CC BY
311
ВАК 12.00.03; 12.00.02
н.н. литягин
к.э.н., профессор Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации
инвестиционная деятельность государства и муниципальных образований. правовой режим публичных инвестиций
Инвестиции - один из основополагающих факторов социально-экономического развития, определяющих рост экономики в долгосрочной перспективе, гарантирующих способность её функционирования в режиме расширенного воспроизводства. В инвестициях, хотя и для разных целей, нуждаются как развивающиеся государства, так и страны с развитой экономикой. В нынешних условиях, связанных с мировым финансово-экономическим кризисом, инвестирование капитала приобрело особую значимость, является решающим фактором преодоления спада производства, обеспечения экономического роста и конкурентоспособности предприятий. При этом значительно возросла роль государственных инвестиций, законодательными органами и правительствами многих стран, включая Россию, приняты меры по обеспечению устойчивости финансово-экономической системы и социальной сферы, преодолению спада производства.
Переход России к рыночной системе ведения хозяйства сопровождается формированием новой модели инвестиционного процесса. Если ранее инвестирование осуществлялось государством, то сейчас активными участниками инвестиционных отношений стали коммерческие организации и граждане. Однако весьма значительной остаётся и роль государства как инвестора. С развитием местного самоуправления, инвестиционная деятельность осуществляется и этими публично-правовыми образованиями, её содержание и направленность имеют значительную специфику. Актуальность проблемы инвестиций обусловливает необходимость их научного исследования как экономико-правового явления, объекта правового регулирования, их понятия и сущности, социально-экономической значимости.
В юридической литературе и законодательстве имеется множество легальных и доктринальных оп-
ределений инвестиций. Принятые в декабре 1990 г. и введённые в действие Постановлением Верховного Совета СССР от 10 декабря 1990 г. «Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР», к инвестициям относили все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых в объекты предпринимательской и других видов деятельности, в результате которой образуется прибыль (доход) или достигается социальный эффект. Включали в их состав денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги; движимое и недвижимое имущество (здания, сооружения, оборудование и другие материальные ценности); имущественные права, вытекающие из авторского права, «ноу-хау», права пользования землёй и другими природными ресурсами, а также иные имущественные права; другие ценности. В Основах законодательства об инвестиционной деятельности указывалось также, что инвестиции в воспроизводство основных фондов могут осуществляться в форме капитальных вложений.
Аналогичная трактовка инвестиций давалась и в других нормативно-правовых актах того периода. В соответствии со ст. 1 Закона «Об инвестиционной деятельности...» от 26 июля 1991 г. №°1488-1, инвестициями признаются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое имущество и имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) или достижения положительного социального эффекта.
Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г.
№ 39-Ф3 определяет инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной деятельности в целях получения прибыли и достижения иного полезного эффекта (ст. 1)1.
В Методических рекомендациях по составлению финансовых балансов субъектов Российской Федерации, утверждённых приказом Минэкономики РФ от 21 апреля 1999 г. № 199, под инвестициями понимаются капитальные расходы бюджета или затраты хозяйствующих субъектов, связанные с вложением средств в основной капитал и прирост запасов. При этом инвестиции в основной капитал включают затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих организаций, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.
Имеются и более узкие ведомственные трактовки инвестиций, обусловленные сферой и целями деятельности различных ведомств. Так, в письме Росстрахнадзора от 20 апреля 1995 г. № 08-р19/04 «Об основных понятиях, использованных в правилах размещения страховых резервов, утвержденных приказом Росстрахнадзора от 14 марта 1995 г. № 02-/06», инвестиции квалифицируются как вложения средств в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения дохода (прибыли), т.е. в нём отсутствует указание на социальный эффект инвестирования.
Из приведённых законодательных определений инвестиций видно, что образующие инвестиции материальные и иные ценности, включая интеллектуальные, могут вкладываться как в предпринимательскую, так и в другие виды деятельности в целях получения прибыли или достижения социального эффекта. В качестве существенного свойства инвестиций выделяется их направленность на получение прибыли, либо достижение положительного социального эффекта. В данных определениях неоправданно сужены, ограничены цели инвестирования. Они могут быть и другими, не связанными с получением прибыли и решением социальных задач, либо связанными с ними косвенно, опосредованно. Более точным в этом отношении, в части формулировки целей инвестирования, представляется понятие инвестиций, закреплённое Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», в котором инвестициями признаются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной деятельности в целях получения прибыли или достижения иного
полезного эффекта. В этом определении цели инвестирования не ограничиваются получением прибыли и решением социальных задач, а трактуются более широко, включают и иной полезный эффект.
Имеющееся в этом законе определение инвестиций примечательно и тем, что в качестве разновидности инвестиций в нём выделяются капитальные вложения, под которыми понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.
Аналогичным является понимание капитальных вложений и в других законодательных актах. В экономико-правовой литературе капитальными вложениями признаются инвестиции в создание и воспроизводство основных фондов, а также затраты на жилищное и культурно-бытовое строительство. Капитальные вложения рассматриваются как совокупность экономических ресурсов, направляемых на воспроизводство основных фондов, на увеличение их объёма с целью расширения производства.
В статистическом учёте и экономическом анализе капитальные вложения называют ещё капиталообразу-ющими инвестициями [2]. Это реальные инвестиции. По экономическому содержанию капитальные вложения представляют часть общественного продукта (главным образом фонда накопления), направляемую на воспроизводство основных фондов. По форме же капитальные вложения выступают в виде денежных средств, которые идут на капитальное строительство, приобретение оборудования и других средств труда, входящих в состав основных фондов. Вахрин П.И. отмечает при этом, что капитальные вложения являются более широким понятием, чем капитальное строительство. Часть капитальных вложений осуществляется, минуя стадию строительства, например, затраты на приобретение транспортных средств, сельскохозяйственной техники, технологического оборудования [2].
Подчёркивая взаимосвязь инвестиций и капитальных вложений, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 даёт более глубокое определение понятия «инвестиции». Однако его тоже нельзя признать удовлетворительным, оно не позволяет отграничить инвестирование от внешне сходного с ним вида деятельности - финансирования, которое также может быть ориентировано на достижение названных выше целей.
Общепризнанного понятия инвестиций нет и в экономико-правовой литературе. В большинстве случаев под ними понимаются долгосрочные вложения капитала в собственной стране или за рубежом в предприятия разных отраслей, предпринимательские и инноваци-
1 Аналогичные определения даются и в законодательстве субъектов федерации. Так, Закон «Об инвестициях в Самарской области от 18 октября 1999 года определяет инвестиции как ,,.. .денежные средства, ценные бумаги, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта"».
онные проекты, социально-экономические программы с целью получения прибыли (дохода) и достижения иного полезного эффекта. Они определяются также как совокупность затрат, реализуемых в форме долгосрочных вложений частного или государственного капитала в различные отрасли национальной или зарубежной экономики с целью получения прибыли.
Некоторые авторы трактуют понятие «инвестиции» ещё более широко, включают в него вложения не только в основные, но и в оборотные средства, вводят понятие «инвестиции в запасы», под которыми понимают изменение размеров складских запасов предприятия, включающих основные и вспомогательные материалы, незавершённую и готовую продукцию, то есть трактовка понятия «инвестиции» разнообразна и обширна. Гитман Л.Д. и Джонк М.Д. под инвестициями понимают любой инструмент, в который можно поместить деньги, рассчитывая сохранить или умножить их стоимость и (или) обеспечить положительную величину дохода. Инвестиции, по их мнению, -это способ помещения капитала, который должен обеспечить сохранение или возрастание стоимости капитала и (или) принести положительную величину дохода. Свободные денежные средства, отмечают они, инвестициями не являются, так как ценность наличных денег может быть «съедена» инфляцией и они не могут обеспечить никакого дохода, а если ту же сумму денежных средств поместить на сберегательный счёт в банке, то их можно назвать инвестициями, так как счёт гарантирует определённый доход [4].
Такая трактовка инвестиций представляется чрезмерно широкой и инвестиции в этом случае отождествляются с банковскими вкладами.
Имеются и другие взгляды на инвестиции. Как отмечает Муравьев Б.В., в научном подходе к определению понятия «инвестиции» преобладают две основные точки зрения, различия между которыми заключаются в выделении существенных признаков инвестиций. Богатырев А.Г., Дойников И.В. и некоторые другие учёные в качестве такого признака называют право собственности, либо иное имущественное право на осуществляемые вложения. Вознесенская Н.Н., Бейликджан У основополагающим признаком инвестиций считают активную деятельность лица, уполномоченного распоряжаться собственностью [8].
Аналогичный подход наблюдается и в законодательстве. Первый признак, предусматривающий выделение права собственности как существенного свойства инвестиций, закреплён в законах «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», а второй, предусматривающий активную деятельность лица, уполномоченного распоряжаться собственностью, в Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Рассматривая эти точки зрения, Кокин В.Н. считает обоснованной вторую позицию, согласно которой под инвестициями понимаются действия, заключающиеся в распоряжении имущественными благами с целью получения прибыли. Инвестиции, как вид собственности или
иного имущественного права, пишет он, становятся собственно инвестициями в результате активной деятельности лица, уполномоченного ими распоряжаться путём вложения в объекты предпринимательской деятельности. Без такой активной деятельности инвестиции остаются просто капиталом [6]. Аргументируя данную точку зрения, Кокин В.Н. ссылается на зарубежных учёных Шарпа У, Александера Г., Бэйли Дж., по мнению которых инвестирование преследует цель использования основного свойства капитала - получения прибыли [10].
Сокол П.В., рассматривая экономическую сущность инвестиций, также указывает, что она заключается в получении от вложения имущества определённого материального результата с меньшими затратами [9]. Данные утверждения не полностью раскрывают суть инвестиций. Результат инвестиций не всегда является материальным и, кроме того, он не всегда достижим, он может быть не только положительным, но и отрицательным. Инвестиционная деятельность носит рисковый характер и материальным, финансовым результатом от вложения средств могут являться как прибыль, так и убытки и, более того, возможна утрата вложенных средств. Однако и в этом случае осуществлённые вложения не перестают быть инвестициями, хотя материальный результат, на который они были ориентированы, фактически не был достигнут.
Что касается приведённых выше точек зрения о том, что инвестиции - это синоним собственности, и они должны рассматриваться как права и интересы владения и распоряжения имуществом во всех его видах и формах [1], и мнения Вознесенской Н.Н. относительно иностранных инвестиций, под которыми предлагается понимать такое предоставление средств иностранными инвесторами, при котором обязательной является экономическая активность иностранного элемента, направленная на согласованное целевое использование этих средств, при условии, что эта деятельность (с участием или без участия местного капитала) приведёт к созданию обусловленного производственного объекта, способствующего развитию экономики [3], то с ними тоже нельзя согласиться. Осуществляющее инвестирование лицо действительно обладает правами владения и распоряжения инвестициями, а также объектами и другими результатами инвестирования, но оно не всегда является собственником инвестиций, оно может владеть ими на основе других правовых титулов (права хозяйственного ведения, оперативного управления имуществом).
Утверждение, что инвестиции - это синоним собственности, не раскрывает сущности инвестиций.
Несостоятельной является также точка зрения о том, что под инвестициями следует понимать только такое предоставление средств, при котором обязательной является экономическая активность инвестора. Сущность инвестиций заключается не в этом. Осуществивший вложение средств инвестор в процессе их использования далеко не всегда проявляет активность, дальнейшее его поведение может быть и пассивным, оно предопределено видом инвестиций, сферой инвестирования. В случае признания экономи-
ческой активности инвестора необходимым условием инвестирования, обязательным элементом инвестиций, возникает также вопрос о соотношении понятий «инвестиции» и «инвестиционная деятельность», происходит их смешение, отождествление.
Неоднозначно решается вопрос и о содержании инвестиций. В данных законодателем определениях инвестиций, в их состав включены денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода). Однако в этом обширном перечне указаны и такие вложения, которые инвестициями не являются, а могут быть лишь источниками инвестиций как, например, банковские вклады.
В юридической литературе содержание инвестиций также трактуется слишком широко и неопределённо, инвестициями признаются все объекты гражданского права, не изъятые из оборота и не ограниченные в обороте.
Несостоятельность такого подхода очевидна, имеется множество не изъятых из оборота и не ограниченных в обороте объектов гражданских прав, которые инвестициями не являются1, а изъятые из оборота объекты, при определённых обстоятельствах, могут быть инвестициями (например, новые образцы изделий, технологии, инвестируемые в ВПК и других закрытых производствах).
Нельзя признать обоснованным и утверждение, что «только та часть средств, которая вкладывается с целью получения дохода по прошествии некоторого времени, может называться «инвестициями» [5]. Как было уже отмечено, инвестирование возможно не только для получения дохода, но и для достижения иных целей, в частности, социального эффекта (инвестиции в образование, здравоохранение, науку, культуру; инвестирование физическими лицами в целях удовлетворения потребности в жилье и т.д.). Образующие инвестиции материальные и иные ценности, включая интеллектуальные, могут вкладываться как в предпринимательскую, так и в другие виды деятельности.
Вопрос о вложениях, которые могут быть инвестициями, представляется важным, имеет большую практическую значимость, и в легальном определении инвестиций данное положение следовало бы сформулировать более определённо, выделить сущностные характеристики инвестиций, их качественные особенности, т.к. идентифицировать инвестиции по их содержанию посредством перечисления видов вложений, которые могут быть инвестициями, практически невозможно. Такая конкретизация должна осуществляться в отраслевом законодательстве, регулирующем инвестиционную деятельность. В частнос-
ти, с учётом необходимости инновационного развития экономики, в законодательстве, регулирующем отношения в области интеллектуальной собственности, следует сформулировать положения об использовании нематериальных благ, являющихся объектами интеллектуальной собственности, в качестве инвестиций.
Инвестиционная деятельность в современной России основывается на многообразии форм собственности, осуществляется при активном участии государства как регулятора инвестиционных отношений и как инвестора.
В экономической и правовой доктринах экономическая роль государства трактуется неоднозначно, является предметом острых дискуссий. При этом высказываются крайние суждения, от предъявляемых к государству требований: «уйти из экономики», до признания необходимости усиления государственного воздействия на экономику. Данные суждения нельзя признать обоснованными. Полный отказ от государственного регулирования в сфере экономики объективно невозможен. Как обоснованно отмечается в литературе, динамично развивающееся государство немыслимо без стабильного и эффективного государственного, регионального и муниципального управления [7]. Мировой опыт, практика государств с развитой рыночной экономикой свидетельствуют о том, что потребность в государственном регулировании экономических отношений имеется и в рыночной экономике, и при этой модели хозяйствования государство, в лице соответствующих своих органов, включено в той или иной мере практически во все сферы экономической деятельности и при необходимости корректирует её в целях защиты прав и законных интересов потребителей и предпринимателей, а также защиты публичных интересов. Имеющие же место противоречивые представления об экономической роли государства обусловлены тем, что правовой статус государства как экономического субъекта сложен, специфичен, предопределён его публично-правовой природой. Это проявляется в особенностях экономической деятельности государства, организационно-правовых формах её осуществления, составе и правовом режиме государственного имущества. Уяснение экономической роли государства осложняется и тем, что объём и содержание его экономической деятельности не остаются неизменными, они обусловлены не только непреходящими, объективными факторами, но и в значительной мере предопределяются спецификой того этапа развития, на котором находится общество, в частности, применительно к России, переходным к рыночным отношениям его состоянием, которое обусловило необходимость изменения форм и методов государственного регулирования экономики. Отношения государства с экономическими субъектами, в том числе и в инвестиционной сфере, стали иными; распределительные функции, которые ранее, в совет-
1 Наглядным тому примером являются потребительские товары и услуги. Они занимают значительную часть гражданского оборота, но предназначены не для производственного, а для личного, домашнего и иного подобного потребления и, следовательно, инвестициями не являются.
ский период, осуществляло государство, в настоящее время реализуются рыночными механизмами и лишь частично сохранились за государством. В данной связи следует отметить, что в начальный период радикальных социально-экономических преобразований, в нашей стране возобладали представления о том , что экономика должна функционировать на основе полного саморегулирования и государство устранилось от исполнения своих функций, обусловленных его, как политической организации общества сущностью, и имевший место затяжной экономический кризис, характеризовавшийся масштабным спадом производства, социальной напряжённостью в обществе, во многом был обусловлен именно этим, слабым, а порой и некомпетентным участием государства в происходящих экономических процессах.
Ослабление роли государства в экономической сфере привело к чрезмерному усилению экономического и политического влияния крупного бизнеса, установлению его контроля над всей экономической деятельностью. Процесс формирования правопорядка в экономической сфере стал определяться незначительным кругом лиц, владеющих сырьевыми, энергетическими и кредитно-денежными ресурсами, которые использовали эти экономические факторы в собственных интересах, в соответствии со своими представлениями об экономической целесообразности.
Особенностями государства как экономического субъекта предопределена и его инвестиционная специфика; правовой статус государства как инвестора является производным от его объективно обусловленного экономического статуса. При этом статусом инвестора обладает как государство в целом, так и производные от него субъекты - структурные части государства, созданные им юридические лица.
Осуществляемая ими инвестиционная деятельность разнообразна, обусловлена их предметами ведения, государственным устройством России, его проявлениями в финансовой сфере, спецификой решаемых каждым уровнем публичной власти, задач. Инвестиционный потенциал государства весьма значителен. Он сосредоточен в огромных материальных и финансовых ресурсах, являющихся важнейшим фактором расширенного воспроизводства на макроуровне, позволяющих государству оказывать существенное влияние на развитие экономики и социальной сферы, опосредованно, эконо-
ЛИТЕРАТУРА
1. Богатырёв А.Г. Инвестиционное право. - М., 1992.
2. Вахрин П.И. Инвестиции. Учебник. - М. : «Дашков и Ко», 2002.
3. Воскресенская Н.Н. Иностранные инвестиции и смешанные предприятия в странах Африки. - М. : 1975.
4. Гитман Л.Дж, ДжонкМ.Д. Основы инвестирования. Перевод с англ. - М. : Дело, 1999.
5. Государственное регулирование инвестиций. Отв. ред. В. П. Орешин. - М., Наука 2000.
6. Кокин В.Н. Защита прав инвестора при недропользовании на условиях соглашения о разделе продукции в Российской Федерации. - М. : МГУК, 2002.
7. Любимов А.П., Сайко Е.А. Государственное управление в России: энциклопедический формат. // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - М., 2008, №2,3.
8. Муравьёв Б.В. Инвестиционные обязательства в строительстве // Юрист, 2001, №2.
9. Сокол П.В. Инвестиционный договор в жилищном строительстве. - М. : «Ось-89», 2004.
10. Шарп У., АлександерГ., Бэйли Дж. Инвестиции. Перевод с англ. - М. : Инфра-М., 2001.
мическими методами, регулировать социально-экономические процессы и отношения.
Специфическим является правовое регулирование государственных инвестиций. В нём преобладают публично-правовые начала. Осуществляемое гражданским правом частно-правовое регулирование является производным, вторичным в этой сфере. Правовая специфика государственных инвестиций заключается также в более глубокой процессуальной их регламентации, наличии регламентных процедур принятия инвестиционных решений. Это их сущностное свойство необходимо развивать; совершенствование правового регулирования в данной сфере должно быть ориентировано на углубление процессуальных начал, разработку и закрепление эффективных регламентных процедур, создание условий для усиления влияния налогоплательщиков на осуществление государственных инвестиций.
Углубление процессуальных начал в области государственных инвестиций является необходимым и в связи с развитием так называемого частно-государственного партнёрства. Партнёрские отношения, по общему правилу, возможны между юридически равными субъектами, занимающимися одними и теми же, либо смежными, технологически взаимосвязанными видами деятельности, осуществляющими однородные или близкие по содержанию функции. Во взаимоотношениях бизнеса и государства равенства нет и оно в принципе невозможно. Государство выражает интересы всего общества, в том числе и субъектов предпринимательской деятельности, желающих стать его партнёрами. Естественными партнёрами бизнеса являются потребители его товаров и услуг, их объединения. Что же касается частно-государственного партнёрства, то оно возможно не с государством как публично-правовым образованием, а с его экономическими структурами, осуществляющими коммерческую деятельность, а также с государственными и муниципальными некоммерческими организациями, занимающимися, в установленном законом порядке, приносящей доходы деятельностью. Отсутствие в законодательстве и правовой доктрине научно обоснованного понятия частно-государственного партнёрства создаёт угрозу публичным интересам и предпосылки для коррупции. Использование такого экономического инструмента возможно при конкретизации и закреплении в законе его понятия и организационно-правовых форм осуществления.
Окончание в следующем номере
