CC BY
70
Права на земельные участки и регулирование «земельных» отношений местным самоуправлением*
А.А. Завьялов
заведующий кафедрой теории и практики управления собственностью Высшей школы приватизации и предпринимательства - института, доктор экономических наук (г. Москва)
Алексей Александрович Завьялов, [email protected]
Вступив в 1990 году на путь реформ, Российская Федерация должна была одним из главных решить вопрос о перспективах развития отношений собственности. В числе объектов собственности земельные участки являются важнейшими и наиболее ценными. Именно поэтому вопрос о праве собственности на земельные участки в течение длительного времени не мог быть разрешен окончательно и реально необходимый закон появился только к концу 2001 года. Таким законом стал новый Земельный кодекс Российской Федерации.
Решая главные задачи - определение порядка предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, развитие рынка земельных участков, законодатель вынужден был сосредоточить свое внимание и основные усилия именно на решении вопроса частной собственности на землю и преодолении сопротивления, которое имеет место до сих пор. В связи с этим иные вопросы регулирования отношений, объектом которых являются земли и земельные участки, не получили своего развития, что сегодня является фактором, существенно сдерживающим развитие рынка земельных участков.
Земельный участок - особый объект права. Являясь частью земной коры, он вечен и непотребляем. Площади всех земельных участков ограничены размерами территории страны. В силу этого количество земельных участков ограничено, коли-
чество ценных, пригодных для позитивного использования земельных участков ограничено еще в большей степени. Очевидно, что по мере роста населения ценность земельных участков будет только возрастать.
Использование земельного участка осуществляется собственником в своих интересах, но из-за ограниченности размеров и числа земельных участков их использование не должно приводить к возникновению неудобства для соседей, жителей населенного пункта, где находится земельный участок, в широком смысле - жителей всего муниципального образования. Это дает право органам власти ограничивать собственника в порядке использования земельного участка путем установления правил его использования. Такие правила могут быть сколь угодно жесткими и, естественно, влияют на рыночную стоимость земельного участка.
Установление правил использования земельных участков осуществляется путем издания актов органами государственной власти и местного самоуправления, но как правило - органами местного самоуправления. Собственник и пользователь земельного участка в основном не принимает участия в издании этих актов. По общему правилу такие акты с ним не согласовываются, он вынужден соблюдать установленные правила и терпеть последствия издания таких актов. Его участие в издании таких актов осуществляется опосредованно: как участие жителя в деятельности соответствую-
* Настоящая статья близка по содержанию вступлению к книге автора с аналогичным названием, которая выйдет в издательстве «Статут» в 2011 году.
щей муниципальной власти. Изменение рыночной стоимости земельных участков в силу издания таких актов может приводить и часто приводит к возникновению убытков у собственников земельных участков. Такие убытки должны были бы компенсироваться органами власти собственникам земельных участков, однако общей нормы, обязывающей органы власти осуществлять компенсацию собственникам, российское законодательство не содержит. Это не только противоречит в широком смысле общему принципу гарантий права собственности как одного из важнейших стимулов экономического роста, но и серьезно дисбалансирует отношения между властью и собственниками, создает условия для нестабильности и коррупции. Влияние власти на собственника земельного участка этим не ограничивается, оно проявляется и при принятии решений об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд и его временном занятии. В этих случаях законодательство предполагает компенсацию убытков собственникам, которая, однако, справедливой и равноценной часто не является.
Необходимо отметить, что в частном случае принятие таких актов органами местного самоуправления приводит к увеличению стоимости земельных участков в связи с приобретением возможности их использования для осуществления более выгодной для собственника деятельности. В этом случае собственник получает необоснованное обогащение, которое сегодня не подлежит изъятию у собственника и учитывается только как изменение налоговой базы.
Вообще, пожалуй, нигде в праве частное и публичное не соприкасаются столь тесно, как в отношении земельных участков. До сих пор вопрос о предмете земельного права в России является дискуссионным, теоретики земельного права определяют предмет как все, что связано с землей, в том числе регулирование гражданских отношений. Сторонники цивильного подхода, к числу которых принадлежит и автор, придерживаются точки зрения, что земельное право - право публичное, его предметом является регулирование отношений,
связанных с использованием земель и земельных участков. Регулирование оборота земельных участков - предмет права гражданского.
Однако в контексте настоящего исследования, рассматривая «земельные» отношения необходимо говорить и об использовании земельных участков, и об их обороте. Именно поэтому слово «земельные» взято в кавычки с целью подчеркнуть, что речь идет не только о праве публичном, но и о праве частном - гражданском.
Органы местного самоуправления, участвуя в регулировании правил использования всех земельных участков, в отношении публичных земель выступают стороной гражданско-правового отношения: осуществляют распоряжение этими земельными участками. То же происходит и в случае изъятия земельного участка у пользователя.
Разрешив и в определенной степени принудив осуществлять отчуждение земельных участков в частную собственность, законодатель невольно сместил приоритеты в деятельности местной власти в сторону распоряжения земельными участками. Анализируя Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, можно сделать вывод о том, что большая часть норм в этом документе посвящена регулированию распоряжения земельными участками. Та часть кодекса, которая регулирует вопросы использования земель, осталась, по существу, в неизменном виде. Фактически большая часть норм, определяющих порядок установления правил использования земельных участков, сосредоточена не в Земельном кодексе Российской Федерации, а в Градостроительном кодексе Российской Федерации, который сегодня регулирует отношения, не только связанные с использованием земельных участков для строительства, но и любых других, в том числе тех, строительство на которых невозможно. Это не только свидетельствует о наличии пробелов в земельном праве, но и порождает очевидный перекос в самом содержании деятельности местных властей, интересы которых сосредоточены на распоряжении земельными участками, а вопросы их использования органы местного самоу-
правления пытаются решать через определение условий пользования в соответствии с заключенным гражданско-правовым договором (как правило, в этом случае - договором аренды). Это привело к тому, что существенно большая часть всех договоров, объектом которых является земельный участок, сегодня являются договорами аренды, причем в массе своей краткосрочными и среднесрочными - до пяти лет. Это не отвечает ни интересам пользователей, ни интересам собственника в силу недостаточности стимулов к осуществлению долгосрочных вложений в улучшение земельного участка и в целом реализуется в нестабильности отношений между собственником и пользователями.
Другая причина гипертрофированного развития арендных отношений, объектом которых является земельный участок, - неразвитая система вещных прав на земельные участки. Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации и переход к частноправовому регулированию оборота земельных участков не сопровождались расширением перечня вещных прав на земельные участки, а, наоборот, для неограниченного круга лиц свело все вещные права к праву собственности и частному сервитуту. В случае когда приобретение права собственности невозможно или нецелесообразно, альтернативы среди вещных прав ему нет, и аренда выступает в качестве такой допустимой замены вещному праву. Но, как говорил один из героев О’Генри, «песок - плохая замена овсу», также и аренда - плохая замена вещному праву в силу большей слабости права. Вопрос о развитии системы вещных прав на недвижимое имущество совершено справедливо определен как один из основных в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации1.
Накладывает свой отпечаток и особая система недвижимости в российском праве, допускающая возникновение права собственности на здания и сооружения, жилые и нежилые помещения, что в определенной ситуации делает земельный участок при-
датком расположенного на нем здания, и, соответственно, вопрос о праве на земельный участок становится вторичным в зависимости от права на здание или сооружение, расположенное на этом земельном участке.
В целом можно утверждать, что условия для стабильности и частных, и публичных отношений с земельными участками, а также для должной защиты прав пользователей этих участков в Российской Федерации пока не созданы.
Следующая возникшая проблема обусловлена непониманием государством механизма реализации коммунальных функций в условиях частной собственности на землю и конкурсного порядка предоставления земельных участков при том, что коммунальные функции для местного самоуправления являются одними из основных. Размещение сетевых объектов (линий электропередач, связи, газопроводов и т. п.) на чужих земельных участках требует оформления прав на эти земельные участки, к чему местные власти не привыкли, а нормы права четкого порядка такого оформления не содержат. В условиях государственной монополии на земельные участки вопрос о праве на использование земельных участков для этих целей в принципе не стоял, а процедуры предоставления земельных участков начинались и завершались изданием акта органа местного самоуправления.
Сегодня использование чужого земельного участка требует заключения договора или судебного решения и предварительной компенсации убытков, что всегда более сложно, долго и требует дополнительных финансовых ресурсов. Законодатель до сих пор не определил основной механизм оформления права собственника протяженной коммуникации в отношении занятого ею земельного участка. Мало того, сегодня отсутствует сложившееся представление и о природе самой протяженной коммуникации как вещи - является этот объект недвижимостью или нет. Существуют теоретические представления о том, что такое право - это
1 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. М. : Статут, 2009.
право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью (сервитут), однако ни в практике, ни в законодательстве четкой разницы между ограниченным пользованием земельным участком и пользованием по назначению не проводится. В результате сервитуты для этих целей оформляются крайне редко, имеет место и выкуп таких земельных участков в собственность, и оформление аренды, но чаще вопрос о праве вообще остается нерешенным, при том что все признают какое-то право на земельный участок за собственником коммуникации. Неурегулированность вопроса о праве на земельный участок собственника протяженного объекта при очевидной необходимости осуществлять его строительство приводит к тому, что большая часть таких объектов строится при отсутствии оформленного права на земельный участок, что делает такой объект самовольной постройкой, а положение собственника такого объекта, в том числе публичного, крайне уязвимым.
Прямым следствием неурегулированности вопроса о праве являются неурегулированность вопроса о платежах за пользование земельным участком, неясность режимов использования земельных участков, отсутствие достоверных сведений о месторасположении протяженных коммуникаций, риск признания вновь построенных коммуникаций объектами самовольного строительства со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Периодически по этому поводу делаются заявления даже Президентом Российской Федерации, однако частными поручениями эту проблему не решить.
Третьей проблемой является хроническая слабость местной власти и отсутствие у нее поддержки со стороны населения. В такой ситуации устанавливать ограничения в пользовании земельными участками затруднительно, а контролировать соблюдение установленных правил невозможно. В силу этого проблема регулирования
земельных отношений местной властью может рассматриваться как частный случай проблемы формирования местного самоуправления. Можно констатировать, что местное население не осуществляет самоуправление в истинном смысле этого слова, а местная власть не выражает интересы населения. Следует отметить несколько причин такого положения дел.
Первая - проблема определения состава местного населения как потребителя муниципальных услуг. В соответствии со сложившейся в настоящее время трактовкой действующей Конституции Российской Федерации, данной Конституционным Судом Российской Федерации2, под местным населением понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Сегодня под такими гражданами понимаются лица, имеющие соответствующую регистрацию. Можно предположить, что такая трактовка обусловлена особенностью функционирования избирательной системы в Российской Федерации. Таким образом, из числа жителей муниципального образования, заинтересованных в осуществлении самоуправления, получении муниципальной услуги3 и формировании муниципального имущества, исключаются временно проживающие граждане, не имеющие соответствующей регистрации, то есть дачники, садоводы, предприниматели разного рода, работающие на территории местного самоуправления и заинтересованные в его развитии, значительная часть собственников недвижимости.
Такой подход существенно сужает базу для развития имущественной основы местного самоуправления и базу развития муниципальных образований вообще. Ни для кого не является секретом, что на значительной части территорий временно проживающие граждане составляют подавляющее большинство и являются основными потребителями муниципальных услуг. Кроме того, значительная часть сельских
2 См. определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2004 года № 180-0.
3 Термин «государственная и муниципальная услуга», широко распространенный в законодательстве и практике, нельзя признать удачным.
муниципальных образований обезлюдела, а оставшееся неактивное население неспособно осуществлять развитие муниципального образования. Такие муниципальные образования могут развиваться только за счет притока активных людей извне, заинтересованных в развитии предпринимательской и потребительской среды, однако участвовать в формировании местного самоуправления такие люди не могут. В этом случае строгое следование нормам и духу закона должно привести к полной деградации таких муниципальных образований, поскольку население не заинтересовано и не способно прилагать какие бы то ни было усилия для его развития. Отсюда следует необходимость не только разработки механизмов, позволяющих участвовать в деятельности местного самоуправления временно проживающим гражданам, но и обязательного учета их интересов и определенных гарантий использования в этих интересах привлекаемых этими гражданами денежных средств. Здесь хочется напомнить, что при проведении Столыпинских реформ подчеркивалась необходимость привлечения к участию в местном управлении «посторонних» лиц, то есть проживающего «не крестьянского, не коренного населения»4.
Вторая - неразвитость внутренней структуры местного самоуправления. Исповедуя доктрину активного участия населения в деятельности местного самоуправления, необходимо добиваться соответствующего инструментария. Однако существующее законодательство такое участие практически исключает. Основной причиной невозможности привлечения населения к управлению муниципальными образованиями является отсутствие внутренней территориальной структуры в муниципальных образованиях и связанная с этим неразвитость непосредственного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации вопреки первоначально сформулированной концепции пешеходной
доступности пошло по пути формирования крупных муниципальных образований. Такие муниципальные образования существенно более удобны для реализации функции государственной власти на местах. По существу, это явилось следствием восприятия местного самоуправления как разновидности государственной власти, необходимой для осуществления в первую очередь государственного управления, а также следствием стремления навязать сверху всем одинаковые формы местного самоуправления вне зависимости от готовности населения к осуществлению муниципальных функций. Иначе говоря, получается, что в соответствии с действующим сегодня законом местное самоуправление призвано решать только одну из стоящих перед ним задач - исполнение государственных функций.
Необходимость формирования внутренней структуры местного самоуправления в свое время подчеркивалась и П.А. Столыпиным. Выступая перед Государственной думой 6 марта 1907 года с программой правительства он, предлагая законопроект об обустройстве местной власти на новых началах, отмечал: «Для удовлетворения простейших потребностей села, вытекающих из совместного проживания, предложено ввести в селах крупных, а также в таких, в которых проживают посторонние крестьянам лица, особые поселковые управления, с участием помянутых посторонних лиц в управлении и в обложении»5. И это при том, что в Российской империи сельское население имело развитую внутреннюю организацию, основанную на общинных традициях. В программе правительства предлагалось расширить участие местного населения в решении и иных государственных вопросов, в тот момент к компетенции местного самоуправления не отнесенных. В частности, предлагалось обеспечить участие населения в деятельности землеустроительных комиссий «путем усиления в них выборного начала и придания им рабочих
4 См. Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия... : полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 гг. М. : Молодая гвардия, 1991. С. 55.
5 Там же. С. 54-55.
сил для проектирования и осуществления землеустроительных планов»6. То есть в начале XX века Правительство России понимало необходимость непосредственного участия населения в регулировании «земельных» отношений.
В условиях существования крупных муниципальных образований и отсутствия их внутренней структуры непосредственное самоуправление не представляется возможным, а органы местного самоуправления оторваны от населения и не выражают их интересы. При такой оторванности и связанной с этим отсутствием доверия населения к муниципальным чиновникам и выборным лицам местного самоуправления население, не заинтересованное в реализации муниципальных программ, не участвующее в их принятии, не участвует и в их реализации в форме финансовой или иной поддержки местного самоуправления. Это позволяет говорить об отсутствии его самоорганизации, в то время как именно самоорганизация является основным способом функционирования местного самоуправления. Учитывая, что основные ресурсы местного самоуправления - земельные участки, их продуктивное использование, сохранение их качества, можно сделать вывод о том, что местное население не участвует в решении вопросов совершенствования земельных отношений, устраняется от контроля за использованием земельных участков, прямым следствием чего являются многочисленные нарушения градостроительного, природоохранного характера, неиспользование земельных участков по назначению.
Таким образом, можно утверждать, что развитие земельных отношений и местного самоуправления тесно связаны между собой: развитие одного невозможно без одновременного развития другого.
В рамках одной статьи невозможно раскрыть суть отношений, но они рассматриваются в книге «Права на земельные участки и регулирование «земельных» отношений
местным самоуправлением», которая готовится к печати в издательстве «Статут». В связи с тем, что автор книги является членом рабочей группы по вещным правам Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и принимал непосредственное участие в подготовке отдельных норм проекта изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, значительная ее часть посвящена предложениям по изменению гражданского законодательства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 июля 2008 года № 1108 Совет при Президенте Российской Федерации осуществил подготовку проекта изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, значительная часть которых посвящена проблеме прав на земельные участки и установлению ограничений.
Книга написана в соавторстве с господином Э. Марквартом, известным специалистом в области местного самоуправления, и ориентирована на широкий круг читателей: как профессионально работающих на рынке недвижимости, так и людей, интересующихся развитием государственного устройства Российской Федерации, жителей, заинтересованных в улучшении своей среды обитания и в силу этого вынужденных вступать в отношения с органами местного самоуправления в части определения правил использования земельных участков.
ЛИТЕРАТУРА
1. Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. М. : Статут, 2009.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2004 года № 180-О.
3. Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия. : полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 гг. М. : Молодая гвардия, 1991.
6 Там же. С. 58.
Необходимо отметить, что до настоящего времени вопросы ведения кадастра недвижимости и связанной с ним кадастровой (землеустроительной) деятельности не отнесены к компетенции местного самоуправления, ему не подконтрольны, что порождает массовое недовольство этой деятельностью.
