Интеграция подходов к обеспечению пожарной безопасности при введении саморегулирования в строительстве Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 351.785:69

ИНТЕГРАЦИЯ ПОДХОДОВ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ВВЕДЕНИИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ

С.А. Астафьев1

Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.

Рассматриваются проблемы обеспечения пожарной безопасности зданий в условиях перехода контрольных функций за качеством строительных работ к саморегулируемым организациям (СРО). Даются рекомендации по интеграции подходов к саморегулированию в инвестиционно-строительной сфере. Ил. 3. Библиогр. 5 назв.

Ключевые слова: инвестиционно-строительная сфера; саморегулирование; пожарная безопасность; управление недвижимостью; качество; надежность.

INTEGRATION OF APPROACHES TO PROVIDE FIRE SAFETY UNDER THE INTRODUCTION OF SELF-REGULATION IN CONSTRUCTION S.A. Astafyev

Baikal State University of Economics and Law, 11 Lenin St., Irkutsk, 664003.

The article discusses the problems of ensuring fire safety of buildings under conditions of the handing on of control functions for the quality of construction works to the self-regulatory organizations (SRO). Recommendations on the integration of approaches to self-regulation in the investment and construction sector are given. 3 figures. 5 sources.

Key words: investment and construction sector; self-regulation; fire safety; real estate management; quality; reliability.

Изменения государственного управления экономикой, связанные с переходом многих отраслей на саморегулирование, привели к разрыву хозяйственно-экономических связей между данными отраслями. Строители и проектировщики не могут прийти к единому мнению со специалистами по оценке пожарной безопасности зданий. Режим экономии при строительстве и проектировании приводит к снижению пожаро-защищённости зданий, проблемам в управлении жилым и нежилым фондами. Восстановление разорванных связей возможно осуществить через развитие интеграционных процессов в саморегулировании инвестиционно-строительной сферой.

В соответствии с внесённым в Государственную думу 7 мая 2010 г. проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности» предлагалось дополнить ФЗ-69 «О пожарной безопасности» главой, посвященной введению с 2011 г. саморегулирования в области пожарной безопасности. Однако при рассмотрении данного вопроса в Государственной думе в январе 2011 г. принятие поправок к закону, вводящих саморегулирование в области пожарной безопасности, было отклонено и перенесено на более поздние сроки. Это произошло в связи с тем, что введение поправок к закону нашло ожесточённое сопротивление со стороны саморегулируемых организаций в строительстве, посчитавших, что законодатели предполагают частичное дублиро-

вание функций саморегулируемых организаций в области строительства. Строители посчитали, что им придётся получать двойные допуски на строительные работы и работы, связанные с обеспечением пожарной безопасности, что повлечёт за собой двойные взносы в компенсационный фонд, двойные ежемесячные членские взносы в саморегулируемые организации (СРО) и т.п. Даже к началу 2012 г. вопрос о введении саморегулирования в области пожарной безопасности не решён.

Попробуем оценить целесообразность отдельного направления в саморегулировании пожарной безопасности и возможности закрепления этого направления за СРО в области строительства.

Прежде необходимо сказать, что рассмотрение вопросов качества строительства нельзя осуществлять в отрыве от учёта требований к качеству проектной документации, материалов, монтажа конструкций, системы противопожарной защиты и т.п. В связи с этим проведём анализ степени учёта требований стандартов пожарной безопасности в России и за рубежом, а также возможностей устранения нарушений правил пожарной безопасности при проектировании и строительстве зданий в связи с введением саморегулирования в строительстве.

По числу пожаров Россия занимает одну из верхних строчек в общемировом рейтинге с показателем 1,5 пожара на 1000 человек [3, с. 23]. После распада СССР в Российской Федерации осталась примерно половина его населения: в 1991 г.

1Астафьев Сергей Александрович, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления инвестициями и недвижимостью, докторант, тел.: 89027617542, e-mail: [email protected]

Astafyev Sergey, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Economics and Investment and Real Estate Management, Competitor for a Doctor's Degree, tel.: 9027617542, e-mail: [email protected]

численность проживающих на территории России составила 148543 тыс. человек. Начиная с 1992 г. население начало убывать и на 1 января 2010 г. составило 141915 тыс. человек. За эти годы число пожаров поднялось до максимума, составив более 332 тыс. ед. (в 1993 г.), затем начало последовательно уменьшаться, достигнув в 2010 г. значения 179 тыс. пожаров (рис. 1) [2].

Рис. 1. Число пожаров в РФ за 1991-2010 гг.

На рис. 2 приведена мировая статистика по распределению пожаров по местам возникновения [4, с. 33]. Наибольшее количество пожаров происходит в зданиях. Как показывает статистика, в мире на пожары в жилых домах приходится 80% всех погибших на пожарах, а в России - 90,6% (!). 41255 пожаров в 2009 г. возникли из-за нарушения правил устройства и эксплуатации электрооборудования, при этом погибли 2015 человек. Кроме того, 24872 пожара произошли из-за нарушения правил устройства и эксплуатации печей. Жертвами этих пожаров стали 1118 человек. [6].

В целом в мире к 2009 г. ситуация с погибшими на пожарах немного изменилась, но Россия по-прежнему осталась на первом месте по числу жертв - 12,1 погибших на 100 тыс. человек. На втором месте оказалась Белоруссия с показателем 11,7 погибших на 100 тыс. человек. Затем идёт Эстония, Латвия и другие страны. Например в США - 1,1, в Китае - 0,1, в Великобритании - 0,8 погибших на 100 тыс. человек

[2].

Почему же на постсоветском пространстве насчитывается наибольшее число жертв при пожарах по сравнению с другими странами? Ответов может быть несколько: небрежное пользование бытовыми приборами, низкая культура потребления алкогольных напитков и иные факторы, зависящие от самих собственников жилых и нежилых помещений. Но причиной пожаров может выступать и некачественное проектирование и строительство зданий, которое стало возможным вследствие:

- отсутствия у проектировщиков и строителей знаний нормативных требований, в том числе противопожарных (виной этого является низкая профессиональная подготовка специалистов в вузах);

- сокращения этапов проектирования по желанию инвестора для удешевления этого процесса;

- нежелания выполнять нормативные требования при проектировании и строительстве (явление, вызванное «задабриванием» инвестора для получения очередных заказов);

- отступлений от проектной документации в процессе строительства, как правило, в целях удешевления, а также за счёт привлечения непрофессиональных строительных бригад;

- отсутствия надлежащей ответственности за качество проектирования и строительства;

- изменений в осуществлении надзорных функций над процессами проектирования и строительства;

- нежелания органов государственной власти заниматься контролем над выполнением противопожарных требований (в большинстве регионов ни органы экспертизы проектов, ни органы строительного надзора не имеют профессиональных экспертов по пожарной безопасности);

- отсутствия у противопожарной службы права отказа принять под надзор здания с нарушениями противопожарных требований (многочисленные обращения в судебные органы со стороны противопожарной службы не меняют ситуацию с обеспечением пожарной безопасности на объектах, поскольку сводятся к наложению штрафов, а не лишению лицензий на право проектирования или

строительства);

- утверждения специальных технических условий (СТУ), противоречащих требованиям п. 2 ст. 6 Федерального закона № 123-Ф3 (в соответствии ФЗ-123 без расчётов рисков применение СТУ нелигитимно) [7].

Актуальность проблемы сокращения потерь общества от пожаров очевидна, а Российская статистика из года в год фиксирует тот факт, что количество пожаров и социально-экономические потери от них неуклонно увеличиваются. Только за последние 5-6 лет величина ущерба от одного пожара выросла с 25 до 79 тыс. руб., т. е. более чем в 3 раза [2].

В ряде развитых стран уровень пожарной опасности (риск) изучается с 1980-х гг., а в Германии и США динамика пожарных рисков представлена за последние 40 лет. Так, в США все пожарные риски уменьшились в 2-6 раз (некоторые риски в Германии - в 2-3 раза), так как в этой стране предпринимаются весьма энергичные и целенаправленные усилия по управлению всеми пожарными рисками. Обсуждение проблемы пожаров в США, предложенные рекомендации и принятые в связи с этим решения были опубликованы в известном докладе президенту страны «Горящая Америка» (1973 г.) и в материалах конференции, организованной Управлением по пожарам (USFA). В 1987 г. Федеральным агентством по управлению в чрезвычайных ситуациях ^ЕМА) в штате Вирджиния была проведена конференция «Возвращение к «Горящей Америке».

К сожалению, аналогичный российский доклад «Горящая Россия», составленный по аналогии с «Горящей Америкой» в 1991 г., не дал таких впечатляющих результатов, как в США. По выражению авторов учебного пособия [1]: «"Международный огневой опыт" не может помочь современной России ни в области профилактики пожаров, ни в области защиты от них».

Пожарные риски (их десятки) в России изучаются уже более полутора десятилетий, удалось детально изучить их динамику более чем за полтора века. Выяснилось, что в России риск оказаться в условиях пожара за 150 лет вырос в 15 раз, а риск погибнуть при пожаре увеличился в 17 раз. В то же время риск уничтожения строений при пожаре в России уменьшился в 5-8 раз (в сельской местности - в 5, в городах - в 8). Если в городах Российской империи в 1880 г. при одном пожаре уничтожалось в среднем 1,5 строения, то в 2002 г. - 0,2. Такая тенденция проявилась благодаря повышению степени огнестойкости зданий, снижению пожарной опасности веществ и материалов, наличию широкого спектра первичных средств пожаротушения, пожарной сигнализации и автоматики, быстрому прибытию к месту пожара подразделений противопожарной службы.

Независимая оценка пожарного риска в России осуществляется в соответствии с постановлением правительства РФ от 7 апреля 2009 г. № 304, в соответствии с п. 2 которого оценка пожарного риска должна проводиться экспертной организацией, осуществляющей деятельность в области пожарного риска. Часто происходит так, что строительные организа-

ции, сэкономив на качественном проекте и не заложив в него систему пожарной безопасности, обращаются при сдаче объекта в эксплуатацию к «недобросовестным» организациям или лицам, имеющим связи в государственном пожарном надзоре и за определённые финансовые средства получают заключение о соответствии.

Кроме того, в 2006 г. в ходе внесения очередных поправок в Градостроительный кодекс из него исключили пункты, предусматривающие согласование строительной документации, обязательное присутствие представителей органов государственного пожарного надзора в комиссиях по приёмке зданий и т.п. Теперь их присутствие возможно лишь с разрешения соответствующих должностных лиц, ответственных за приёмку зданий, и носит заявительный характер, то есть за пожарной экспертизой обращаются только в том случае, если проектировщики не смогли во время проектирования здания самостоятельно выработать необходимые критерии пожарной безопасности в соответствии с ФЗ-123.

Авторы статьи [8, ч. 1, с. 43] дают полную картину того, чему с точки зрения п. 5 ст. 4 Федерального закона № 384-ФЗ и Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, а соответственно и качества, должно соответствовать здание. Из рис. 3 видно, как много технических параметров должно быть учтено при составлении проекта здания и реализовано затем при строительстве.

Таким образом, качество работы инвестиционно-строительного комплекса зависит как от ответственного подхода участников всех этапов строительства (в условиях несовершенства законодательства), так и от воли правительства, передающего отдельные рычаги управления отраслями саморегулируемым организациям. На наш взгляд, именно профессионалы (в составе СРО) должны решать, какие СНИПы, технические регламенты, еврокоды и т.п. необходимы, а также какими законами руководствоваться при строительстве пожаробезопасного здания.

В ходе проведённого анализа становится ясно, что проектные и строительные организации крайне заинтересованы в сокращении сроков строительства, снижении себестоимости строительства и т.п., в связи с этим многие мероприятия по сокращению сроков и затрат осуществляются ими путём игнорирования системного подхода к пожарной безопасности. Так, одно из наиболее крупных СРО в сфере строительства в Иркутской области, осуществляющее наиболее качественную проверку строительных организаций в части учёта требований пожарной безопасности, запрашивает сведения о наличии: ответственных за пожарную безопасность; средств охранно-пожарной сигнализации, пожаротушения и противопожарного инвентаря; инструкций, а также информации о проведении инструктажей по пожарной безопасности. Иными словами, проводит проверку готовности строительной площадки, а не самого здания на соответствие концепции снижения риска пожарной опасности.

Система противопожарной защиты строящихся и эксплуатируемых зданий (см. рис. 3) намного шире, и

Рис. 3. Комплексная система противопожарной защиты зданий и сооружений

решение этих вопросов не входит в компетенцию строительной организации. У неё в штате просто нет соответствующих специалистов. В связи с этим многие вопросы, связанные с проектированием системы противопожарной защиты зданий и монтажом данных систем должны подвергаться контролю профессионалов. Это может быть сделано как путём введения саморегулирования в области пожарной безопасности с чётко разделенными полномочиями между СРО в строительстве, так и путём возврата контрольных функций специальным экспертным организациям, у которых было бы право вмешиваться в процесс проектирования и строительства систем противопожарной защиты зданий. Такие экспертные организации можно было бы объединить в саморегулируемые организации. В соответствии с предлагаемыми поправками в закон «О пожарной безопасности» данные организации могут заниматься:

- производством и проведением испытаний по-жарно-технической продукции;

- выполнением проектных и изыскательских работ;

- проведением научно-технического консультиро-

вания и экспертизы;

- испытанием веществ, материалов, изделий, оборудования и конструкций на пожарную безопасность;

- обучением населения мерам пожарной безопасности, огнезащитным работам;

- монтажом, техническим обслуживанием и ремонтом систем и средств противопожарной защиты;

- ремонтом и обслуживанием пожарного снаряжения, первичных средств тушения пожаров;

- независимой оценкой пожарного риска, расчетами по оценке пожарного риска.

Создание строительной продукции, то есть законченных строительством зданий и сооружений, а также их комплексов - результат сложной и многоэтапной работы проектных и научных организаций, промышленных предприятий и строительно-монтажных структур. Все участники создания строительной продукции образуют строительный комплекс, а участники, занятые в проектировании, строительстве, управлении недвижимостью, её оценке и продаже объединены в инвестиционно-строительную сферу. Комплексный анализ взаимодействия смежных сфер деятельности

должен позволить добиться необходимого уровня качества жилья и удовлетворённости населения от проживания в нём.

В доперестроечный период в России сложился чисто механический подход к жилищной сфере (согласно ст. 1 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики», действовавшего до принятия Жилищного кодекса: «Жилищная сфера - область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт» [5]) как сочетанию двух практически мало связанных между собой в организационном, социальном и особенно финансово-экономическом отношении отраслей - жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Ведомственная разобщённость проявлялась, прежде всего, в отсутствии нормативов, обеспечивающих комплексный подход к вопросам строительства и эксплуатации жилых зданий. В строительном комплексе и жилищном хозяйстве действовали несвязанные нормативы. Сложность взаимосвязей в процессе создания и эксплуатации жилья часто приводили к конфликтным ситуациям между проектировщиками, строителями, эксплуатационниками по технико-экономическим показателям строительной продукции, качеству и стабильности её изготовления, срокам создания. Проектировщикам и строителям были безразличны затраты эксплуатационников. Стремясь покончить с дефицитом жилья, на качество жилья, экономичность его эксплуатации, технологичность ремонта и обслуживания здания, возможность последующей его модернизации не обращали должного внимания. Так, при проектировании жилых зданий учитывались лишь гигиенические требования к теплозащите ограждающих конструкций зданий. Строили из панелей с плохой теплоизоляцией, а потом не могли согреть помещения, имея значительные потери энергоносителей. Не ставили качественную арматуру в водопроводах и канализационных системах, чем довели потребление воды до гигантских объёмов.

В принятом же Жилищном кодексе вопросы интеграции различных областей народного хозяйства в рамках единой «жилищной сферы» вообще не рассматриваются.

Зарубежные примеры управления в этой сфере показывают непосредственное участие управляющих компаний в сфере недвижимости в заказе строительных работ. По словам председателя НП «Саморегулируемая организация строителей Байкальского региона» С.Ф. Брилка, в Германии именно управляющие компании часто являются заказчиками строительных работ. Помимо этого они являются заёмщиками банковских кредитных средств на строительные работы. Естественно, что управляющие компании крайне заинтересованы в высоком качестве построенных объектов и осуществляют контроль на всех этапах строительства, чтобы в дальнейшем с минимальными затратами эксплуатировать эти объёкты.

Для решения подобной задачи в условиях российской действительности необходимо разработать подходы к интеграции саморегулируемых организаций в области управления недвижимостью, пожарной безопасности, саморегулируемых организаций в строительстве с тем, чтобы собственники жилья получили максимально качественные квартиры и здания и обслуживание этих зданий не было сопряжено с большими переделками после их сдачи в эксплуатацию. Это можно осуществить путём добровольного объединения СРО, входящих в инвестиционно-строительную сферу, в единую ассоциацию и выработки совместных действий в рамках Ассоциации по контролю над строительством качественных зданий. Второй путь решения данной задачи - принятие на государственном уровне нормативных документов, обязывающих проводить приёмку зданий с участием представителей от СРО в пожарной сфере и СРО в сфере управления недвижимостью. Это поможет частично приблизить эксплуатирующие организации к контролю над качеством строительства и снижением жалоб жильцов на дефекты, возникшие по вине строителей, а также повысить уровень безопасности зданий.

Статья печатается при поддержке проекта «Модернизация социальной сферы муниципальных образований Сибирского региона как основы повышения качества жизни населения», выполняемого в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы» (шифр 2011-1.2.2-301-012).

Библиографический список

1. Богуславский Е.И., Белозеров В.В., Богуславский Н.Е. Прогнозирование, оценка и анализ пожарной безопасности: учеб. пособие. Ростов н/Д: Изд-во РГСУ, 2004. 151 с.

2. Брушлинский Н.Н., Соколов С.В. О статистике пожаров и пожарных рисках // Пожаровзрывобезопасность. 2011. Т. 20. № 4. С. 41 -44.

3. Мировая пожарная статистика. Отчет № 10 // National

committees CTIF of Russia, Germany, USA. М., 2005.

4. Мировая пожарная статистика. Отчет № 13 // National committees CTIF of Russia, Germany, USA. М., 2008.

5. Об основах федеральной жилищной политики: закон Российской Федерации от 24.12.1992 г. № 4218-1 (утратил силу с 01.03.2005 г. на основании Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ).