CC BY
22
ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ. ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Б.Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук, Управление федерального казначейства по Свердловской области
Одной из главных причин экономического и политического кризиса, переживаемого нашим обществом, является отсутствие системы управления государственным контролем. Следствием этого является функционирование теневой экономики, производящей до 20% ВВП'. По оценкам специалистов, нелицензируемый вывоз капитала в 1992-2002 гг. составил более 200 млн дол. США. Темпы роста числа экономических преступлений 2002 г. к 2000 г. составили более 30%. Приведенные цифры свидетельствуют о неэффективном государственном контроле, угрожающем экономической и финансовой безопасности государства.
Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться в том числе и системой государственных контролирующих органов, имеющих концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что, собственно, было подтверждено историческим развитием системы контроля нашего государства.
Сегодня в Российской Федерации действует 662 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих и в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения; кроме того, и субъекты Российской Федерации создают свои
* Окончание. Начало см.: Финансы и кредит. - 2003. - № 23 (137); 2004. -№3(141).
' Бурцев В. Финансовая безопасность России в свете глобализации // Консультант директора. - 2001. - № 20 (152).
2 Бессарабов В.Г. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры на современном этапе (ч. 3) // Прокурорский надзор. - 2001. - 23 ноября.
контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, без системной проверки их деятельности, практически не совершенствуется нормативная база, организационная структура, технологии проверок. Можно добавить, что вследствие отсутствия высшего руководящего и координирующего органа государственного контроля ведомственный контроль не выполняет своего предназначения, внутрихозяйственный контроль практически отсутствует.
Предлагается на примере нескольких зарубежных государств рассмотреть особенности и тенденции развития системы государственного контроля.
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Проводя границу между различными видами контроля зарубежных государств, следует выделить такие их составляющие:
• внутренний контроль в органах власти;
• внешний контроль органов исполнительной власти, осуществляемый парламентом или прокуратурой (судебный надзор и разбор жалоб);
• контроль или надзор органов исполнительной власти за деятельностью юридических и физических лиц.
В Великобритании отсутствует принцип, согласно которому штрафы могут налагаться не только органами правосудия. Административные органы могут налагать существенные штрафы, которые, например, в случае нарушений в области теле-
и радиовещания могут достигать нескольких миллионов фунтов стерлингов. Это считается приемлемым, поскольку существует право подачи жалобы или, по крайней мере, право судебного пересмотра, в результате чего решение о взимании штрафа может быть изменено.
Парламентский надзор над исполнительной властью имеет большие возможности, чем таковой в других европейских странах. Так, в деятельности Национального офиса аудита и Комитета по государственной бюджетной отчетности важнейшее значение имеет эффективное использование государственных средств. Национальный офис аудита (NationalAudit Office), которым руководит государственный бухгалтер — ревизор (Comptroller auditor — General), являющийся должностным лицом Палаты общин, регулярно отчитывается перед палатой. При этом Офис рассматривает использование государственных средств с точки зрения «экономии, эффективности и действенности». «Экономия» подразумевает минимизацию затрат, «эффективность» — получение максимального результата при определенных затратах, а «действенность» — степень достижения главных целей, на которые направлялись средства.
В Великобритании не существует единого закона, определяющего единые принципы контроля и надзора. Не существует в стране и какого-либо централизованного органа, который бы занимался координированием контроля и надзора за деятельностью администрации, вследствие этого есть определенные проблемы.
Попытки получить наибольшую координацию могут быть поделены на две составляющие: оптимизация количества государственных институтов, занимающихся соответствующей проблемой, и выработка общих принципов и правил функционирования.
Во Франции любая власть, любой орган, представляющий интересы государства, подчинен либо подотчетен определенному министру либо премьер-министру. В отличие от Российской Федерации здесь нет ни государственных комитетов, ни федеральных служб.
При каждом министре имеется представитель бюджетного отдела Министерства финансов, наблюдающий за выполнением соответствующих нормативных актов, регламентирующих расходование государственных средств. Представитель Минфина обязан дать предварительное разреше-
3 Агапов А., Хинкин П. и др. Государственный контроль за экономикой// М. - 2000. - С. 137.
ние на разассигнование государственных средств, осуществляя надзор за управлением бюджета министерства.
Современная характеристика системы органов контроля Франции представляется так:
• осуществляется расширение практики обращения к независимым органам для регулирования проблем публичной деятельности;
• имеется тенденция движения в сторону децентрализации управления с целью сократить предварительный финансовый контроль для перевода акцента анализа деятельности «функциональными центрами ответственности»;
• эффективность контрольных мероприятий повышается не за счет наложения.санкций за вскрытые нарушения, а за счет информирования вышестоящей администрации, парламента и общественности подробными сведениями о деятельности финансовых институтов. Во Франции существует три вида контроля:
• контроль, осуществляемый министрами в пределах своих полномочий. Такой контроль выполняется министерскими инспекциями;
• последующий контроль, осуществляемый Счетной палатой;
• межведомственный контроль, осуществляемый межведомственными инспекциями. Например, самая последняя межведомственная инспекция (Генеральная инспекция по социальным вопросам IGAS) была создана при Правительстве в 1967 г. В ее функции входит оценка деятельности в публичной сфере министерств, отвечающих за социальное обеспечение, здравоохранение, социальную солидарность, семью, градостроительство, труд, занятость, профессиональную подготовку и борьбу с безработицей. Члены IGAS заседают по должности в многочисленных административных и консультативных органах. Традиционной задачей инспекции является контроль в последней инстанции за деятельностью всех учреждений (административных и публичных органов, общественных и частных организаций, получающих государственные субсидии или собирающих средства у населения)3.
В Италии тенденция к интеграции контроля нашла свое отражение в реформе системы контроля, регламентируемой Законодательным декретом 1999 г. № 286. Декретом предусматривается введение четырех видов контроля, а именно:
• контроль за точным соблюдением правил административной и бухгалтерской деятельности (ст. 2);
• контроль за управлением с анализом соотношения между стоимостью и прибылью (ст. 40);
• контроль оценки деловых качеств руководителя (ст. 5);
• проверка эффективности выполнения директив и других актов (ст. 6).
Установлено, что контролеры, осуществляющие контроль одного вида, не могут одновременно осуществлять контроль другого вида (ч. 2, ст. 2).
При Бюро Совета Министров создан комитет экспертов и наблюдательный совет (ст. 7). Также целью декрета является усиление экономического и управленческого контроля.
На взгляд автора, необходимо констатировать, что тенденции развития системы государственного контроля зарубежных стран находятся с нашими в противофазе. Это происходит потому, что Россия находимся недалеко от минимума кривой, характеризующей эффективность государственного контроля.
ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСКОНТРОЛЯ
Действующим законодательством определены учреждения и организации, осуществляющие отдельные функции государственного финансового контроля, - Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная Палата Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба по налогам и сборам Минфина России, Федеральная таможенная служба Минэкономразвития России, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, система органов федерального казначейства Минфина России, Федеральная служба по финансовому мониторингу Минфина России, Прокуратура РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России, а также иные органы контроля за поступлением, расходованием и использованием средств и имущества государства. То, что системообразующий орган государственного контроля (далее - СОГК) необходим, на взгляд автора, с учетом приведенного материала и аргументов не подлежит сомнению.
Осуществление государственной власти на основе разделения полномочий ее ветвей (исполнительная, законодательная, судебная) не должно быть абсолютизировано. От того, насколько оперативно взаимодействуют между собой государственные органы исполнительной, законодатель-
ной и судебной власти как по вертикали, так и по горизонтали, зависит эффективность функционирования государственного управления.
В Российской Федерации, особенно в сфере контроля финансово-хозяйственной деятельности, имеются министерства, федеральные агентства, дублирующие деятельность друг друга. Дублирование функций ведет к необоснованности государственных затрат на содержание соответствующих аппаратов. А так как отсутствует единый государственный орган, координирующий и контролирующий содержание и состояние контроля финансово-хозяйственной деятельности в стране, то существуют области государственного контроля с его недостатком или избытком.
Каким образом должна быть построена система органов государственного контроля для того, чтобы избежать дублирования, параллелизма?
Как было сказано ранее, в Российской Федерации существует президентский, парламентский, правительственный, прокурорский и независимый (аудиторский) контроль. Связи между институтами, опосредующими перечисленные виды контроля, незначительные. А это значит, что как таковая система финансово-хозяйственного контроля отсутствует. Многочисленность контролирующих органов не обеспечивает уменьшения правонарушений, а сами органы обладают ограниченными возможностями воздействия на правонарушителей.
Какой государственный институт, на взгляд автора, мог стать главным стержневым органом, «контролирующим контролеров» и отвечающим за вопросы методологии организации, осуществления, координации деятельности контролирующих органов?
Это может быть Главное контрольное управление Президента РФ (далее — ГКУ), Счетная палата РФ, Прокуратура РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ.
Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции Президент РФ является главой государства. Президент РФ — гарант Конституции, права свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов, их должностных лиц, а также организации. Предметами пре-
зидентского контроля являются: исполнение конкретных Указов, законов, федеральных программ, деятельность министерств и ведомств по реализации конкретных Указов Президента РФ, федеральных программ, государственных кон цепций, а также принятые директивные документы Правительства РФ.
Главное в президентском контроле - своевременно и полностью вскрыть причины нарушений, обеспечить их оперативное устранение и, что является наиважнейшим, организовать контрольную работутаким образом, чтобы исключить вдальней-шем возможность повторения отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений, правонарушений). В силу конституционного статуса Президента РФ президентский контроль занимает ведущее место в системе государственного контроля, президентский контроль обеспечивает единство всех видов контроля с учетом интересов развития государства.
Имеется три уровня вертикали президентского контроля. Это высший уровень, который представлен Главным контрольным управлением Президента РФ, Государственной военной инспекцией Президента РФ и Советом безопасности. Второй уровень - окружной в лице полномочных представителей Президента РФ, третий - региональный в лице федеральных инспекторов.
Необходимо подчеркнуть, что президентский контроль носит стратегический характер. Глава государства обеспечивает деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняет характерную функцию их координации. Не случайно в посланиях «Порядок во власти - порядок в стране» и «Россия на рубеже веков» Президентом РФ поставлены конкретные задачи по усилению государственного контроля.
Указом Президента РФ от 16.03.1996 № 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» утверждено Положение «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации».
Основными функциями ГКУ являются:
• контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;
• контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации.
ГКУ для осуществления своих функций имеет право:
• ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопрос о наложении дисциплинарных взысканий на госслужащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими возложенных на него обязанностей, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
• направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки.
На взгляд автора, в целом система государственного контроля не должна находиться в юрисдикции главы государства, но президентским проверкам должны подлежать любые учреждения, предприятия, организации, по которым приняты решения или которые нарушили законодательные акты Российской Федерации.
Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется Федеральным законом от 11.05.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Счетная палата (далее - СП) является постоянно действующим органом независимого парламентского контроля.
Основными задачами СП являются:
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан-
ках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.
Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Аудиторами Счетной палаты РФ контролируются определенные направления деятельности СП, охватывающие группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета.
Контрольные полномочия СП распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею.
По результатам проведенных контрольных мероприятий СП направляет руководителям проверяемых органов представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должн остн ыхлиц, винов-ных в нарушении законодательства РФ.
В случае выявления хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений материалы передаются правоохранительным органам.
Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых субъектов обязательные для исполнения предписания. При неоднократном исполнении предписаний СП по согласованию с Госдумой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам нарушителей.
Повышение эффективности деятельности СП сдерживается «узостью рамок» правового статуса, хроническим отставанием законодательства РФ по вопросам государственного финансового контроля. Так, в Конституции РФ не нашли отражения положения регламентирующие статус и права СП и ее членов. Статьями 101 — 103 Конституции РФ регламентируется порядок образования СП, назначение и снятие с должности руководящего состава СП. Полномочия СП не распространяются на предприятия негосударственного сектора экономики, не использующие государственные средства,
4 Пансков В.Г. «О роли Счетной палаты РФ в системе органов государственного контроля» // Финансы. 2001. № 9. - С. 56.
что вызывает непредставление необходимой информации. Практически ушли из-под контроля СП внутренние операции Центрального банка РФ, его бюджет, статьи использования и получения прибыли. СП практически не обладает полномочиями по реальному принудительному воздействию на нарушителей налогового и бюджетного законодательства4.
Необходимо наделить СП не только правом обращаться самостоятельно в суд с исками для устранения выявленных нарушений, но в некоторых случаях и правом наложения наказаний, их реализации.
Вместе с тем придание органу независимого парламентского контроля функций СОГК сделает его практически неконтролируемым и нарушит систему сдержек и противовесов в государстве. Поэтому, на взгляд автора, увеличение эффективности СП необходимо обеспечить, увеличив контролируемость СП субъектов финансовой системы государства, ужесточив механизм наказаний, реализуемых конкретно СП.
Прокуратура РФ выполняет, в том числе, и функцию одного из элементов системы «сдержек и противовесов». От имени РФ Генеральная прокуратура производит надзор за исполнением действующих законов, устанавливает и производит действия по устранению любых правонарушений. Генеральная прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ. При необходимости прокурор может использовать свои полномочия для "контроля контролеров", он не только вправе требовать от органов контроля проведения проверок, но и в случае злоупотреблений пресекать их.
Возглавление системы контроля контролирующих органов или выполнение функций СОГК Прокуратурой РФ невозможно, на взгляд автора, в силу следующих причин:
1. Наличие специфики организации, осуществления контроля не только за контролирующими органами, но и за состоянием и развитием финансово-хозяйственного контроля.
2. Разные предметы контроля (финансовое право и объекты финансово-хозяйственного контроля) и т.д.
3. Отсутствие соответствующей законодательной базы.
4. Неприспособленность аппарата к функциям, выполняемым СОГК.
5. Ограниченный штат специалистов по количеству.
6. Неподготовленность большинства имеющихся специалистов в направлении осуществления финансово-хозяйственного контроля. В России — стране, где принцип «сдержек и противовесов» работает и является одной из опор деятельности государственного аппарата, наличие таких органов независимого контроля, как и СП и Прокуратура РФ, крайне необходимо. История, в том числе и финансовая (Б.И,- работа РКИ в 1930 г.), показала нецелесообразность создания органа, который не только координировал работу всех контролирующих органов, но и осуществлял повсеместный финансово-хозяйственный контроль. На взгляд автора, возможные следующие варианты предпочтительнее. Вторым наиболее важным аргументом или критерием для выбора исполнителя целей и функций СОГК является необходимость создания органа, который будет осуществлять и координировать весь комплекс контрольных мероприятий. Имеется в виду контроль финансово-хозяйственной деятельности. Автор исходит из необходимости разработки на государственном уровне концепции финансово-хозяйственного контроля, а не только финансового, о котором так много говорят и пишут.
Говоря о функциях координации СОГК, необходимо отметить, что состояние ведомственного контроля по целевому использованию госсредств нельзя признать удовлетворительным. Некоторые предприятия, учреждения и организации не ревизуются более 3 лет. Качество ревизий все еще не отвечает предъявляемым требованиям. В связи с использованием устаревшей нормативной базы5 нередко ведомственные ревизоры «не находят» нарушений государственной финансовой дисциплины, не вскрывают случаев нецелевого расходования денежных средств, не проводят инвентаризации материальных ценностей. Не практикуется проведение комплексных ревизий с участием общественности и соответствующих специалистов. Ревизионный аппарат в большинстве случаев продолжает оставаться в составе бухгалтерий или использовать их специалистов для проведения ревизий. До сих пор отсутствует единый правовой акт, регламентирующий деятельность органов ведомственного финансово-хозяй-
5 Козырин А.Н. Финансовый контроль // Учебник Финансовое право/Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. - М.: Юристь, 1996. - С. 61.
6 Письмо Минфина России от 26.06.1995 № 1-10/15-2433 «О ведомственном финансовом контроле».
1 Овсянников Л.И. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000. - № 12. С. 66.
ственного контроля, а именно: организации и проведения комплексных ревизий порядка реализации материалов, взаимодействия с органами межведомственного и хозяйственного контроля. Имеется в виду правовой акт, обеспечивающий проведение единой линии финансово-хозяйственного контроля всеми министерствами и ведомствами.
Имеющиеся факты неудовлетворительного проведения ведомственного контроля являются явным проявлением местничества, когда государственные интересы приносятся в жертву внутренним, ведомственным интересам.
Контроль практически малоэффективен, единая законодательная база6 отсутствует, отсутствует порядок контроля унитарных и казенных предприятий, акционерных обществ, входящих в ведомственную систему, не проводятся встречные проверки. Из-за отсутствия таких полномочий отсутствует отчетность о работе ведомственного контроля. Многие федеральные органы исполнительной власти, в том числе и распоряжающиеся немалыми бюджетными средствами, не имеют контрольно-ревизионных служб. Тем самым они не выполняют требования БК РФ в части контрольных полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств7. Ревизия и проверка не имеют правового обоснования.
Существуют несколько вариантов по изменению сложившейся ситуации.
Во-первых, переподчинить структуры, осуществляющие ведомственный контроль, непосредственно руководителям федеральных министерств, служб или агентств. Реализация данного мнения имеет определенную положительную характеристику, так как уменьшается число промежуточных руководящих инстанций, оказывающих влияние на качественное и количественное содержание материалов проверок и на принятие соответствующих мер, предотвращающих нарушения.
Однако независимо от подчинения ведомственного контроля внутри ведомства он останется субъективным. И никакие внутриведомственные переподчинения, переименования, изменения окладов, проведения семинаров не принесут желаемого успеха.
Во-вторых, осуществить двойное подчинение ведомственного контроля не только руководителю федерального министерства, службы или агентства, но и СОГК. Здесь уместно вспомнить указание В.И. Ленина о двойном подчинении: «Двойное подчинение необходимо там, где надо уметь
учитывать действительно существующую неизбежность различия»8.
Оставаясь в штате министерств и ведомств и находясь в оперативном подчинении соответствующих руководителей, органы ведомственного контроля по линии методологического и методического руководства ревизионной работы, осуществления контроля за реализацией материалов, в планировании ревизионной работы должны быть подчинены территориальным органам вновь создаваемого СОГК, которые периодически должны проверять работу органов ведомственного контроля.
В предложенном варианте неизбежность различия программируется заранее субъективным подходом руководства министерства, службы или агентства. Провозглашаемые же принципы организации контроля финансово-хозяйственной деятельности, финансовой политики государства, концентрация сил органов контроля требуют полной ориентации на государственные интересы.
Финансово-хозяйственный контроль, осуществляемый контролирующими органами, производится в следующих формах:
1. Межведомственный обмен информацией о
результатах проведенных проверок.
2. Межведомственный контроль.
3. Ведомственный контроль.
4. Внутрихозяйственный контроль.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17.08.1999 № 1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Председатель Правительства Российской Федерации осуществляет координацию деятельности министерств, госкомитетов, федеральных комиссий, служб и т.д. Кроме Правительства Российской Федерации ряд важнейших функций по координации деятельности других органов исполнительной власти осуществляют и различные министерства. Необходимость координации объясняется межотраслевым контролем.
А.П. Алехин9 отмечает юридические особенности полномочий и функций министерств, определяемые тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления. Министерствами осуществляющими межотраслевую координацию, являются Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ.
8 Ленин В.И. Полное собрание сочинений, т. 45. С. 198.
'' Алехин А.П., Кармалицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.
Министерство финансов РФ действует на основании постановления Правительства Российской Федерации от 06.03.1998 № 273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации».
Основными задачами Министерства финансов РФ являются:
• разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики РФ;
• осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля. Министерство финансов РФ в соответствии с
возложенными на него задачами выполняет и определенные функции:
• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета;
• участвует в разработке порядка осуществления контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
• подготавливает предложения по формированию и использованию средств государственных внебюджетных фондов и целевых бюджетных фондов;
• лицензирует деятельность страховых организаций и осуществляет контроль за их деятельностью;
• участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в РФ;
• проводит в соответствии с законодательством РФ аттестацию и лицензирование аудиторской деятельности; организует контроль за качественным проведением аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок;
• проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
• контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организации по заданиям правоохранительных органов;
• организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Министерство финансов РФ подготавливает предложения и реализует меры по совершенствованию системы ФК, координирует в пределах своей компетенции финансово-хозяйственную политику органов власти, осуществляет контроль за организацией и осуществлением ведомственного и внутрихозяйственного контроля в ведомствах, учреждениях, предприятиях и организациях, оказывая методологическую помощь субъектам контроля.
При этом Министерство финансов РФ имеет право:
• запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций данные, необходимые для осуществления контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета;
• проводить совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ экспертизу технико-экономических проектов в качестве обоснований для выделения средств на инвестиции;
• ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством РФ финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредоставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;
• взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством РФ.
Министерство финансов РФ, являясь главным финансовым органом страны и отвечая практически за контроль системы контроля, само себя контролировать не сможет. И при этом выполнение им функций финансово-хозяйственного контроля и без того переполнит сложный спектр выполняемых и контролируемых вопросов.
Министерство экономического развития и торговли РФ действует на основании соответствующего Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 №990.
Минэкономразвития России проводит определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие РФ.
Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области лицензирования отдельных видов деятельности;
Основными задачами Минэкономразвития России являются:
• разработка и проведение государственной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития РФ, включая разработку ... экономических основ федеральных отношений.
• разработка комплекса мер по оптимизации участия государства в регулировании экономической деятельности и осуществлении контроля за их реализацией.
Минэкономразвития России в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:
• на основе анализа экономики РФ ... разрабатывает методы реализации стратегии развития приоритетных отраслей экономики и предложения по вопросам регулирования экономических процессов;
• разрабатывает проекты программ и планов действий Правительства РФ по социально-экономическому развитию страны, а также прогнозные и аналитические материалы по вопросам институциональных преобразований;
• разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти меры по обеспечению экономической безопасности и реализации стратегии устойчивого развития страны;
• осуществляет общее методическое руководство реформированием и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в области реформирования предприятий (организаций), проводит анализ и оценку эффективности реализуемых мероприятий;
• разрабатывает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и методические рекомендации для органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности;
• осуществляет через Управление госторгинс-пекции государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления, а также за деятельностью по искоренению зло-
употреблений в сфере внутренней торговли, общественного питания и недопущению поступления на потребительский рынок недоброкачественных товаров;
• организует и проводит ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности за-гранаппарата министерства и организаций, находящихся в ведении министерства;
• осуществляет контроль за устранением нарушений и недостатков, выявленных в результате ревизий (проверок);
• организует и проводит мероприятия по предупреждению правонарушений в финансово-хозяйственной деятельности указанных организаций;
• разрабатывает и согласовывает планы контрольно-ревизионной работы с другими органами исполнительной власти.
На взгляд автора, указанное министерство, выполняя часть однотипных функций, характерных для СОГК, тем не менее имеет свою специфику, также исключающую его из списка окончательного исполнителя функций СОГК.
Продолжая разговор о ведомственном контроле, отмечаем, что негосударственный аудиторский контроль может заменить ведомственный контроль. Аудиторская деятельность регламентируется Федеральным законом от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» и Федеральным законом от 14.12.2001 № 164-ФЗ.
Под аудитом понимается предпринимательская деятельность аудиторов (аудиторских организаций) по осуществлению независимого контроля ведения бухгалтерского и налогового учета, платежно-расчетных документов и других финансовых документов с целью определения их соответствия регламентирующим нормативным актам РФ.
Аудит может стать в РФ обязательным, заменив неэффективный внутриведомственный контроль.
Государство должно влиять на развитие института аудиторов, лицензируя его субъектов, устанавливая нормативы его деятельности.
Но как говорится: «Богу богово, а кесарю кесарево».
Поэтому государственные внебюджетные фонды и крупные налогоплательщики (объем услуг свыше 100 млн руб.) должны контролироваться системой органов государственного контроля. Пунктом 1 ст. 7 названного закона обязательным аудитом должны быть охвачены государственные внебюджетные фонды и юридические лица, инди-
видуальные предприниматели с объемом услуг свыше 500 тысяч МРОТ.
Финансовый контроль сегодня по большому счету регламентируется только Указом Президента № 1095 и Бюджетным кодексом РФ.
Бюджетным кодексом РФ, введенным в действие с 1 января 2000 г., не дается определение понятия «государственный финансовый контроль». Практически не контролируется Счетной палатой РФ банковская система государства, возглавляемая ЦБ РФ. Практически не контролируются государственные внебюджетные фонды. Отсутствие понятия «государственный финансовый контроль» привело к тому, что финансовые институты не координируют свои действия. В случае возникновения межведомственного вопроса начинаются бюрократические неувязки, перекладывание ответственности, словом, вопрос не решается либо решается, но слишком медленно. Сказывается ведомственная разобщенность, отсутствие высшего органа государственного контроля.
Например, одному из контролирующих органов Минфина России — казначейству невозможно реализовать право наложения штрафов на руководителей организаций — получателей бюджетных средств. Указанное право предусматривается ст. 289 — 306 Бюджетного кодекса РФ, но КоАП РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г., предусматривает ограниченный перечень финансовых нарушений, подлежащих административному наказанию.
Поэтому имеется острая необходимость не только создать в том числе и систему управления государственным финансовым контролем, но и продолжить работу над разработкой законодательной и нормативной базы, концепцией государственного финансово-хозяйственного контроля, созданием закона «О государственном финансовом контроле».
Совершенствование системы управления государственным финансовым контролем Российской Федерации предполагает изменение функционирования как финансовой системы, так и системы использования государственных средств, обеспечения прозрачности финансовых потоков государства, оперативной и адресной доставки государственных средств. Система управления финансовым контролем государства должна охватывать управление не только государственными средствами, но и средствами юридических и физических лиц, поскольку существует налоговое, таможенное, валютное, банковское законодательство, регламентирующее отношения указанных лиц с государством.
Практическая реализация функций, исполняемых субъектом контроля; действенность контроля зависят от множества факторов организационного, законодательного и методического характера, среди которых одно из важнейших мест занимает проблема полномочий органов контроля, включающих в себя следующие моменты: право осуществления контрольных функций, проверки соответствующих документов и материальных ценностей, формы проверки отдельных вопросов, отношений специалистов контролирующего субъекта с должностными лицами проверяемого субъекта, имеющиеся меры административного воздействия, возможность практической реализации материалов проверки и др. От того, насколько имеющиеся права контролирующего субъекта являются действенными, зависит в решающей степени и эффективность контрольных мероприятий. Важнейшим обстоятельством при этом считается возможность контролирующего субъекта принимать и реализовывать решения, обязательные для выполнения администрацией проверяемого субъекта. Возможность реализации адекватных решений оказывает активное действие на уменьшение нарушений. Примеры нашего исторического развития показывают, что в самые сложные времена СОГК имел максимальные полномочия.
Рассматривая положение государственного финансового контроля, необходимо отметить, что, проводя проверки на предприятиях, учреждениях и организациях, контролеры осуществляют контроль хозяйствующих субъектов, т.е. государственный контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля. Это происходит потому, что контроль распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но и, как правило, на хозяйственную, вследствие необходимости определить правильность исчисления налогов, отчислений в фонды и т.д.
Низкий уровень эффективности проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций объясняется рядом причин организационного и правового характера.
Одним из существенных недостатков в организации контроля является отсутствие требуемой координации в деятельности контрольных органов, хотя отраслевая специфика финансово-хозяйственной деятельности предприятий,учреждений и организаций предполагает разнообразие объектов контроля, что, в свою очередь, предполагает необходимость разнообразной квалификации работ-
ников контрольных органов, их целевую (отраслевую) специализацию.
Отсутствие единого контролирующего органа, осуществляющего координацию деятельности всех проверяющих, создает параллелизм и дублирование.
Основная цель контроля в РФ — достижение в интересах общества максимальных результатов при минимальных затратах. И эта цель контроля может и должна достигаться не через разобщенную деятельность различных контролирующих органов, а путем проведения скоординированного, экономически эффективного контроля.
Такой контроль должен координироваться по каждому отдельному органу контролирующей системы по горизонтали и вертикали. Проверки должны носить комплексный характер, с подключением, а точнее, учетом интересов максимального количества заинтересованных сторон (Б. И. - контролирующих органов).
История повторяется. Так, например, постановлением ЦКК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г. «О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма в контрольно-обследовательской работе государственных органов» на все контролирующие организации была возложена обязанность согласовывать планы проверок с органами Контрольной комиссии Рабоче-крестьянской инспекции, которые обязаны были иметь сводные годовые планы всех проверок и следить за их строгим выполнением.
По мнению автора, координация контрольных мероприятий должна осуществляться на трех уровнях:
• на уровне планирования ревизий и проверок:
- составление сводного плана;
• на уровне контроля за качеством выпускаемых
изделий:
- организация по отраслям промышленности;
• на уровне контроля финансово-хозяйственной
деятельности:
- контроль платежей в бюджеты;
- контроль расчетов;
- контроль капитальных вложений;
- контроль достоверности отчетности;
- контроль бухучета и т.д.
Координацией контрольной работы необходимо охватить деятельность не только государственного, но и ведомственного контроля.
Развитие системообразующего органа государственного контроля шло в пяти направлениях. Во-первых, в направлении руководства СОГК органом
исполнительной власти и/или партийным органом. Во-вторых, перераспределением функций по финансовому контролю между СОГК и системой финансовых органов (контролирующими финансовыми органами). В-третьих, полномочиями, предоставленными СОГК в части наказания нарушителей, от их информирования до применения более жестких мер (увольнение, административные штрафы и т.д.). В-четвертых, закреплением или незакреплением за СОГК функций совершенствования аппарата органов государственной исполнительной власти. В-пятых, в придании системе контроля уровня сугубо ведомственного или общественного - привлечение к контролю широких масс. В-шестых, создание органов государственного финансово-хозяйственного, хозяйственного или финансового контроля.
При этом СОГК всегда контролировал исполнительные органы государственной власти, а именно: комиссариаты, наркоматы и министерства, в том числе комиссариат финансов, наркомат финансов, министерство финансов.
Анализируя необходимость совершенствования управления государственным контролем, зная наш исторический и международный опыт, автор приходит к следующим выводам, касающимся СОГК:
1) должен быть создан высший орган государственного контроля, реализующий в том числе и функции финансово-хозяйственного контроля. Указанные функции должно реализовы-вать Министерство контроля и аудита (Б.И. — предлагаемое название) - федеральный орган государственного управления, обеспечивающий проведение государственной политики в области государственного контроля, в том числе и финансового. Почему это должно быть Министерство, а не Комитет или федеральная служба? На взгляд автора, по соответствующим положениям функции, выполняемые Комитетом, уже, чем функции, выполняемые Министерством, так как Комитет - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и образуемый для выполнения специальных мероприятий или руководства какой-либо отраслью, а Министерство — федеральный орган, осуществляющий разработку и реализацию государственной политики, что, собственно, и нужно для создания и развития системы контроля;
2) все контролирующие органы должны иметь двойное подчинение: своим отраслевым мини-
стерствам, службам и Министерству контроля и аудита, координирующему деятельность контролирующих органов;
3) Министерство контроля и аудита должно обеспечивать разработку правовой базы (законодательной, нормативной);
4) Министерство контроля и аудита должно обеспечивать создание материально-технической и социальной базы для деятельности системы контроля РФ;
5) Министерство контроля и аудита решает задачи по исключению нерациональных проверок контролирующих органов, по исключению разобщенности и раздробленности в политике контролирующих органов, в создании единой информационной базы;
6) Министерство контроля и аудита должно иметь в субъектах РФ свои подразделения (управления), осуществляющие проверку выполнения постановлений Правительства РФ, распоряжений и указаний Министерства контроля и аудита, в том числе финансового законодательства государства субъектами финансового контроля. В состав территориальных управлений Министерства контроля и аудита должны войти контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации, функции которых дублируются с органами федерального казначейства. Предлагаемая автором система управления
государственным контролем обеспечит целостность всей системы контроля в РФ, ее мобильность, эффективность проведения проверок, качественно усилит межведомственный, ведомственный контроль и внутрихозяйственный контроль.
Создание эффективной системы государственного, в том числе и финансового контроля, позволит уменьшить негативные моменты, связанные с функционированием теневой экономики, уменьшением сбора налогов, вывозом капитала за границу и ростом экономических преступлений.
Необходимо отметить, что в РФ бездумное копирование систем контроля зарубежных стран для решения существующих проблем не даст положительного результата.
Предлагаемые изменения в создаваемой системе государственного контроля должны проводиться путем реорганизации существующих контрольных органов.
Приведенные материалы зарубежного опыта позволяют также сделать следующие выводы:
3. Наблюдается тенденция к минимизации количества контролирующих институтов, занимающихся одной проблемой контроля.
2. Осуществляется разработка общих принципов и правил выполнения контрольных мероприятий вне зависимости от видов контроля.
3. Использование государственных средств рассматривается не с позиции их целевого использования, ас позиции минимизации затрат, получения максимальных результатов при определенных затратах, степени достижения главных целей, на которые средства направлялись.
4. Усиление контроля достигается не за счет создания новых контролирующих институтов, а за счет интеграции в различные органы исполнительной власти представителей СОГК.
5. Повышение эффективности контрольных мероприятий производится за счет публичности результатов проверок.
6. Обеспечение массовости контроля достигается путем расширения практики использования публичности деятельности контролирующих органов, расширения практики обращения к органам независимого аудита.
7. Имеется явная тенденция движения в сторону децентрализации управления с целью сократить предварительный финансовый контроль для перевода акцента анализа деятельности «функциональными центрами ответственности».
МЕРОПРИЯТИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УНИФИКАЦИИ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ
Деятельность Министерства государственного контроля и аудита должна стать основной частью концепции финансово-хозяйственного контроля государства. На основании концепции финансово-хозяйственного контроля должен быть разработан и принят закон о финансово-хозяйственном контроле. Целью деятельности Министерства государственного контроля и аудита должна стать неотвратимость наказания за финансо-во-хозяйственные нарушения.
В основу деятельности Министерства государственного контроля и аудита должны быть положены следующие принципы работы:
принцип независимости; принцип систематизации и совершенствования действующего законодательства; принцип материальной ответственности за результаты работы;
принцип обеспечения прозрачности финансовых потоков государства; принцип двойного подчинения всех контролирующих органов;
принцип свободы законодательной инициативы;
принцип обеспечения возможности самостоятельного наложения и осуществления наказания, а также санкции за невыполнение указаний;
принцип эффективного управления системой контроля;
принцип получения всеобъемлющей информации;
принцип исключения неконтролируемых субъектов;
принцип территориально-отраслевого контроля. Задачей Министерства государственного контроля и аудита является формирование эффективной системы государственного финансово-хозяй-ственного контроля, действующей оперативно, исключающей дублирование и параллелизм.
Функциями Министерства государственного контроля и аудита являются:
• осуществление разработки и совершенствование действующего законодательства в области финансово-хозяйственной деятельности;
• осуществление координации деятельности всех контролирующих органов;
• право законодательной инициативы в Совете Федерации РФ, Государственной Думе РФ, Правительстве РФ по совершенствованию системы госконтроля и отдельных его органов;
• осуществление организации деятельности органов госконтроля;
• обеспечение мониторинга изменения финансовой безопасности государства;
• осуществление в действенных пределах своих полномочий по применению санкций за нарушение финансово-хозяйственного законодательства;
• ответственность за обеспечение соблюдения финансово-хозяйственного законодательства на территории государства и т.д.
