Инструментарий нивелирования теневых экономических отношений в сфере природопользования в России Текст научной статьи по специальности «Право»

ИНСТРУМЕНТАРИЙ НИВЕЛИРОВАНИЯ ТЕНЕВЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИИ

Э. В. БАЛЯН

В статье исследовано содержание теневых экономических отношений в сфере природопользования на современном этапе хозяйствования. Выявлена тенденция усиления теневых экономических отношений в сфере природопользования и ее причины в современной России. Предложены направления адаптации к российской действительности зарубежного опыта противодействия теневым экономическим отношениям в сфере природопользования. Разработана система мер и мероприятий противодействия коррупционным отношениям в сфере природопользования.

Ключевые слова: теневые экономические отношения, сфера природопользования, борьба с коррупцией.

В современных условиях хозяйствования актуальными проблемами развития экономики России являются противодействие теневым экономическим отношениям и борьба с коррупцией, которые искажают объемы и структуру воспроизводства; нарушают макроэкономические пропорции между производством, потреблением, накоплением, национальным сбережением и долгом; снижают эффективность налоговой системы; ухудшают условия развития социальной сферы; ослабляют инвестиционные возможности в результате «бегства» капитала; подрывают доверие к государству и т. д. Эксперты английского журнала «Экономист» оценивают объем теневого бизнеса на планете в 1,85 трлн ф. ст. По мнению сотрудников Международного валютного фонда, общий объем теневых операций в мире достигает 10-11 трлн долл. Эти цифры сопоставимы с размером валового внутреннего продукта США.

В связи с тем, что современный этап развития экономики России характеризуется как сырьевой (доля углеводородного сырья в товарном экспорте России выросла с 37,5 % в 1998 г. до 65,9 % в 2009 г., а величина внешней задолженности российского частного сектора выросла за этот период с 14,2 млрд долл. США на начало 1998 г. до 452 млрд

долл. США на конец 2009 г., т. е. в 31,8 раза) [2], актуальной задачей является противодействие теневым экономическим отношениям и борьба с коррупцией в сфере природопользования, так как природные ресурсы России являются наиболее привлекательной и самой пораженной криминогенным бизнесом сферой предпринимательства.

Учитывая тот факт, что сфера природопользования масштабна, а объемы денежных оборотов глобальны (к примеру, среднедневной объем добычи нефти составляет 1 млн 405,0 тыс. т. [5]), ее тене-визацию следует считать ключевой угрозой экономической безопасности России (по данным Федеральной налоговой службы «российские нефтяные компании недоплачивают с 1 т проданной нефти около 700 руб. налогов» [4]).

Изобилие природных ресурсов в стране фактически предопределяет развитие теневых отношений и усиление коррупции в ней. К примеру, доходы от продажи нефти в подавляющем большинстве случаев провоцируют нецелевое их распределение и использование. Таким образом, специфика сферы природопользования определяет особенности формирования и развития в ней теневых экономических отношений (табл. 1).

Таблица 1

Характеристики теневых экономических отношений в сфере природопользования

№ п/п Характеристика Содержание характеристики

1 Субъект государство (как собственник природных ресурсов); государственные органы власти (таможенные органы, органы лицензирования, контроля, налоговые органы); субъекты хозяйствования (производящие добычу, производство и дальнейшее использование ресурсов). Особенностью субъекта теневых отношений является то, что государство, выступая собственником на природные ресурсы, с одной стороны, выступает участником теневых отношений (в лице представителей предприятий), а с другой стороны, контролирующим органом

N° п/п Характеристика Содержание характеристики

2 Объект Природные ресурсы (недра, земля, водные ресурсы, леса, живые организмы), а также права на их добычу и использование

3 Предмет Дополнительный доход, получаемый в результате незаконного использования природных ресурсов

4 Формы Осуществление теневой деятельности в результате коррупционного сговора с органами власти и их представителями. Незаконная хозяйственная деятельность, совершенная без участия органов государственной власти

5 Результаты Недополучение государством налогов и неналоговых платежей за использование природных ресурсов. Недополучение средств в бюджет от реализации государственного имущества (ресурсов). Экономический ущерб (средства, необходимые для восстановления незаконно использованных ресурсов)

В зависимости от сферы природопользования формы теневых экономических отношений и коррупции имеют различные проявления:

1) в сфере недропользования:

- получение взяток и совершение иных коррупционных проявлений со стороны должностных лиц контролирующих и надзирающих органов;

- незаконная добыча ресурсов;

- незаконный экспорт ресурсного потенциала России;

- сговор с таможенными службами;

- уклонение от уплаты налогов;

2) в сфере землепользования:

- предоставление земельных участков для строительства и иных целей с нарушением установленного порядка;

- перевод земель из одной категории в другую путем внесения неточных сведений о качественной оценке земли либо нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую;

- использование сельскохозяйственных земель для добычи полезных ископаемых без лицензии и правоустанавливающих документов на данный вид деятельности;

- умышленное занижение рыночной стоимости выставляемых на продажу площадей земельного фонда;

- получение взятки при возмещении собственникам земельных участков убытков;

3) в сфере использования и охраны лесов:

- перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом;

- осуществление лесопользования без разрешительных документов, по поддельным документам либо больше указанного в документе объема;

4) в рыбохозяйственной и промысловой сфере:

- коррупционные злоупотребления должностных лиц различного уровня управления отраслью;

- вылов биоресурсов сверх указанных в лицензии объемов;

- вылов биоресурсов, не предусмотренных лицензией;

- вылов биоресурсов ранее или позднее разрешенных сроков [3].

На рисунке 1 представлена схематичная структура теневых экономических отношений в сфере природопользования.

Организацйонйый этап

Производственный этап

Государство (как собственник ресурсов)

Государство (как контролирующий орган)

Незаконное разрешение н пользование ресурсами

термальное

мграждение

материальное

вознаграждение

Игнорирование неэффективного и несанкционированного использования

ресурсов

Несанкционированный захват и использование ресурсов

Хозяйствующий субъект (как пользователь ресурсов)

уууууууууууууууууууууууууу*

Игнорирование незаконного ^УУУу вывоза ресурсов заграницу

УУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУ^ УУУУУУУУУУУУУУУУУГ

материальное

вознаграждение

Уход от налогов

ГГ77Т7ТТ7Т7ТТТТТ7ТТ

^УУУУУУУУУУУУУУУ^&^УУУУУУУУУУУУУУУУУУ 'ууууу^уууууууууууууууууууу

*//^/ Контрабандная деятельность ?у

....................................'У

'УУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУ

УУУУУУ 'УУУУУУ 'УУУУУУ гУУУУУУ

Государство

(как контролирующий и координирующий орган)

ууууууууууууууууХ

УУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУУЭтЫралишииУУУУУУ

незаконная хозяйственная деятельность, совершенная без участия органов государственной власти; осуществление теневой деятельности в результате коррупционного сговора с органами власти и их представителями

Рис. 1. Схема реализации теневых экономических отношений в сфере природопользования

На современном этапе хозяйствования экономические отношения в национальном хозяйстве характеризуются усилением теневизации и коррумпи-

рованности, об этом свидетельствует постоянно возрастающий показатель места России в списке коррумпированных стран (рис. 2).

Рис. 2. Место России в списке коррумпированных стран мира

Так, по данным международной неправительственной организации Transparency International Россия в 2010 г. заняла 154 место из 178 в рейтинге по уровню распространения коррупции при индексе восприятия коррупции - 2,1 балла. Между тем в 2007 г. Российская Федерация была на 143 месте, при ИВК в 2,3 балла. Как видно, ситуация ухудшилась. Предпринимаемые в стране меры не дают желаемых результатов. На фоне общего роста в России такого рода преступности и снижения эффективности борьбы с ней наблюдается увеличение коррупционных преступлений в сфере природопользования. Следует отметить, что усилением теневизации экономических отношений характеризуются практически все сферы природопользования (нефте-, газодобыча, лесопромышленный комплекс, добыча водных биоресурсов, землепользование и др.). Аналогичная тенденция наблюдается и на всех этапах хозяйственной деятельности в данной сфере (дотирование, выделение квот, таксация, лицензирование, проведение конкурсов и т. п.).

1. В сфере недропользования. Учитывая тот факт, что недропользование приносит около 50 % поступлений в бюджет, обеспечивает поступление 60-70 % валюты в страну, составляет 100 % поступлений в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, теневые и коррупционные отношения выступают ключевой угрозой экономической безопасности страны. Следует отметить, что финансирование теневого капитала и коррупционеров всех уровней в данной сфере составляет более 60 %; легализованные средства от теневой деятельности в данной сфере составляют более 70 % наполнения офшорных счетов

бенефициаров российских юридических лиц, более 80 % зарубежной недвижимости (учитывая, что объемы использования недр составили в 2009 г. - 14 675,6 млрд руб., а в 2010 г. -15 567,6 млрд руб.).

2. В сфере землепользования [3]. Ежегодно органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости проводится 300-400 тыс. проверок соблюдения требований земельного законодательства, в результате которых выявляется около 200 тыс. нарушений. К административной ответственности за их совершение привлекаются примерно 50 тыс. нарушителей, в том числе граждан - более 26 тыс., юридических лиц - более 21 тыс. и должностных лиц - около 2,3 тыс. Наибольшее количество нарушений (50 тыс.) связано с самовольным занятием земельных участков и противоправными действиями должностных и юридических лиц, повлекшими за собой самовольное занятие и нецелевое использование земель.

3. В сфере использования и охраны лесов. По данным WWF (Всемирного фонда дикой природы), объем нелегальных рубок леса в целом по России составляет свыше 30 %, а в отдельных регионах - до 59-70 %. Эксперты этой организации подсчитали [6], что российские бюджеты (федеральный и региональные) ежегодно по названной причине недополучают лесных платежей от 1 до 1,5 млрд руб.

4. В рыбохозяйственной и промысловой сфере. На контрабанде рыбной продукции Россия ежегодно теряет более 4 млрд долл. Декларируется лишь незначительная часть морепродуктов, большая же часть уходит за рубеж нелегально. В целом реальный объем продаж превышает зарегистриро-

ванный в 23 раза. По данным официальной статистики, за последние три года за пределы страны вывезено 40 т рыбы осетровых пород, до 10 т черной икры. А по оперативным данным, ежегодный объем вывоза рыб осетровой породы за пределы страны составляет более 500-600 т. Таким образом, незаконный вывоз осетровых рыб превышает официальные статистические данные в 37 раз, а вывоз

черной икры - в 7 раз. Теневой оборот икорного бизнеса достиг 92 %.

Анализ материалов исследований и публикуемой информации показал, что выделяют различные группы причин усиления теневизации национального хозяйства России, данный состав систематизирован и уточнен применительно к сфере природопользования (табл. 2).

Таблица 2

Причины усиления теневизации сферы природопользования России

№ п/п Группа причин Содержание причин

1 Финансово-экономические - сырьевой характер экономики; - несовершенство налоговой системы; - несправедливое первичное распределение капитала; - отсутствие государственной системной политики экономического и социального стимулирования выхода предпринимателей из тени; - технологическая отсталость страны, отсутствие стратегии экономического роста не за счет усиления эксплуатации природных ресурсов, а за счет совершенствования производственных циклов

2 Институциональные - существенные противоречия и пробелы в законодательстве, способст-

вующие нелегальной деятельности;

- несовершенство федерального и регионального законодательства об ох-

ране окружающей среды. Региональное законодательство в отдельных случаях

противоречит федеральному; - отсутствие антикоррупционной криминологической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов; - слабая и коррумпированная система правоохранительных и судебных

органов;

- высокие полномочия государственных служащих влиять на деятель-

ность фирм и граждан;

- широкие полномочия чиновников распоряжаться дефицитными благами; - отсутствие государственной программы жесткой системной борьбы с ор-

ганизованной преступностью, в том числе в экономической сфере

3 Организационные - отсутствие эффективной государственной вертикали управления, охва-

тывающей все сферы экономики на всей территории России;

- система субъектов, воздействующих на теневую сферу неадекватна по

структуре, масштабам и уровню обеспеченности сложности стоящих перед ними задач;

- недостатки организации и функционирования системы государственной контроля за соблюдением правил природопользования; - недостатки в деятельности таможенной и пограничной служб, ненадлежащее обеспечение их деятельности; - чрезмерные формальные административные барьеры, препятствующие

развитию легального бизнеса

4 Общественно-политические - недоверие граждан к государственным институтам, особенно к бюджету

(большинство граждан небезосновательно считают, что в России действует двойное налогообложение: платежи в бюджет и дополнительная неофициальная опла-

та работников бюджетных организаций); - неразвитость общественных организаций, занимающихся защитой природы; - порочная позиция большинства средств массовой информации, которые

не способствуют активизации российской общественности;

- недостаточное эколого-экономическое и нравственное воспитание

По своему характеру причины теневизации определенной сферы экономики могут быть объективными (обусловленные особенностями хозяйствования) и субъективными (связанные с непродуманными действиями государственной власти). Они могут быть также универсальными (характерными для всех сфер нацио-

нального хозяйства) и специфическими (раскрывающими особенности теневой экономики в определенной сфере).

Усиление теневых и коррупционных отношений в сфере природопользования влечет за собой систему негативных последствий (табл. 3).

Таблица 3

Негативные последствия усиления теневых и коррупционных отношений в сфере природопользования

№ п/п Сферавоздействия Содержание воздействия

1 Экономические последствия - уменьшение налоговых поступлений и ослабление бюджета; - снижение эффективности рынка и дискредитация идей рыночной конкуренции; - неэффективное использование ресурсов, что еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны; - повышение цен за счет криминальных «накладных расходов»; - ухудшение инвестиционного климата, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов; - расширение масштабов криминальных операций в неправительственных организациях (на фирмах, в предприятиях, общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны

2 Социальные последствия - снижение способности власти решать социальные проблемы; - несправедливое и неправедное перераспределение средств; - коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег; - увеличение социальной напряженности, бьющей по экономике и угрожающей политической стабильности в стране

3 Политические последствия - смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок; - снижение доверия к власти, рост ее отчуждение от общества, тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти; - падение престижа страны на международной арене, рост угроз ее экономической и политической изоляции

В Канаде наибольшее внимание общественности уделяется как проявлениям теневых отношений, так и коррупции, особенно в сфере природопользования. При этом проявляется заинтересованность в своевременных изменениях, направленных на повышение добросовестности, ответственности, культуры поведения в природной среде. В России также целесообразно повышение внимания общественности к проявлениям теневых отношений и коррупции.

В США действует смешанная система, включающая в себя нормы гражданско-правовой ответственности и административные полномочия, позволяющие Агентству по охране окружающей среды издавать обязательные постановления, подкрепляемые угрозой наложения крупных штрафов за их неисполнение. Для России же необходимо усиление контроля за деятельностью органов государственной власти в сфере природопользования .

В Европе успешно используются многообразные формы привлечения различных слоев населения к деятельности правоохранительных органов по борьбе с криминальными актами. На федеральном и местом уровнях функционирует разветвленная сеть добровольных организаций (объ-

единений), созданных с целью оказания посильной помощи полиции в борьбе с преступными проявлениями.

Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры: постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия.

Законодательство об ответственности за коррупционные правонарушения и о деятельности правоохранительных органов в данной сфере требует дальнейшего совершенствования в следующих направлениях:

1) учет международных стандартов в сфере ответственности за коррупционные деяния в сфере природопользования и иные связанные с коррупцией правонарушения;

2) создание условий и стимулирование сотрудничества населения с правоохранительными органами;

3) проведение профилактической работы, которая осуществляется правоохранительными органами, а также комплексных операций, направленных на выявление коррупционных проявлений;

4) разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

В качестве ключевого направления нивелирования теневых экономических отношений в сфере природопользования предлагается усиление контроля за деятельностью соответствующих органов и увеличение объемов возмещения нанесенного ущерба.

1. На современном этапе хозяйствования нуждаются в дальнейшем совершенствовании организации контрольно-надзорной деятельности: необходима оптимизациях их структуры; целесообразно совершенствование методик и технологий контроля, а также применение новых информационно-аналитических технологий; важным является перманентное проведение мониторинга состояния поднадзорных и контролируемых объектов и т. д.

Следует отметить, что современный этап хозяйствования характеризуется неадекватностью организационной структуры органов контроля на территориальном уровне имеющемуся природноресурсному потенциалу и его видовому представительству. Предлагается формирование структуры органов контроля за функционированием сферы природопользования пропорционально имеющимся в регионе ресурсам.

2. До настоящего времени не доработаны правовые акты, устанавливающие правила и принципы антикоррупционного поведения государственных служащих, не приняты изменения в Уголовном и Уголовно-процессуальном кодексах РФ, не введена гражданско-правовая и административная ответственность юридических лиц за содействие коррупции. Предлагается определение доли участия физических, должностных и юридических лиц в теневых и коррупционных отношениях пропорционально нанесенному ущербу.

3. Проведенный анализ нормативных документов по вопросам возмещения нанесенного ущерба в результате теневой деятельности выявил, что за теневую экономическую деятельность взимаются непропорциональные штрафы, что не является фактором, нивелирующим проявления теневой экономики. К примеру:

- неуплата или неполная уплата сумм налога в результате занижения налоговой базы, иного неправильного исчисления налога или других неправомерных действий (бездействия) влекут взыскание штрафа в размере 20 % от неуплаченных сумм налога;

- использование земельных участков не по целевому назначению влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 1 тыс. 500 руб.; на должностных лиц -от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на юридических лиц -от 40 тыс. до 50 тыс. руб.;

- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб.;

- незаконная добыча ресурсов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 1 тыс. 500 руб.; на должностных лиц - от 2 тыс. до 3 тыс. руб.; на юридических лиц - от 20 тыс. до 30 тыс. руб.

- нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 500 до 1 тыс. руб.; на юридических лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. руб. [1]

Предлагается определение размеров возмещения нанесенного ущерба пропорционально периоду восполнимости ресурсов, т. е. для каждого случая предусматривается использование повышающего коэффициента при расчете суммы возмещения ущерба (и прямого, и косвенного):

- если срок восстановления ресурсов составляет менее 3 лет, то используется коэффициент 1,1;

- если срок восстановления ресурсов составляет от 3 до 5 лет, то используется коэффициент 1,25;

- если срок восстановления ресурсов составляет от 5 до 10 лет, то используется коэффициент 1,5;

- если срок восстановления ресурсов составляет от 10 до 20 лет, то используется коэффициент 1,75;

- если срок восстановления ресурсов составляет от 20 до 50 лет, то используется коэффициент 2;

- если срок восстановления ресурсов составляет более 50 лет, то используется коэффициент 2,5.

Предлагаемая система в себя включает:

1. Институциональные меры:

- корректировка институционального обеспечения (выявление и устранение в законах положений, содержащих признаки коррупциоген-ных факторов);

корректировка системы прав и обязанно-

стей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию;

- совершенствование законодательства в данной области с целью устранения коллизий, противоречий, деклараций и пробелов и развития единой системы государственного контроля в сфере природопользования на основе применения единых государственных стандартов;

вительной и исполнительной власти в целях изменения государственной политики в области

шений с иностранными государствами о взаимном обмене информацией по вопросам реализации естественных природных ресурсов, предоставлении иных данных, позволяющих отслеживать незаконные сделки в сфере оборота природных ресурсов, а также информацией о юридических лицах и преступных группах, занимающихся незаконной добычей природных ресурсов;

- включение в число приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел мероприятий, направленных на обеспечение рационального природопользования и охрану окружающей среды;

- совершенствование системы подбора лиц

попыток ввоза радиоактивных, токсичных и других отходов;

- изменение экономической политики, формирование стратегической линии на развитие

экологически чистого производства в нашей стране, стимулирование развития соответствующих технологий.

4. Общественно-воспитательные:

- формирование системы обучения чиновников, разъясняющей политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней;

- создание условий для изменения каждым человеком личного отношения к природе;

- информирование об имеющихся экологических и ресурсных угрозах;

- формирование и пропагандирование идеологии бережного отношения к ресурсам;

- создание общественно-политические структур (экологического движения).

Литература

1. Кодекс об административных правонарушениях. URL: http://www.zakonrf.info

2. Пыршева М. В. Глобальные экологические проблемы мировой экономики. М., 2010.

3. URL: http://for-expert.ru

4. URL: http://www.nalog.ru

5. URL: http://www.neftegazexpert.ru

6. URL: http://www.wwf.ru

* * *

TOOLS OF LEVELLING OF THE SHADOW ECONOMIC RELATIONS IN THE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT SPHERE IN RUSSIA

E. V. Balyan

In article the maintenance of the shadow economic relations in the environmental management sphere at the present stage of managing is investigated. The tendency of strengthening of the shadow economic relations in the sphere of environmental management and its reason in modern Russia is revealed. The directions of adaptation to the Russian reality of foreign experience of counteraction to the shadow economic relations in the environmental management sphere are offered. The system of measures and counteraction actions to the corruption relations in the environmental management sphere is developed.

Key words: shadow economic relations, sphere of environmental management, fight against corruption.

природопользования и охраны природы.

2. Организационные меры:

- мониторинг и выявление коррупциоген-ных рисков при помощи оценок экспертов;

- разработка и корректировка системы поощрений за честную и эффективную работу;

- заключение межгосударственных согла-

на должности, опасные с точки зрения коррупции.

3. Экономические меры:

- изменение внешней политики, защита природных ресурсов от вывоза за рубеж;

- пресечение даже экономически выгодных