CC BY
151
удк 351
Н. В. Гришин
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ1
В статье решается задача изучения проблем современной институционализации государственной политики и управления в сфере избирательного процесса в контексте мирового опыта. Авторский подход заключается в расширении обзора государственной электоральной политики за пределы электорального администрирования и электорального менеджмента. Проанализирован процесс и выделены основные стадии автономизации системы управления выборами в общей системе государственного управления. Рассмотрен вопрос о необходимости развития терминологического аппарата при изучении органов управления в сфере избирательного процесса. Предложено определение термина «избирательный орган» как объемлющего понятия для обозначения специальных органов управления в сфере избирательного процесса. Впервые разработана и предложена типология избирательных органов. Охарактеризовано и систематизировано многообразие конфигураций избирательных органов в разных странах. Изучив опыт электоральных судов как первой исторической формы создания независимых избирательных органов, автор приходит к выводу о том, что данный институт относится к пройденному этапу. Рассмотрен вопрос об институционализации государственной электоральной политики в высших нормативно-правовых актах. В сфере принятия политических решений по организации выборов охарактеризован опыт таких институтов, как гражданские ассамблеи по электоральной реформе и электоральные референдумы. Дальнейшее развитие государственной электоральной политики может стать одним из важнейших факторов институционального обновления всей системы публичного управления.
Ключевые слова: выборы, государственная электоральная политика, электоральный менеджмент, избирательные комиссии, избирательные органы, референдум.
введение
На протяжении последних десятилетий в мире происходит постепенная ин-ституционализация системы государственной политики и управления в сфере избирательного процесса — государственной электоральной политики. Мы являемся современниками принципиального изменения места регулирования выборов в общей системе публичного управления.
До XX в. любая из традиционных отраслей государственного управления обладала системой специальных государственных органов (вплоть до наличия своего министерства), штатом специалистов-управленцев, государственными программами и планами. В отношении же регулирования выборов все было по-иному: отсутствовали специальные и постоянно действующие органы управления, особые управленческие кадры, регулярная управленческая деятельность. Активность государства в отношении организации выборов имела эпизодиче-
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-03-00153 «Государственная политика и управление в сфере избирательного процесса: концептуализация научного направления».
© Н. В. Гришин, 2015
ский характер и за пределами конкретных временных отрезков проведения выборов или принятия электоральных законов прекращалась.
На современном этапе ситуация изменилась на противоположную. Система публичного управления в сфере избирательного процесса приобрела большее значение, чем традиционные отрасли государственного управления. Возникли и развиваются постоянно действующие специальные органы, которые имеют особый статус и в некоторых случаях приравниваются ко всей исполнительной ветви власти; идет процесс институционализации выборов в нормативно-правовых актах высшего уровня, создаются инновационные формы и практики принятия политических решений для всей политической системы.
Цель настоящей статьи — рассмотрение основных проблем современной институционализации государственной политики и управления в сфере избирательного процесса в контексте мирового опыта.
Исследования публичного управления в сфере избирательного процесса начались в зарубежной науке в 1990-е гг. Однако методологические установки и терминологический аппарат лишают эти исследования достаточной системности и препятствуют целостному рассмотрению феномена публичного управления в сфере избирательного процесса. Господствующие концепты «электорального администрирования» и «электорального менеджмента» приковывают внимание ученых к рассмотрению отдельных компонентов публичного управления в сфере избирательного процесса. Более перспективным и масштабным был концепт «электоральное управление» (electoral governance), выдвинутый в 2002 г. (Mozaffar, Schedler, 2002), но он не завоевал популярности. Недостаточно объемлющ и англоязычный термин electoral management bodies, который применяется для обозначения органов управления выборами, но уже не вполне соответствует их растущему разнообразию. Наконец, препятствием для обобщающего осмысления государственной электоральной политики является безраздельное господство индуктивной методологии в этой области знаний.
современные подходы к рассмотрению государственного управления выборами как целостной системы
Первые попытки теоретического рассмотрения государственного управления выборами как целостной системы появляются только в начале XXI в. Так, в 2001 г было озвучено предложение участников американского межуниверситетского проекта «Технологии голосования» (М. Алварес, С. Ансолабехере и др.) опираться на системный подход, рассматривая выборы как систему, которая соединяет ряд отдельных управленческих процессов в единое целое. Хотя участники проекта ориентировались на расширение фокуса исследования управления выборами, они не выходили за рамки электорального администрирования. Системный подход был выражен в повышенном внимании к взаимодействию отдельных составляющих при организации и проведении выборов.
В 2005 г. в проектах, разрабатываемых под эгидой международной организации IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Международный институт демократии и содействия выборам), была представлена иная
модель — подход «электорального цикла» (Д. Туччинарди, Ф. Барджакки, П. Гу-эрин и др.). Стремясь к долгосрочному видению управления выборами, участники проекта предлагают объединение его отдельных элементов в некоторый целостный «электоральный цикл». В 2011 г этот подход был назван «холистическим» (Bargiacchi et al., www.eces.eu). В его рамках выделяются следующие восемь стадий так называемого электорального цикла: создание нормативной базы; планирование и имплементация (включая определения календаря выборов, бюджетирование, обеспечение безопасности и т. д.); обучение (гражданское образование и информирование избирателей); регистрация избирателей; избирательная кампания; проведение голосования (включая определение результатов); верификация результатов (рассмотрение избирательных споров, жалоб, иные проверки); послевыборные мероприятия (включая электоральное реформирование, проведение исследований).
Несколько иное толкование электорального цикла было предложено в 2014 г. в рамках Electoral Integrity Project — одного из крупнейших проектов по изучению выборов, международного коллектива из 28 ученых под руководством П. Нор-рис. В рамках проекта была представлена модель «электорального цикла», включающая следующие компоненты: избирательное законодательство, электоральные процедуры, установление границ округов, регистрация избирателей, регистрация кандидатов и партий, кампания, голосование, подсчет голосов, пост-выборный этап, органы управления выборами (Advancing Electoral Integrity, 2014, p. 316).
Подходы к содержанию электорального цикла, разработанные в рамках проектов IDEA и Electoral Integrity Project, как мы видим, весьма детальны. Любопытно, что в обоих случаях исследователями были предложены и более упрощенные варианты. Так, разработанный в рамках проектов IDEA подход электорального цикла был положен в основу мероприятий Программы развития ООН по содействию выборам; было предложено делить электоральный цикл на три основных этапа: предвыборный период, период проведения выборов и пост-выборный.
Участники Electoral Integrity Project С. Черных, З. Элкинс, Дж. Мелтон и Т. Гин-сбург в 2014 г. предложили деление электорального менеджмента на две основные составляющие: электоральное администрирование и обжалование результатов выборов (adjudgement).
Рассмотренные подходы обладают некоторыми недостатками: они не включают такой компонент, как разработка и принятие политических решений по организации института выборов; кроме того, «подход электорального цикла» создает привязку к этапам проведения избирательной кампании, а не к компонентам управленческого процесса при организации института выборов.
автономизация системы управления выборами
Один из наиболее обсуждаемых аспектов современного развития государственной электоральной политики — ее автономизация в качестве отдельной составляющей в системе государственного управления.
Расширение сферы государственного регулирования всегда сопровождается ростом специализации органов управления. Но мы наблюдаем не только процесс формирования специальных органов управления выборами, но и процесс их растущей независимости от иных органов государственной власти, прежде всего от исполнительной ветви власти (Гришин, 2014, с. 75).
В начале XX в. почти во всех странах проведением выборов занимались органы исполнительной ветви власти, чаще всего в системе министерства внутренних дел. Независимые органы управления выборами, полностью отделенные от исполнительной ветви власти, получают распространение только во второй четверти XX в.
Интересно, что процесс автономизации системы публичного управления выборами наиболее активно происходит не в развитых демократиях. Пионерами чаще оказываются страны «новой демократии» или развивающиеся страны. Например, одной из первых стран, в которых государственное электоральное управление обособилось в качестве отдельной отрасли, стала в 1932 г. Бразилия. Здесь был принят первый в истории избирательный кодекс и сформулирована идея отделить органы, ответственные за проведение выборов, от исполнительной ветви власти. Была создана отдельная система управления выборами в составе судебной ветви власти, так называемая электоральная юстиция. Необходимость обеспечения доверия к институту выборов была в числе важнейших задач: реформа 1932 г. в Бразилии стала результатом революции, одной из причин которой был электоральный кризис.
Процесс международного распространения института независимых органов управления выборами имеет четко выраженные исторические этапы. Во второй четверти XX в. этот процесс охватывает большинство стран Латинской Америки. С середины века независимые избирательные комиссии возникают в освободившихся от колониальной зависимости странах Африки и Азии. Третья волна демократизации и падение социалистической системы привели к формированию независимых избирательных комиссий в конце XX в. в странах Восточной Европы, ЮАР.
С конца XX в. эта тенденция распространилась и на развитые демократические страны. В Австралии избирательная комиссия была создана в соответствии с электоральным законом 1918 г., но самостоятельным федеральным органом власти стала в 1984 г. В Новой Зеландии Избирательная комиссия стала самостоятельным органом власти в 1993 г., в Великобритании — в 2001 г. В США в 1975 г. была создана независимая Федеральная избирательная комиссия (орган финансового контроля), в 2002 г. — Комиссия содействия выборам. Некоторые из демократических стран сейчас находятся в переходной стадии. Например, в Швеции управление в сфере избирательного процесса не отделено от органов исполнительной власти, тем не менее в 2001 г был создан отдельный орган государственного управления выборами.
Радикальной формой автономизации системы управления выборами является наделение ее статусом четвертой ветви государственной власти. Такие примеры возникают с конца XX в. Официальное разделение на четыре ветви государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную и элек-
торальную) закреплено в конституциях таких стран, как Никарагуа (1987 г.), Венесуэла (1999 г), Эквадор (2008 г), Боливия (2009 г). Под электоральной ветвью власти понимается абсолютно независимая система властных органов, ответственных за весь процесс проведения и обеспечения политических выборов.
В некоторых научных проектах независимые органы управления выборами также именуются четвертой ветвью власти. В частности, сторонницей такой аналогии является шведский ученый С. Стаино. В русскоязычной научной литературе иногда используется близкий термин «избирательная власть», но скорее в метафорическом смысле (Морозова, 2013, с. 69).
Каковы причины автономизации системы управления выборами? И актуален ли этот процесс только для развивающихся и недостаточно демократических стран? Дискуссия по этим вопросам в современной науке продолжается.
Почти никто не спорит с тем, что именно развивающиеся и недостаточно демократические страны особенно нуждаются в том, чтобы отделить органы управления выборами от потенциальной опасности злоупотреблений со стороны бюрократии и исполнительной власти.
Любопытно, что участие государственных служащих в органах управления выборами оценивается в демократических и недостаточно демократических странах диаметрально противоположным образом. В развивающихся и недостаточно демократических странах участие чиновников в работе избирательных комиссий рассматривается как нежелательное и потенциально опасное явление. В большинстве развитых демократических стран, наоборот, именно государственные служащие (в отличие, например, от представителей политических партий) считаются наиболее непредвзятыми и желательными сотрудниками избирательных комиссий.
Обеспечение независимости управления выборами от исполнительной ветви власти — наименее актуальная задача для развитой демократии. По нашему мнению, здесь есть две основные причины: 1) развитая демократическая среда препятствует правящим элитам открыто вмешиваться в проведение выборов; 2) существует эффект политически нейтральной госслужбы — государственные служащие в развитых демократических странах объективно не зависят от того или иного исхода выборов и не имеют мотивов для совершения электоральных злоупотреблений.
В связи с этим в современной науке присутствует точка зрения, согласно которой автономность органов управления выборами от исполнительной власти нужна только для недостаточно демократических стран. Например, в рамках проектов IDEA подчеркивается, что чем меньше в обществе уровень доверия институтам власти, тем более самостоятельными должны быть органы управления выборами. В справочнике IDEA по правовым основам выборов в 2012 г. (International Electoral Standards..., 2012) утверждается, что именно низкий уровень доверия к выборам выступает причиной учреждения независимых органов управления выборами, а также иных мер, направленных на защиту выборов от вмешательства правительства. При этом выдвигается тезис о том, что чем более успешен демократический транзит, тем меньшее значение имеет независимость органов управления выборами.
В крупном коллективном докладе Electoral Management Design, подготовленном под эгидой IDEA в 2006 г., содержится рекомендация именно для молодых демократий использовать в качестве «идеальной» модель независимых органов управления выборами, отделенных от других ветвей власти (Electoral Management Design..., 2006). Тем самым утверждается, что независимость органов управления выборами от исполнительной ветви власти — временное явление, необходимое только на период демократического транзита.
Иного мнения по этому вопросу придерживаются эксперты ОБСЕ, Венецианской комиссии Совета Европы и Совета по правам человека ООН. В докладе ОБСЕ по наблюдению за выборами (2010 г.) говорится о том, что органы, ответственные за проведение выборов, должны быть независимы от органов государственной власти. В 2012 г. Совет по правам человека ООН также заявил о необходимости независимых органов управления выборами. Автономность системы управления выборов рассматривается не как временная мера для транзитивных стран, но как универсальная рекомендация для организации демократических выборов.
По нашему мнению, автономность управления выборами — важный ориентир для демократической организации выборов. Особая актуальность этого принципа для стран с неустойчивой демократией не отменяет значение данной институциональной находки и для развитых демократических стран.
как правильно называть органы управления выборами?
Для изучения специальных органов управления в сфере выборов большое значение имеет выбор приемлемого термина.
В англоязычной литературе существует общий термин для обозначения органов управления, ответственных за проведение выборов, — electoral management bodies (EMB). Термин применим как к независимым институциям (например, к избирательным комиссиям), так и к органам исполнительной ветви власти.
В русскоязычной научной литературе существуют проблемы, связанные с использованием аналогичного термина. На практике самым распространенным наименованием органов управления выборами служит понятие «избирательные комиссии». В российской научной литературе для обозначения органов управления выборами, в том числе зарубежных, общепринят термин «избирательные комиссии». Этот термин доминирует во всех отечественных исследованиях, где речь идет о специальных органах управления в сфере избирательного процесса.
Причина доминирования этого термина в России очевидна: на протяжении целого столетия в нашей стране именно так называются единственные специальные органы власти, занимающиеся проведением выборов.
Между тем сами по себе избирательные комиссии — всего лишь одна из разновидностей существующего в мире многообразия органов управления выборами. Этот термин по определению неприменим к органам исполнительной власти, обеспечивающим выборы, а также к иным независимым органам электорального управления (например, к электоральным судам). При любых
трактовках термина «избирательная комиссия» его содержание гораздо уже, чем «орган публичного управления в сфере избирательного процесса». Таким образом, доминирование термина «избирательные комиссии» сужает горизонт научных исследований, оставляя за пределом внимания использующих его авторов иные органы государственной электоральной политики. Более того, особый статус данного термина создает перекос в рассмотрении разновидностей органов управления выборами, поддерживая стереотип, согласно которому избирательные комиссии — основная и главная разновидность этих органов вла-
Существуют проблемы и в определении границ понятия «избирательные комиссии». Этот термин неудачен даже в его принятом в России толковании — для обозначения независимых коллегиальных органов по управлению выборами. Путаница возникает вследствие того, что он использовался в разных странах и в разные периоды для наименования весьма отличающихся учреждений. Например, Федеральная избирательная комиссия США не соответствует своему названию в российском толковании, поскольку она не имеет отношения к проведению выборов. Нестыковки ждут нас даже в отечественной истории. В 1905— 1914 гг. в Российской империи на уровне избирательных участков впервые возникли учреждения под названием «избирательные комиссии», занимавшиеся проведением выборов. Но даже они не соответствуют принятому в современной России толкованию данного термина, поскольку не являлись самостоятельными органами власти.
Таким образом, использовать понятие «избирательные комиссии» для наименования всего многообразия органов управления выборами нецелесообразно. Но попытки создания такого универсального термина в России были. Еще в 1917 г. в официальных документах использовалось выражение «учреждения, ведающие выборным производством».
В отечественной науке подходящий термин существует — избирательные органы. Он применяется в конституционном праве, его использовали А. Ю. Бу-зин и др. (Бузин, 2004), но он не пользуется популярностью в российской политической науке. По нашему мнению, при исследовании государственного управления в сфере избирательного процесса целесообразно оперировать именно понятием «избирательные органы».
Предлагаем следующее определение: избирательные органы (или органы управления избирательным процессом) — это специальные органы публичного управления в сфере организации, проведения, контроля и обжалования выборов.
Термин «избирательные органы» потенциально даже более удачен, чем англоязычный electoral management bodies. Последний (вследствие специфики слова management) применяется в первую очередь по отношению к органам, которые непосредственно организуют и проводят выборы. Он не применяется для обозначения некоторых специфичных органов управления в сфере избирательного процесса. Этот терминологический нюанс оказывает серьезное влияние на все понимание системы управления выборами. Например, принято считать, что в США органы управления выборами не отделены от исполни_ 95
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 1
тельной ветви власти. Такое заблуждение существует именно вследствие специфического применения термина electoral management bodies. На самом деле кроме органов, непосредственно проводящих выборы (которые действительно не отделены от администрации), существует множество других независимых специальных органов управления в сфере избирательного процесса и на федеральном уровне, и на уровне штатов. Следовательно, правильнее сказать, что в США существуют различные избирательные органы, как обладающие независимостью, так и включенные в состав исполнительной ветви власти.
Термин «избирательные органы» позволяет расширить спектр внимания исследователей, вывести его за пределы электорального администрирования и включить в поле внимания все многообразие специальных органов, вовлеченных в управление выборами.
раэнообрдзие органов управления избирательным процессом
Специальные органы государственного управления выборами разнообразны, а по характеру своей работы, способам формирования — уникальны во всей системе публичной власти.
В исследованиях разновидностей избирательных органов центр внимания ученых явно смещен в сторону органов, непосредственно проводящих голосование и ответственных за подсчет голосов. Пример такого подхода — типология органов электорального менеджмента Р. Лопес-Пинтора. В 1999 г. этот испанский ученый предложил ставшую ныне общепринятой классификацию органов электорального менеджмента по критерию их независимости (López-Pintor, 2000, p. 84).
Независимая модель электорального менеджмента предполагает, что выборы проводятся специальным органом власти, независимым от исполнительной ветви власти и имеющим собственный бюджет. При этом орган управления выборами может быть подотчетен законодательной ветви власти или главе государства.
Правительственная модель электорального менеджмента присутствует в тех странах, где выборы проводятся органами исполнительной власти (обычно министерством внутренних дел). Орган управления выборами подотчетен чиновникам, не имеет отдельного бюджета и не является коллегиальным.
Смешанная модель электорального менеджмента существует в случае, если принятие политических решений и надзор над выборами осуществляются независимо от исполнительной ветви власти, но выборы проводят сами органы исполнительной власти (как при правительственной модели).
По данным участников проекта Electoral Integrity Project, из всех современных стран независимая модель электорального менеджмента существует в 55 % стран, смешанная — в 15 %, правительственная — в 30 %.
Однако данная типология имеет явный изъян в связи со специфическим значением термина electoral management bodies, о чем было сказано выше. Например, США и Великобритания относятся к числу стран с правительственной моделью электорального менеджмента лишь потому, что органы, непосредственно
проводящие голосование, не отделены от органов исполнительной власти, хотя в обеих странах на общегосударственном уровне существуют независимые избирательные комиссии. Доля стран мира, в которых все специальные избирательные органы входят в исполнительную ветвь власти, значительно меньше, чем указанные 30 %.
Таким образом, типология Р. Лопес-Пинтора неудобна для типологии всего многообразия специальных органов в сфере управления избирательным процессом.
Мы предлагаем собственную типологию органов в сфере управления избирательным процессом. Она построена по функциональному принципу, основывается на различии роли управленческих органов в организации избирательного процесса и включает в себя следующие восемь видов:
1) органы проведения голосования, обеспечивающие непосредственное голосование и подсчет голосов (в России, США, Испании — низовые избирательные комиссии, в Швеции — муниципальные избирательные комитеты, в Великобритании — Уполномоченные по выборам и т. д.);
2) органы общего руководства избирательным процессом, как правило, ответственные за регистрацию кандидатов, изготовление избирательных бюллетеней, методическое обеспечение и подготовку низовых органов, непосредственно обеспечивающих голосование (в России — ЦИК и избирательные комиссии субъектов федерации, в США — Избирательные комиссии штатов, в Великобритании и Австралии — Избирательные комиссии на общегосударственном уровне, в Швеции — правительственное агентство по выборам, в Испании — Центральный избирательный Совет и т. д.);
3) органы, ответственные за регистрацию избирателей (в Великобритании — Уполномоченный по спискам избирателей, в Испании — Бюро электоральной переписи, в Новой Зеландии в 1993-2010 гг. — Центр регистрации избирателей, в Зимбабве — орган регистрации избирателей и т. д.);
4) органы, ответственные за изменение границ избирательных округов;
5) органы, ответственные за рассмотрение избирательных споров (электоральные суды);
6) органы финансового и иного контроля в сфере избирательного процесса (Федеральная избирательная комиссия США, комиссия по надзору за выборами в Зимбабве в 1980-2004 гг.);
7) органы по электоральному реформированию (комиссии по электоральной реформе, ассамблеи граждан и т. д.);
8) Иные органы по обеспечению выборов (Комиссия содействия выборам в США с 2002 г., отвечающая за информационно-технологическое обеспечение).
Охарактеризуем более подробно органы, ответственные за изменение границ избирательных округов. Данные органы власти не являются постоянно действующими, существуют в развитых демократических странах. Они делятся на две группы: с правом рекомендательного голоса и с правом принятия решений. Впервые орган такого рода был создан в Новой Зеландии в 1887 г. Независимая Комиссия по представительству стала первым независимым специальным государственным органом, ответственным за пересмотр границ избиратель_ 97
ПОЛИТЭКС. 2015. Том 11, № 1
ных округов; комиссия собиралась с периодичностью раз в пять лет. В Австралии Комитеты по изменению границ округов были созданы на уровне штатов в 1918 г., вначале обладали рекомендательными полномочиями, но с 1983 г. получили весь объем полномочий. В Великобритании аналогичный орган власти периодически действует с 1949 г., в Канаде на уровне провинций — с 1955 г., на федеральном уровне — с 1964 г., в Германии — с 1958 г., в Японии с 1994 г, в Ирландии — с 1997 г. и т. д. В США из 50 штатов в 10 существуют независимые комиссии по определению границ избирательных округов, в остальных этот вопрос решает представительный орган штата.
Если применить к избирательным органам классические типологии органов государственной власти, то можно увидеть следующие особенности: по кадровому составу практически все избирательные органы являются коллективными; единоличными являются лишь немногочисленные примеры и только если они не отделены от исполнительной ветви власти (например, Уполномоченные по выборам в Великобритании).
Существует тенденция к возрастанию разнообразия органов управления в сфере избирательного процесса. Отдельные разновидности избирательных органов впервые возникли в XXI в.
электоральные суды как первая модель построения автономной системы управления избирательным процессом
В некоторых странах существует особый орган для управления в сфере избирательного процесса — электоральные суды. Название не должно вводить в заблуждение: хотя эти органы власти и выполняют функции судебной инстанции при рассмотрении избирательных споров, зачастую они имеют гораздо более широкие полномочия.
Институт электоральных судов распространен главным образом в странах Латинской Америки, также присутствует в Непале, Филиппинах, ЮАР, Турции, Зимбабве. Впервые электоральные суды возникли в 1924 г в Уругвае и в 1925 г. в Чили. В настоящее время институт таких «электоральных трибуналов» существует в 16 из 18 стран Латинской Америки.
Можно выделить следующие виды электоральных судов:
1) являющиеся универсальным органом по управлению избирательным процессом — обеспечивающие и непосредственно проводящие выборы, разрешающие избирательные споры (Уругвай, Коста-Рика, Боливия, Парагвай, Гондурас, Турция);
2) занимающиеся только избирательными спорами и отделенные от органов, ответственных за проведение выборов (Чили, Мексика, Эквадор, Сальвадор, Гаити, Филиппины, ЮАР, Непал, Зимбабве);
3) занимающиеся разрешением избирательных споров и осуществляющие контроль над избирательными комиссиями (Бразилия, Панама);
4) особые электоральные секции в составе суда общей юрисдикции (Венесуэла, Великобритания — с 1879 г.);
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 1
5) не являющиеся постоянно действующими органами, но создаваемые в связи с рассмотрением конкретных вопросов (Великобритания).
Электоральные суды стали первой экспериментальной формой органов управления выборами, отделенных от исполнительной ветви власти. Было принято решение использовать автономность судебной ветви и создать органы управления выборами в ее рамках. Конечно, термин «суд» в данном случае некорректен. В настоящее время в 9 из 16 латиноамериканских стран, где существуют «электоральные суды», они даже формально отделены от судебной ветви власти. Их создание происходит в основном в 1920-1950-х гг. После середины XX в. этот институт не получает значительного распространения, а количество таких судов в мире даже сокращается. Последний пример создания электорального суда — 2004 г. в Зимбабве.
Электоральные суды в некоторых странах Латинской Америки прошли интересную эволюцию. Сначала они выполняли функции органа, ответственного за проведение выборов, но в дальнейшем в некоторых странах были созданы отдельные избирательные комиссии, электоральные суды были избавлены от функций проведения выборов и превратились в настоящие судебные органы, занимающиеся разрешением избирательных споров. Например, в Мексике Федеральный электоральный трибунал первоначально функционировал как орган управления выборами, но после образования в 1990 г. избирательной комиссии (так называемого Федерального избирательного института) стал настоящим органом судебной власти по разрешению избирательных споров.
В некоторых случаях электоральный суд и избирательные комиссии создаются одновременно как отдельные органы. Именно так в 1940 г. на Филиппинах были созданы электоральный трибунал и избирательная комиссия.
Институт электоральных судов стал в целом успешным институциональным экспериментом, но его противоречивый характер очевиден. Самый серьезный аргумент в пользу выделения электоральной юстиции — необходимость наличия компетентной инстанции для разрешения избирательных споров, которые подчас оказываются сложными для судов общей юрисдикции. С этой точки зрения существование специальных электоральных судов теоретически оправданно (но не всегда подтверждается на практике).
Однако насколько оправданно существование модели, при которой электоральный суд одновременно выполняет функции избирательной комиссии? Эта модель в некоторых странах Латинской Америки формально провозглашается четвертой ветвью власти. Самая большая проблема состоит в том, что решения этой «электоральной ветви власти» не могут быть обжалованы в других судах, а это серьезное нарушение принципа разделения властей. Электоральная ветвь власти лишена любого внешнего контроля. В случае конфликта между кандидатом и действиями электорального суда кандидат может подать жалобу только в электоральный суд. В этом аспекте совмещение функций избирательной комиссии и судебной инстанции нельзя признать удачным.
По нашему мнению, совмещение функций электоральных судов и органа общего руководства выборами является исторически пройденным этапом в развитии государственной электоральной политики.
Интересно, что в направлении создания электоральных судов в начале XX в. двигалась и Россия. Здесь также было принято решение о создании особых органов для надзора в сфере выборов из числа судей. В 1905 г. в Российской империи были созданы «комиссии по делам о выборах», которые возглавлялись судьями, были отделены от администрации и фактически играли роль судебной инстанции по рассмотрению избирательных споров. В 1917 г. при выборах в Учредительное собрание городские и уездные комиссии по делам о выборах также возглавлялись судьями. Но эти комиссии уже отвечали и за проведение выборов, т. е. совмещали функции электорального суда и избирательной комиссии.
Таким образом, российский опыт формирования независимых избирательных комиссий в начале XX в. также был связан с попыткой использовать для этой цели независимость судебной ветви власти. Но эксперимент не получил продолжения в нашей стране по известным причинам.
существует ли оптимальная конфигурация избирательных органов?
Система избирательных органов в России — одна из наиболее простых, она включает в себя иерархию органов под единым названием «избирательные комиссии». Избирательные комиссии, находящиеся на разных уровнях иерархический системы (например, Центральная и областная избирательные комиссии), не могут не отличаться друг от друга по функциям и объему задач, но эти различия минимизированы настолько, насколько это технически возможно.
Данная модель не является единственной существующей в мире. Во многих странах, где избирательные органы разделены по функциональному принципу, возникают сложные конфигурации органов управления выборами.
Существующее многообразие конфигураций избирательных органов мы предлагаем разделить на две основные группы:
1) вертикальная модель организации системы избирательных органов — на каждом территориальном уровне управления выборами (центральном, региональном, местном) существует только один избирательный орган, который выполняет все функции по регулированию выборов на своем уровне управления; избирательные органы различных уровней несколько отличаются друг от друга лишь постольку, поскольку этого требует специфика данного уровня управления;
2) функциональная модель организации системы избирательных органов — многообразие избирательных органов определяется не уровнем управления, а их специализацией и выполнением разных управленческих задач.
Примером вертикальной модели являются системы избирательных комиссий в России, других постсоветских странах, странах Восточной Европы, в Индии, Нигерии, Японии, Южной Корее, Швеции.
Функциональная модель по определению более сложна, вместе с тем иногда она не отличается чрезмерным многообразием распределения функций между избирательными органами. Примерами упрощенного варианта функцио-
нальной модели могут быть некоторые латиноамериканские страны, в которых существуют два функциональных типа избирательных органов: избирательные комиссии, ответственные за проведение выборов, и электоральные суды (Чили, Мексика, Эквадор, Сальвадор, Гаити), а также Филиппины. В Испании тоже существуют два функциональных типа избирательных органов: избирательные комиссии и Бюро электоральной регистрации. В таких странах, как Австралия, Канада, Япония, Германия, с 2010 г Новая Зеландия, существует конфигурация из следующих двух типов органов: избирательных комиссий и комиссий по изменению границ избирательных округов.
В некоторых случаях диверсификация избирательных органов может быть гораздо более значительной.
В Великобритании существует одна из самых сложных конфигураций избирательных органов. Здесь можно выделить пять функциональных типов избирательных органов: избирательные комиссии, комиссии по изменению границ избирательных участков, уполномоченные по выборам, уполномоченные по спискам избирателей и электоральные суды.
В США конфигурация избирательных органов отличается особенной сложностью. На федеральном уровне существуют два разных функциональных органа, выполняющих относительно скромную роль в проведении выборов: Избирательная комиссия США и Комиссия содействия выборам. На уровне штатов могут существовать комиссии по изменению границ избирательных округов, независимые избирательные комиссии (осуществляющие общее руководство), комиссии по контролю над соблюдением избирательного законодательства и включенные в состав местной администрации органы проведения голосования. В зависимости от штата некоторые из этих органов могут отличаться разной степенью независимости от исполнительной власти.
В Новой Зеландии в 1993-2010 гг. существовали три разных по функциям избирательных органа (Избирательная комиссия, Главное электоральное бюро и Центр регистрации избирателей), которые после реформы 2010 г были объединены в единую Избирательную комиссию. Но сохранился еще один отдельный орган — старейшая в мире комиссия по изменению границ избирательных округов.
Сложная конфигурация избирательных органов иногда встречается и в государствах, далеких от того, чтобы считаться демократическими. В Зимбабве существуют четыре функциональных типа избирательных органов: избирательные комиссии, комиссии по изменению границ избирательных округов, орган регистрации избирателей и электоральные суды.
Можно ли в настоящее время сформулировать выводы относительно предпочтительности той или иной конфигурации избирательных органов?
По нашему мнению, вопрос о наиболее эффективной конфигурации избирательных органов зависит от того, признаем ли мы оправдавшим себя опыт существования конкретных отдельных типов избирательных органов. Независимая комиссия по изменению границ избирательных округов, бесспорно, является ценным и эффективным институциональным изобретением. Также следует признать перспективным опыт электорального суда, не участвующего в прове_ 101
ПОЛИТЭКС. 2015. Том 11, № 1
дении выборов. Он позволяет обеспечить внешний контроль над действиями избирательных комиссий и в отличие от суда общей юрисдикции обладает компетенцией в решении избирательных споров.
Полагаем, что демократической организации избирательного процесса в большей степени способствуют сложные модели конфигурации избирательных органов.
институционализация государственной электоральной политики в высших нормативно-правовых актах
Помимо формирования автономной системы избирательных органов, особую роль государственной электоральной политики на современном этапе отражает процесс развития избирательного права.
В России избирательное право не имеет статуса отдельной отрасли права, считается подотраслью конституционного права и стоит ниже по статусу, чем 16 отраслей права. Но в целом мировой опыт свидетельствует о том, что значение избирательного права не уступает другим отраслям права. Соответствующие нормы закрепляются в нормативно-правовых актах самого высокого уров-
Тенденция к конституционализации вопросов организации выборов начинается с середины XX в. До этого времени в конституциях не уделялось значительного внимания электоральным вопросам. В 1946 г упоминание об органах управления выборами содержалось в конституциях только 6 % стран (4 государства), в 2010 г. эта доля возросла до 29 % (56 государств).
О целесообразности конституционализации выборов говорится в «Своде рекомендуемых норм при проведении выборов» (2002 г.) Венецианской комиссии Совета Европы.
Присутствие вопросов избирательного права в текстах конституций не только отражает возросшую роль этой правовой области, но и имеет большое практическое значение. Безусловно, вопросы правового регулирования выборов нуждаются в закреплении в конституции в большей степени, чем многие из отраслей права.
Нормы, закрепленные в конституциях, не могут быть изменены так же легко, как обычные законы. Тем самым конституционализация обеспечивает особую защиту института выборов от политических сил, которые могут получить временное преобладание в органах власти и могут использовать это положение для изменения электоральных норм в своих корыстных интересах. Очевидно, что вопросы организации выборов нуждаются именно в такой защите. Во многих странах на уровне конституции закреплено, по какой избирательной системе должен избираться парламент, и парламентское большинство не может изменить этот вопрос в том же порядке, в каком принимают обычные законы.
Конституционализация может проявляться в закреплении каких-либо норм не только в тексте конституции страны, но и в тех актах, изменение которых более усложнено по сравнению с обычными законами. В России такими актами являются федеральные конституционные законы.
В Российской Федерации конституционализация выборов находится на низком уровне. Во-первых, сама Конституция не содержит ни важнейших принципов проведения выборов, ни упоминания об избирательных органах. Во-вторых, этот недостаток не компенсируется федеральными конституционными законами: из существующих 13 федеральных конституционных законов некоторое отношение к избирательному процессу имеет только один, практически не работающий закон «О референдуме».
За рубежом все более популярной формой правового регулирования выборов становятся избирательные кодексы. Кодексы обеспечивают эффективную защиту норм права, поскольку имеют более высокий статус, чем обычные законы.
Первой страной, принявшей Избирательный кодекс, была Бразилия, где в 1932 г такой Кодекс был принят одновременно с созданием органов «электоральной юстиции». В настоящее время кодексы существуют во многих странах, в первую очередь в развивающихся. Зачастую избирательные кодексы содержат не только правовые нормы, но и санкции за их нарушение, вплоть до норм уголовной ответственности. В России избирательный кодекс отсутствует, хотя инициативы о его принятии выдвигались (Гришин, Мармилова, 2013).
Таким образом, две важные тенденции — конституционализация избирательного права и создание избирательных кодексов — обеспечивают особую защиту правового обеспечения выборов. В контексте мирового опыта избирательное право уже давно сложилось как полноценная отрасль права, оно обладает обособленным предметом и методом правового регулирования. В России практически все важные вопросы проведения выборов, и даже фундаментальные принципы выборов, определяются обычными законами. Это является одной из причин постоянной изменчивости избирательной системы и манипулирования электоральными нормами в интересах конкретных политических сил.
развитие демократических институтов принятия решений в государственной электоральной политике
В системе управления выборами есть вопросы, выходящие за рамки электорального администрирования и электорального менеджмента, — это проблемы принятия важнейших политических решений по организации института выборов. Данные вопросы лежат в сфере публичной политики.
Государственная политика в сфере избирательного процесса, как никакая другая отрасль публичного управления, нуждается в особом порядке принятия решений. Вопросы организации выборов — объект излишне заинтересованного внимания политических партий, в том числе преобладающих в органах власти. Чтобы правила игры изменялись не в интересах самих игроков, а в интересах всего общества и здорового функционирования политической системы, развитые демократические страны идут по пути поиска новых демократических форм принятия решений по организации избирательного процесса. Институты прямой демократии рассматриваются в связи с этим как наиболее перспективные механизмы, которые могут защитить общественные интересы и минимизировать влияние правящих элит.
Охарактеризуем два основных института прямой демократии, получивших развитие в системе управления выборами на современном этапе, — гражданские ассамблеи по электоральной реформе и электоральные референдумы.
Комиссии, целью которых является подготовка проектов крупных реформ, практикуются с давних пор и практически по всем вопросам государственного управления. В сфере государственной электоральной политики такими примерами могут быть: Специальный комитет по электоральной реформе в Австралии (1983 г), Королевская комиссия по избирательной системе в Новой Зеландии (1985-1986 гг), созданная в 2012 г Президентом США Б. Обамой Комиссия по электоральной реформе и т. д.
Однако именно в сфере электорального реформирования в начале XXI в. был создан новый тип комиссий, который стал новацией для всей публичной политики. Появился институт разработки решений, основанный на использовании элементов прямой демократии, — ассамблеи граждан по электоральной реформе. Данные органы, формировавшиеся из граждан путем жеребьевки, впервые возникли в провинциях Канады (в Британской Колумбии в 2003-2005 гг., в Онтарио в 2005 г.). В 2006 г. гражданская ассамблея по электоральной реформе была создана в Нидерландах. Только после этого опыт гражданских ассамблей был использован для разработки иных проектов по государственному управлению (ассамблея граждан по конституционной реформе в Исландии в 2010 г.).
Ассамблеи граждан формируются при сохранении некоторых пропорций гендерного и территориального представительства. Численность ассамблеи — более 100 чел., задача — разработка проекта новой избирательной системы, который в дальнейшем должен быть вынесен либо на референдум, либо на рассмотрение представительного органа власти. Ассамблеи — пример совещательной демократии, которая относится к числу наиболее активно обсуждаемых в современной политической науке. Появление ассамблей граждан вызвало энтузиазм у многих экспертов как пример «обновления демократических институтов», как новый механизм вовлечения граждан в разработку государственных решений.
В 2013 г. новозеландский ученый Дж.Хейуорд предложила использовать опыт создания гражданских комитетов Канады и Нидерландов как механизм для осуществления электоральной реформ (Hayward, 2013, p. 71). Председатель ассамблеи граждан в Онтарио, политолог, профессор Дж. Роуз видит преимущества этого института в освобождении процесса принятия решений от политического позерства и партийной предвзятости политиков (Rose, 2008). Ассамблеи граждан приемлемы в исключительных случаях, при обсуждении электоральной или конституционной реформы, когда решение этих вопросов нецелесообразно оставлять заинтересованным должностным лицам и политическим партиям. В этом смысле существование ассамблеи граждан противоречит интересам правительства, поскольку передает принятие решения о правилах игры в чужие руки.
Вместе с тем опыт деятельности ассамблей граждан, увы, нельзя признать успешным. Ни один из разработанных ими проектов не был в итоге реализован — они были отклонены либо на референдуме, либо в парламенте.
Электоральный референдум — еще один институт прямой демократии, приобретающий возрастающую популярность как механизм проведения реформы избирательной системы. Ни одна другая сфера или отрасль публичного управления не удостаивается настолько частого обсуждения на референдумах за последние четверть века.
Особое распространение практика электоральных референдумов получает только в конце XX в. За полтора века в мире было проведено свыше 100 электоральных референдумов на национальном и субнациональном уровне, половина из них — за последние четверть века. До 1989 г. такой опыт имели только 13 стран мира, с 1990 г. 28 государств прибегали к данному институту прямой демократии при решении вопроса об изменении избирательной системы или избирательных прав.
Значительную роль в общемировом развитии государственной электоральной политики сыграл электоральный референдум в Новой Зеландии в 1993 г. Референдум стал необходимым средством проведения электоральной реформы в этой стране. Во-первых, только всенародное голосование могло легитимизировать беспрецедентный отказ англосаксонской страны от «вечной» мажоритарной системы. Во-вторых, две правящие партии, бывшие в той или иной степени бенефициариями старой избирательной системы, занимали нерешительную позицию. Фактически имел место саботаж электоральной реформы со стороны двух правящих партий, хотя необходимость этой реформы была признана общественностью и всеми политическими силами с начала 1980-х гг. Две основные чередующиеся у власти политические партии обещали провести электоральную реформу, когда они находились в оппозиции, но игнорировали свои обещания, когда приходили к власти. В результате неуклонного давления со стороны общественности и либеральных СМИ референдум был в итоге проведен.
К сожалению, опыт электоральных референдумов демонстрирует наличие серьезных институциональных сложностей в использовании этого важнейшего института демократии. Референдум — всего лишь форма выражения общественного мнения по поводу проекта, в разработке которого общество участия не принимает. Зачастую это приводит к проблемам.
Электоральная реформа в Новой Зеландии начала 1990-х гг. стала скорее счастливым исключением из правил. Ее проект был обстоятельно подготовлен общественными организациями еще в конце 1980-х гг. Кроме того, у избирателей была возможность проголосовать за несколько вариантов будущей избирательной системы.
Однако в некоторых других случаях на референдум выносились проекты, которые не пользовались общественной поддержкой, даже наоборот, были обречены на неудачу и, по нашему мнению, стали циничной формой саботажа электоральной реформы со стороны правящих партий (референдумы в канадских провинциях, Великобритании). В условиях кризиса доверия к избирательной системе на референдум подчас выносится заведомо слабый и непопулярный проект, и его провал используется как аргумент для сохранения существующей модели.
Настоящим фарсом оказался электоральный референдум в Великобритании в 2011 г. Британская общественность ждала это события более века, но в итоге
на голосование был вынесен безнадежный и никого не устраивавший проект, возникший вследствие политической сделки консерваторов и либеральных демократов.
Совершенно удивителен опыт Италии в проведении электоральных референдумов. За 20 лет в стране состоялись 6 электоральных референдумов. Но влияние этого института на процесс прияния решений минимально из-за его формата: на рефрендуме возможно проголосовать только за отмену, но не за поддержку какого-либо закона. Две крупнейшие электоральные реформы, состоявшиеся в Италии за этот же период, были проведены без референдума.
Даже в развитых демократических странах электоральный референдум не стал эффективным средством преодоления заинтересованной позиции правящих партий в принятии важнейших решений по организации избирательной системы. Поиск демократических форм принятия решений по организации избирательного процесса продолжается.
заключение
Организация избирательного процесса — уникальная область государственного регулирования. Она ставит проблемы, с которыми не сталкивается ни одна иная отрасль государственного управления.
Специфичен объект регулирования, который предопределяет невозможность использования многих методов управления (прежде всего административных). Чрезвычайно разнообразен и сам субъект управления: в зависимости от политического режима и степени демократичности правительства государственная политика в сфере избирательного процесса может преследовать совершенно разные задачи. Если страны развитой демократии идут по пути создания новых институтов, обеспечивающих прозрачность, честность и демократичность выборов, то некоторые другие страны проявляют не меньшую изобретательность в решении противоположных задач.
Формирование независимых избирательных органов в XX в. оказало большое воздействие на развитие всей конфигурации органов государственной власти. В частности, это привело к расширению принципа разделения властей и дальнейшей децентрализации управления в системе публичной власти. Избирательные органы стали одними из первых государственных органов власти, не относящихся ни к одной из трех ветвей власти. В некоторых странах они получили формальный статус четвертой ветви власти, но, по нашему мнению, этот вариант вряд ли объективно отражает процессы более глубокой децентрализации публичного управления, которые связаны со становлением государственной электоральной политики.
Отличие от традиционных отраслей государственного управления заключается в том, что система органов управления избирательным процессом не может быть в такой же степени централизованной. Мировой опыт ведет к тому, что функции управления выборами распределяются между несколькими независимыми друг от друга инстанциями. Это проявляется даже в странах с вертикаль-
ной конфигурацией системы избирательных органов. Подобной ситуации нет ни в одной из ветвей власти.
Дальнейшее развитие государственной электоральной политики может стать одним из важнейших факторов институционального обновления всей системы публичного управления.
Литература
Бузин А. Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 166 с. (Buzin A. Y. The Legal Status of Election Commissions in the Russian Federation: candidate dissertation. Moscow, 2004. 166 p.).
Гришин Н. В. Государственная электоральная политика: предметная область нового научного направления // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2014. № 3. С. 71-82 (Grishin N. V. State Electoral Policy: Subject Domain of New Scientific Field // Caspian Region: Politics, Economy, Culture. 2014. N 3. P. 71-82).
Гришин Н. В., Мармилова Е. П. Избирательный кодекс как проект оптимизации избирательной системы России // Человек. Сообщество. Управление. 2013. № 4. С. 53-63 (Grishin N. V., Marmilova E. P. Electoral Code as a Project to Optimize the Electoral System of Russia // Man. Community. Governance. 2013. N 4. P. 53-63).
Морозова О. С. Формирование избирательных округов как метод электорального таргети-рования // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2013. № 1. С. 106-112 (Morozova O. S. Districting as a Means of Electoral Targeting // Caspian Region: Politics, Economy, Culture. 2013. N 1. P. 106-112).
Advancing Electoral Integrity / eds P. Norris, R. Frank, and F. Martinez. Oxford: Oxford University Press, 2014. 320 p.
Bargiacchi F., Bakken M., Guerin P., Gomes R. G. The Electoral Cycle Approach: Effectiveness and Sustainability of Electoral Assistance. Working paper // www.eces.eu/template/default/files/ ECES%20Publications/ISP_%20WP_Sustainability_and_Effectiveness_of_Electoral_Assistance_ The_Electoral_Cycle_Approach_Final.pdf (дата доступа: 21.02.2015).
Electoral Management Design: The International IDEA Handbook. Stockholm: IDEA, 2006. 480 p.
International Electoral Standards Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Election: The International IDEA Handbook. Stockholm: IDEA, 2012. 122 p.
Hayward J. Citizens' Assemblies and Policy Reform in New Zealand // Policy Quarterly. 2013. N 9. P. 70-75.
López-Pintor R. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: UNDP, 2000. 249 p.
MozaffarSh., Schedler A. The Comparative Study of Electoral Governance // International Political Science Review. 2002. N 23/1. P. 5-27.
Rose J. Citizens' Assembly a Chance to Take Posturing out of Politics // New Zealand Herald. 2008. 16 June.
ПОЯИТЭКС. 2015. Том 11, № 1
