются у де Голля как у Президента. Однако многолетняя практика показала, что подобный вывод был несостоятельным. Преемнику де Голля Жоржу Помпиду довелось вполне спокойно жить в рамках все той же Конституции. Но более важным явилось то, что Президент, обладающий собственными политическими взглядами, мог противостоять точке зрения большинства в Национальном собрании. В марте 1986 года Президент-социалист Франсуа Миттеран, не колеблясь пригласил неоголлиста Жака Ширака сформировать правительство в качестве премьер-министра. Для Ширака, несомненно, это был эксперимент, но эксперимент удавшийся. Именно благодаря этому эксперименту во французском политическом словаре появилось новое выражение - «сожительство».
Итоги выборов в Национальное собрание в марте 1993 года породили гораздо более серьезные проблемы и вновь подняли вопрос о том, является ли Конституция 1958 года применимой во всех предсказуемых обстоятельствах. Во-первых, социалисты потерпели на выборах поражение. Во-вторых, Миттерану оставалось всего два года исполнять обязанности Президента, и даже не стояло вопроса относительно продления его полномочий на новый срок по причине возраста и здоровья. Соответственно, его позиции были ослаблены. И, в-третьих, правые отсутствовали у власти почти двенадцать лет и были полны решимости воспользоваться ситуацией. Однако такие конституционные права Президента, как право назначать и смещать Премьер-министра, в любой момент и по своему усмотрению досрочно распускать Национальное собрание и, главное, его контроль над вооруженными силами как главнокомандующего, помогли Миттерану сохранить свои позиции. Влияние подавляющего большинства в Национальном собрании, что само по себе являлось ясным отражением демократического выбора, могло быть в той же степени самортизировано с потенциально опасными последствиями для самой демократии [10, с. 406]. Безусловно, в вопросах конкретного внутреннего законотворчества президентские полномочия ограничивались правом вето. И даже это мощное оружие могло быть использовано в самом крайнем случае, поскольку в соответствии со статьей сорок девятой Конституции 1958 года Премьер-министр мог поставить отказ Президента утвердить какой-либо законопроект в плоскость доверия правительству и, таким образом, спровоцировать конституционный кризис. В сложившейся ситуации возросла вероятность возникновения тупика в отношениях между упрямым Президентом и агрессивно настроенным Национальным собранием. Однако Конституция Пятой республики лишний раз доказала, что она является постоянной Конституцией, а не просто особенностью характера управления де Голля. Она, благодаря своей гибкости и пластичности, позволяет главе исполнительной власти, который является представителем одной политической
партии, пребывать в гармонии с законодательным органом, находящимся под контролем другой политической партии.
В заключение необходимо отметить, что система власти, учрежденная Конституцией 1958 года, заставила по-иному взглянуть на фигуру Президента Французской Республики и свыкнуться с мыслью о том, что Франция нуждается в сильном главе государства.
Опыт трех последних республик наглядно продемонстрировал несостоятельность парламентаризма во французских условиях как постоянной формы, одновременно доказав его истинное историческое предназначение. Парламентская форма правления, несмотря на все свои плюсы, хороша только как переходная форма. Она позволяет учитывать интересы противоборствующих сторон и существовать в сложной ситуации на равных позициях, как это было при учреждении Третьей республики во Франции. Парламентская форма имеет возможность предупреждать возникновение конфликтов, устанавливая сотрудничество властей, она дает возможность мирного и логичного разрешения конфликтов между властями в виде роспуска. Наконец, она довольно гибкая, что доказывает столь долгое ее существование как в Третьей, так и в Четвертой республиках.
Однако правительственная нестабильность и партийная неразбериха в начале тридцатых годов XX столетия все чаще напоминали о себе, именно поэтому всю вторую половину Третьей республики доминировала проблема реформы как Конституции, так и режима, который обнаруживал все больше и больше слабых сторон. В какой-то момент стало очевидным, что парламентаризм исчерпал себя во Франции. Де Голль неоднократно отмечал, что крах Третьей республики в 1940 году и появление «Виши» это звенья одной цепи. Первое неизбежно привело ко второму. Он был убежден в том, что поражение Франции в войне есть следствие существования в Третьей республике слабой центральной власти.
Четвертая республика в этом вопросе обнаруживает похожие тенденции. В сороковых годах парламентская форма во Франции еще пытается противостоять правительственной нестабильности, хаосу в системе партий, но уже к середине пятидесятых становится понятно, что парламентаризм во Франции потерпел крах. Этот период во Франции наглядно демонстрирует ограниченные политические ресурсы парламентаризма, по крайней мере, во французских условиях. Вспышки ожесточенных конфликтов, угроза гражданской войны и открытый паралич власти - так закончилась история не только Четвертой республики, но и французского парламентаризма. Неизвестно, как сложилась бы дальнейшая судьба Республики, если бы не де Голль и установленная им полупрезидентская форма правления.
Литература
1. Конституция и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX вв. Конституционные законы Третьей республики. М., 1957.
2. Авдеев Ю.И. Струнников В.Н. Буржуазные государства в период 1918-1939 г. М., 1956.
3. Моро Ф. В защиту парламентаризма. СПб., 1908.
4. Мате П. Роспуск парламента на Западе. СПб., 1911.
5. Гурвич Г.С. Политический строй современных государств. Франция. М., 1929.
6. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.
7. Крутоголов М.А. Государственный строй современной Франции. М., 1958.
8. Конституции буржуазных государств. Конституция Франции. М., 1958.
9. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. 2001. № 1.
10. Уильямс Ч. Последний великий француз. М., 2003. 11. Смирнов В.П. Франция в XX веке. М., 2001.
