CC BY
8Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1329_2022_1_157
ИСПАНСКИЙ ОПЫТ ЗАДЕЙСТВОВАНИЯ РЕГУЛЯТОРНЫХ ЭКСПЕРИМЕНТОВ Spanish experience in the application of regulatory experiments ДЕГТЯРЕВ Михаил Владимирович,
кандидат юридических наук, губернатор Хабаровского края. E-mail: [email protected]; ORCID: 0000-0003-0409-369X;
Degtyarev Mikhail V.,
PhD (Law), Governor of Khabarovsk Krai. E-mail: [email protected]; ORCID: 0000-0003-0409-369X
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена вопросам применения экспериментального подхода в нормативном правовом регулировании. Автор раскрывает суть концепта экспериментального законодательства - через описание опыта Испании в этой сфере.
Abstract: This article is devoted to the application of the experimental approach in legal regulation. The author reveals the essence of the concept of experimental legislation - by describing the experience of Spain in this area.
Ключевые слова: законодательная деятельность, регуляторные технологии, экспериментальный правовой режим, экспериментальное законодательство, теория права, административное право.
Keywords: legislative activity, regulatory technologies, experimental legal regime, experimental legislation, theory of law, administrative law.
Дата направления статьи в редакцию: 01.12.2021
Дата публикации: 31.01.2022
Введение
Законодательный и, шире, регуляторный эксперимент (испан. - «experimentos jurídicos», «ley con carácter experimental», «experimento legislativo») - одна из интегральных технологий так называемых новейших регуляторных технологий1. И качественный разбор этой интегральной (сложносоставной внутри себя и сложно-онтологической) технологии требует обращения к соответствующему опыту зарубежных государств.
В настоящей статье охвачен опыт Испании.
Обзор испанского опыта
Законодательство Испании содержало ранее (на протяжении длительного уже периода) и содержит ныне целый ряд нормативных правовых актов, вводивших правовые режимы экспериментального характера или регулирование экспериментальных инструментов и механизмов в публичном управлении2.
Как отмечает Габриэль Доменек Паскуаль, «в испанском законодательстве всё больше и больше регуляторных экспериментов проводится не только в сфере образования3, где они являются общепринятой нормой и имеют давнюю традицию, но и во многих других областях. В качестве иллюстрации и без какого-либо исчерпывающего намерения стоит упомянуть создание пилотных отделений семейной медицины4, трудовой договор для содействия постоянному найму, введенный в 1997 г., экспериментальные программы трудоустройства5, некоторые программы систематической вакцинации, компьютеризация реестра актов гражданского состояния Мурсии, стандартизация каталонского языка в судебной сфере, соглашение о испытательном сроке в трудовых договорах, разрешения на освобождение генетически модифицированные организмы для некоммерческих целей и разрешения на клинические испытания лекарств6
Как правило, законодательное экспериментирование вторично по отношению к экспериментированию вводимыми такими экспериментальными правовыми режимами инструментами управления.
И практика эта в названной стране имеет достаточно длительную историю. Речь идет при этом не только об использовании нескольких присущих для Испании форм законодательных актов, но и актов подзаконных.
1 См. общий перечень таких технологий: Дегтярев М.В. Новейшие юридические регуляторные технологии и инструментарии: понятие, концепт, типологизация инструментариев // Юридическая орбита. - 2021. - № 1. - С. 41-44.
2 Olivan del Cacho J. La ley de medidas de ordenacion integral del Somontano del Moncayo: un experimento legislativo de desarrollo rural [Закон комплексных мероприятий Сомонтано-дель-Монкайо: законодательный эксперимент по развитию сельских мест] // Revista de estudios de la administración local y autonómica. - 1993. - № 257. Pascual G.D. Los experimentos jurídicos [Юридические эксперименты] // Revista de Administración Pública. - 2004, Mayo-agosto. - № 164. - P. 145-187.
3 Decreto de 29 de marzo de 1941, se creó el Instituto San José de Calasanz de Pedagogía. Decreto de 4 de diciembre de 1941, por el que se adscribe al CSIC el Instituto Nacional de Enseñanza Media «Ramiro de Maeztu».
4 Real Decreto № 2392/1982, de 3 de septiembre de 1982, sobre creación de Unidades Piloto de Medicina de Familia // <https://www.boe.es/eli/es/rd/1982/09/03/2392>.
5 Real Decreto 236/2000, de 18 de febrero, por el que se regula un programa, para el año 2000, de inserción laboral para los tr abajadores desempleados de larga duración, en situación de necesidad, mayores de cuarenta y cinco años // <Real Decreto 236/2000, de 18 de febrero, por el que se regula un programa, para el año 2000, de inserción laboral para los trabajadores desempleados de larga duración, en situación de necesidad, mayores de cuarenta y cinco años>.
Pascual G.D. Los experimentos jurídicos [Юридические эксперименты] // Revista de Administración Pública. - 2004, Mayo-agosto. - № 164. - P. 145-187. - P. 147-148.
Причём такие акты (уже утратившие силу или ещё действующие) принимались и сегодня экспериментальные регуляторные инструментарии активно применяются в самых разных сферах. Приведём лишь некоторые примеры:
- в сфере обороны и обеспечения военного строительства:
• Закон Испании от 22.07.1961 № 33/1961 «О предоставлении Министерству обороны внепланового кредита в размере 242 003 887 испанских песет на приобретение оружия, полученного в результате реорганизации армии и предназначенного для оснащения дивизий экспериментального типа и горных дивизий»1;
- в сфере образования:
• Декрет Испании (подписан Франсиско Франко) от 18.08.1972 № 2549/1972 «О создании на экспериментальной основе Университетской школы языков при Автономном университете Барселоны»2 (название школы было позже изменено Королевским Декретом от 23.05.1984 № 1283/1984);
• Королевский Декрет от 09.05.1986 № 942/1986 «Об установлении общих правил проведения образовательных экспериментов в образовательных центрах»3;
• Приказ Государственного секретаря по вопросам образования Министерства образования и науки Испании от 05.12.1988 «О регулировании на экспериментальной основе профессиональных модулей для учащихся первого цикла экспериментальной реформы среднего образования»4;
• Приказ Государственного секретаря по вопросам образования Министерства образования и науки Испании от
15.02.1990 «Об утверждении на экспериментальной основе профессиональных модулей»5;
• Приказ Государственного секретаря по вопросам образования Министерства образования и науки Испании от
14.02.1991 «Об урегулировании на экспериментальной основе учебных циклов пластических искусств и дизайна и разрешении их реализации в школах прикладного искусства и художественных промыслов»6;
• Приказ Государственного секретаря по вопросам образования Министерства образования и науки Испании от 21.03.1991 «Об определении на экспериментальной основе новых профессиональных модулей»7;
- в сфере управления водными ресурсами:
• Закон Испании от 17.07.1987 № 13/1987 «О перенаправлении объёмов воды из бассейна Верхнего Тахо через акведук Тахо-Сегура на экспериментальной основе, предназначенный для национального парка Таблас-де-Даймиэль»8;
- в сфере здравоохранения и социальной защиты:
• Королевский Декрет Испании от 12.02.1982 № 423/1982 «Об утверждении соглашения между Министерством образования и науки, Министерством труда и социального обеспечения, Королевским советом по образованию и уходу за инвалидами и Красным Крестом Испании о разработке экспериментальной программы психофизической реабилитации»9;
- в сфере внедрения новых экспериментальных инженерно-промышленных и управленческих (в этой об-
1 Ley № 33/1961, de 22 de julio de 1961, por la que se concede un crédito extraordinario de 242.003.887 pesetas al Ministerio del Ejército, para satisfacer las adquisiciones de armamento derivadas de la reorganización del Ejército y con destino a dotar las Divisiones de tipo experimental y de montaña [Закон Испании от 22.07.1961 № 33/1961 «О предоставлении Министерству обороны внепланового кредита в размере 242 003 887 песет на приобретение оружия, полученного в результате реорганизации армии и предназначенного для оснащения дивизий экспериментального типа и горных дивизий»] // Boletín Oficial del Estado. - 24 de julio de 1961. - № 175. - P. 10995. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1961-14109>. Утратил силу.
2 Decreto № 2549/1972, de 18 de agosto de 1972, por el que se crea, con carácter experimental, la Escuela Universitaria de Idiomas en la Universidad Autónoma de Barcelona [Декрет Испании от 18.08.1972 № 2549/1972 «О создании на экспериментальной основе Университетской школы языков при Автономном университете Барселоны»] // Boletín Oficial del Estado. - 22 de septiembre de 1972. - № 228. - P. 17170-17171. < https://www.boe. es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1972-1371>.
3 Real Decreto № 942/1986, de 9 de mayo de 1986, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes [Королевский Декрет от 09.05.1986 № 942/1986 «Об установлении общих правил проведения образовательных экспериментов в образовательных центрах»] // Boletín Oficial del Estado. - de 14 de mayo de 1986. - № 115. - P. 17219-17220. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1986-11786>.
4 Orden de 5 de diciembre de 1988 por la que se regulan, con carácter experimental, los Módulos Profesionales para alumnos de primer ciclo de la Reforma Experimental de Enseñanzas Medias [Приказ от 05.12.1988 «О регулировании на экспериментальной основе профессиональных модулей для учащихся первого цикла экспериментальной реформы среднего образования»] // Boletín Oficial del Estado. - 20 de diciembre de 1988. - № 304. - P. 35680-35693. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1988-28963>.
5 Orden de 15 de febrero de 1990 por la que se aprueban, con carácter experimental, módulos profesionales [Приказ от 15.02.1990 «Об утверждении на экспериментальной основе профессиональных модулей»] // Boletín Oficial del Estado. - 23 de febrero de 1990. - № 47. - P. 5435-5456. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1990-4839>.
6 Orden de 14 de febrero de 1991 por la que se regulan, con carácter experimental, los Ciclos Formativos de Artes Plásticas y Diseño y se autoriza su implantación en Escuelas de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos [Приказ от 14.02.1991 «Об урегулировании на экспериментальной основе учебных циклов пластических искусств и дизайна и разрешении их реализации в школах прикладного искусства и художественных промыслов»] // Boletín Oficial del Estado. - 22 de febrero de 1991. - № 46. - P. 6293-6304. <https://www.boe. es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1991-5070>.
7 Orden de 21 de marzo de 1991 por la que se definen, con carácter experimental, nuevos módulos profesionales [Приказ от 21.03.1991 «Об определении на экспериментальной основе новых профессиональных модулей»] // Boletín Oficial del Estado. - 27 de marzo de 1991. - № 74. - P. 9591. <https:/Mww.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1991-7786>.
8 Ley № 13/1987, de 17 de julio de 1987, de Derivación de Volúmenes de Agua de la Cuenca Alta del Tajo, a través del Acueducto Tajo-Segura, con carácter experimental, con destino al Parque Nacional de las Tablas de Daimiel [Закон Испании от 17.07.1987 № 13/1987 «О перенаправлении объёмов воды из бассейна Верхнего Тахо через акведук Тахо-Сегура на экспериментальной основе, предназначенный для национального парка Таблас-де-Даймиэль»] // Boletín Oficial del Estado. - 18 de julio de 1987. - № 171. -P. 22079. <https://www.boe. es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1987-16792>. Утратил силу в 1995 году.
9 Real Decreto № 423/1982, de 12 de febrero de 1982, por el que se aprueba el convenio establecido entre el Ministerio de Educación y Ciencia, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Real Patronato de Educación y Atención a Deficientes y la Cruz Roja Española para desarrollar un programa experimental de rehabilitación psicofísica [Королевский Декрет Испании от 12.02.1982 № 423/1982 «Об утверждении соглашения между Министерством образования и науки, Министерством труда и социального обеспечения, Королевским советом по образованию и уходу за инвалидами и Красным Крестом Испании о разработке экспериментальной программы психофизической реабилитации»] // Boletín Oficial del Estado. - 6 de marzo de 1982. - № 56. - P. 6002. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=B0E-A-1982-5408>.
Административное право; административный процесс
ласти) технологий:
• Королевский Декрет от 19.10.2009 № 1593/2009 «Об установлении правил, регулирующих предоставление прямых грантов Фонду CENER-CIEMAT на проектирование, строительство и оборудование экспериментальной ветряной электростанции, а также Фонду Кантабрийского института экологической гидравлики для выполнения первой фазы проекта строительства и оснащения Большого резервуара для морского машиностроения Кантабрии и необходимой сопутствующей инфраструктуры»1. Этот акт поддержал не только проектирование, строительство и оборудование экспериментальной ветряной электростанции, но и систему экспериментального моделирования, экспериментальной системы управления (см. преамбулу и статью 1).
Имел место и ряд иных актов, прежде всего в сферах образования и сельского хозяйства (многие и многие десятки актов).
Существенный интерес (для лучшего понимания логики испанского нормотворца в применении исследуемого инструментария) представляет Королевский Декрет от 09.05.1986 № 942/1986 «Об установлении общих правил проведения образовательных экспериментов в образовательных центрах»2, урегулировавший основы, формы и условия проведения образовательных экспериментов в образовательных центрах, установил соответствующие каналы для их развития, как в образовательных центрах, подведомственных Министерству образования и науки Испании, так и в подведомственных Автономным Сообществам, которые в полной мере осуществляют свои полномочия в сфере образования. В Преамбуле этого акта говорилось: «Организация образовательной системы требует широкой гибкости, позволяющей вносить изменения и реформы, которые требуются нашему обществу. Однако будет сложно провести эффективные реформы образования, если они не будут основаны на постановке экспериментов, направленных на достижение этой цели. В любом случае, эти образовательные мероприятия должны осуществляться с широкими пределами свободы, что делает возможным эффективное участие тех, кто чувствует в них интерес... По этой причине государственные власти, помимо того, что делают их возможными, должны поддерживать, стимулировать и продвигать их. С вышеупомянутой точки зрения, автономная структура государства не только предполагает признание особенностей различных сообществ, которые его составляют, но также способствует тому вниманию, которое эти особенности требуют в сфере образования. Для достижения этих целей государство несет ответственность за установление процедур и условий, применимых к образовательным экспериментам, в той мере, в какой они влияют на его компетенцию в отношении общего управления образовательной системой, минимального обучения и других условий для получения академических и профессиональных знаний, квалификации.». Согласно статье 1 названного акта, «настоящий Королевский Декрет будет применяться к экспериментам, проводимым в образовательных центрах, как обычных, так и экспериментальных, с разными уровнями образования (за исключением университета), которые предполагают изменение минимального уровня преподавания или требований, установленных государством, в общей организации образовательной системы с точки зрения уровней, форм, этапов, циклов и специальностей обучения, а также количества курсов, которые в каждом случае соответствуют продолжительности обязательного школьного обучения и требованиям к доступу для определенного уровня образования». Статья 2 устанавливала: «Эксперименты, упомянутые в предыдущей статье, независимо от того, проводятся ли они в центрах, подведомственных Министерству образования и науки Испании, или в центрах, подведомственных Автономным Сообществам, для целей омологации исследований соответствующих уровней должны иметь предварительную одобрение Министерства образования и науки, которое будет предоставлено посредством приказа, определяющего эксперименты, их объем и продолжительность, а также эквивалентность и академические и профессиональные действия.».
Более развито экспериментальное законодательство на уровне автономных сообществ (регионов) Испании. И именно на региональном уровне мы обнаруживаем яркие референтные формулировки.
Так, ранее действовавшая статья 67 (утратила силу в 2010 году) Закона Женералитата Каталонии (Испания) от 14.12.1989 № 13/1989 «Об организации, процедуре и правовом режиме Администрации Женералитата
1 Real Decreto № 1593/2009, de 19 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas reguladoras de las subvenciones de concesión directa a la Fundación CENER-CIEMAT para el diseño, la construcción y el equipamiento de un Parque Experimental Eólico, y a la Fundación Instituto de Hidráulica Ambiental de Cantabria para la ejecución de la primera fase del proyecto de construcción y equipamiento del Gran Tanque de Ingeniería Marítima de Cantabria y de las infraestructuras asociadas necesarias [Королевский Декрет от 19.10.2009 № 1593/2009 «Об установлении правил, регулирующих предоставление прямых грантов Фонду CENER-CIEMAT на проектирование, строительство и оборудование экспериментальной ветряной электростанции, а также Фонду Кантабрийского института экологической гидравлики для выполнения первой фазы проекта строительства и оснащения Большого резервуара для морского машиностроения Кантабрии и необходимой сопутствующей инфраструктуры»] // Boletín Oficial del Estado. - 2 de noviembre de 2009. - № 264. - P. 91128-91134. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2009-17312>.
2 Real Decreto № 942/1986, de 9 de mayo de 1986, por el que se establecen normas generales para la realización de experimentaciones educativas en Centros docentes [Королевский Декрет от 09.05.1986 № 942/1986 «Об установлении общих правил проведения образовательных экспериментов в образовательных центрах»] // Boletín Oficial del Estado. - de 14 de mayo de 1986. - № 115. - P. 17219-17220. <https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1986-11786>.
Каталонии»1 гласила: «Прежде чем общее нормативное установление будет одобрено Правительством или, если применимо, Советником, компетентный орган вправе в течение срока и с помощью средств, имеющихся у того же органа, подвергнуть проверке практичность своих предписаний с целью: проверка соответствия содержания положения целям, которые оно преследует, его возможной дисфункциональности и гарантий его эффективного соблюдения».
Но есть и множество ныне действующих, вполне актуальных региональных испанских актов.
Так, экспериментальный режим устанавливается статьей 58 Закона Женералитата Каталонии (Испания) от 18.02.2010 № 2/2010 (ред. от 2020 года) «О рыболовстве и деятельности на море»2.
Согласно разделу I Преамбулы Закона Автономного Сообщества Галисии (Испания) от 10.07.1996 № 7/1996 (ред. от 03.12.2008) «О региональном развитии»3, деятельность Хунты Галисии (орган исполнительной власти указанного автономного сообщества Испании) «в области регионального планирования в последние годы, привела к разработке и применению экспериментальной модели местного развития, определяемой Планом регионального развития, которая возникла в результате согласия Совета Хунты Галисии от 19 декабря 1990 г., в котором первоначально были регламентированы инструменты и процедуры, необходимые для формулирования указанной модели, и были определены четыре пилотных округа [испан. -«comarcas piloto»]. Применение плана к этим первым пилотным округам сделало возможным постепенный прогресс в разработке модели. Таким образом, эта начальная фаза была добавлена к другим, в которых пилотные округа были увеличены до двадцати и в которые были введены различные инновации, такие как разработка новых механизмов и процедур, систем гражданского и социального участия или создание основы развития регионов. На этом этапе, после того, как план будет консолидирован, как по его структуре, так и по его социальному включению, необходим закон, который окончательно регулирует то, что до сих пор было экспериментальной моделью планирования и вмешательства на территории». Соответственно статья 1 «Предмет закона» указанного Закона Галисии устанавливает: «В целях содействия региональному развитию этот Закон направлен на создание нормативно-правовой базы, которая будет реализовываться посредством территориальных действий, основанных на динамизации внутренних ресурсов и местных инициатив, посредством постепенной и совместной реализации планов регионального развития, которые позволяют интегрировать социально-экономическое планирование и территориальное планирование, а также координации различных администраций и государственных инвестиций в региональных областях, которые настроены и которые будут инструментом для постепенного предоставления возможностей для действий в регионах». Отсылка к этим экспериментальным регуляторным подходам содержится в 11 -м абзаце Преамбулы Закона Автономного Сообщества Галисии (Испания) от 22.07.1997 № 5/1997 (ред. от 2016 года) «О местной администрации Галисии»4.
Рамки настоящей публикации не позволяют привести здесь все обнаруженные нами примеры, отметим лишь, что их весьма и весьма немало, особенно на уровне регионов.
Таким образом, подытоживая, отметим, что мы обнаруживаем в Испании немало примеров задействования экспериментального законодательства (причём достаточно активного и успешного), выделяя таким образом определённый и весьма существенный тренд, который всё более интенсифицируется и обретает всё большую значимость. Библиография:
1. Дегтярев М.В. Новейшие юридические регуляторные технологии и инструментарии: понятие, концепт, типологизация инструментариев // Юридическая орбита. 2021. № 1. С. 41-44.
2. Olivan del Cacho J. La ley de medidas de ordenacion integral del Somontano del Moncayo: un experimento legislativo de desarrollo rural [Закон комплексных мероприятий Сомонтано-дель-Монкайо: законодательный эксперимент по развитию сельских мест] // Revista de estudios de la administración local y autonómica. 1993. № 257.
3. Pascual G.D. Los experimentos jurídicos [Юридические эксперименты] // Revista de Administración Pública. 2004, Mayo-agosto. № 164. P. 145-187.
References (transliterated):
1. Degtyarev M.V. Novejshie yuridicheskie regulyatornye tekhnologii i instrumentarii: ponyatie, koncept, tipologizaciya instrumentariev // YUridicheskaya orbita. 2021. № 1. S. 41-44.
2. Olivan del Cacho J. La ley de medidas de ordenacion integral del Somontano del Moncayo: un experimento legislativo de desarrollo rural [Zakon kompleksnyh meropriyatij Somontano-del'-Monkajo: zakonodatel'nyj eksperiment po razvitiyu sel'skih mest] // Revista de estudios de la administración local y autonómica. 1993. № 257.
3. Pascual G.D. Los experimentos jurídicos [YUridicheskie eksperimenty] // Revista de Administración Pública. 2004, Mayo-agosto. № 164. P. 145-187.
1 Ley № 13/1989, de 14 de diciembre de 1989, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña [Закон Женералитата Каталонии от 14.12.1989 № 13/1989 «Об организации, процедуре и правовом режиме Администрации Женералитата Каталонии»] // Diario Oficial de Generalidad de Cataluña. - 22.12.1989. - № 1234; Boletín Oficial del Estado. - 12.01.1990. - № 11. <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=B0E-A-1990-645&tn=1&p=20100805>. Утратил силу.
2 Ley № 2/2010, de 18 de febrero de 2010, de pesca y acción marítimas [Закон Женералитата Каталонии от 18.02.2010 № 2/2010 «О рыболовстве и деятельности на море»] // Diario Oficial de Generalidad de Cataluña. - 04.03.2010. - № 5580; Boletín Oficial del Estado. - 13.03.2010. - № 63. Última actualización publicada el 30.04.2020 -<https://www.boe.es/buscar/act.php?id=B0E-A-2010-4179>.
3 Ley № 7/1996, de 10 de julio de 1996, de desarrollo comarcal [Закон Автономного Сообщества Галисии от 10.07.1996 № 7/1996 «О региональном развитии»] // Diario Oficial de Galicia. - 19.07.1996. - № 142; Boletín Oficial del Estado. - 22.08.1996. - № 203. В ред. от 03.12.2008 - <https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1996-19262>.
4 Ley № 5/1997, de 22 de julio de 1997, de Administración Local de Galicia [Закон Автономного Сообщества Галисии (Испания) от 22.07.1997 № 5/1997 «О местной администрации Галисии»] // Diario Oficial de Galicia. - 05.08.1997. - № 149; Boletín Oficial del Estado. - 03.10.1997. - № 237. В ред. от 2016 года - <https://www.boe.es/eli/es-ga/l/1997/07/22/5/con>.
