CC BY
142
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 339.543(091)
ББК 340
В.Г. БАЛКОВАЯ
Инспекторы таможен в XVIII в.
Статья посвящена характеристике специального статуса одной из высших должностей в таможенной системе России XVIII в. - инспектора таможен. Появление этой должности рассмотрено в контексте общей тенденции к бюрократизации государственного управления в условиях становления абсолютизма. Источниковую базу исследования составили нормативные правовые акты из коллекции Полного собрания законов Российской империи и материалы архивных фондов.
Ключевые слова: таможенная служба, таможня, должностные инструкции, должностные лица таможен, Российская империя.
V.G. Balkovaya
Customs inspectors in the 18 th century
The article characterizes the special status of a customs inspector, one of the highest positions in the Customs system of Russia in the 18th century. The author describes the position in the context of the general tendency to the bureaucratization of the governance under conditions of the absolutism development. The study is based on regulatory legal acts from the Complete Collection of Laws of the Russian Empire and materials of the archive funds.
Keywords: customs service, customs, duty regulations, customs officials, the Russian Empire.
Любая централизованная управленческая структура в системе государственного механизма имеет не только собственно институциональную, но и территориальную организацию. Она может быть двухзвенной (центральный аппарат - первичные органы) или трехзвенной. Во втором случае между центральной властью и первичными органами создаются региональные органы управления, что во многих случаях позволяет создать более гибкую модель функционирования. Региональный уровень власти позволяет скоординировать функционирование первичных органов государственного управления специальной компетенции в пределах определенной территории, а также сокращает число контрагентов, с которыми непосредственно приходится взаимодействовать центральному аппарату.
Для такой организации власти необходимо достигнуть достаточно высокого уровня развития государственного механизма. Первые предпосылки
БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна — кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
116
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(68)/2014
для этого в сфере таможенного дела были заложены в условиях Московского централизованного государства (XVI-XVII вв.). Именно тогда впервые стали оформляться таможни как регулярные управленческие структуры; наиболее ранний тип таможенного учреждения назывался таможенной избой. Но полная централизация таможенного дела, а также оформление промежуточных региональных структур произошло уже в XVIII в., что явилось следствием перехода к абсолютной монархии.
Утверждение абсолютизма произошло в годы правления Петра I, но явилось результатом не столько его деятельности, сколько проявлением объективных закономерностей эволюции государственности. Для всех государств характерно усиление тенденций централизации и бюрократизации государственного управления при переходе к абсолютной монархии.
Петр I был монархом свыше сорока лет, но лишь в последнее десятилетие своего правления он вплотную подошел к реформированию государственной власти. В период с 1716 по 1719 г. проходила реформа центрального государственного управления, в ходе которой вместо приказов были введены коллегии. На две финансовые коллегии - Коммерц-коллегию и Камер-коллегию -замыкалась система таможен. При этом на Камер-коллегию, ведавшую внутренним налогообложением, замыкались внутренние таможни (таможенные избы). А Коммерц-коллегия должна была возглавить систему таможен, ориентированных на регулирование внешней торговли, - портовых и пограничных. Таким образом, было положено начало организационному размежеванию таможенной и налоговой служб, которое было завершено в ходе таможенной реформы графа П.И. Шувалова, проходившей в 1753-1757 гг.
Создание региональных структур управления было обусловлено значительной протяженностью границ Российской империи, затрудненностью связей с таможнями на местах. Во многих случаях чиновники центрального аппарата даже не имели представления о количестве таможен и таможенных застав на местах, об особенностях организации торговли с различными сопредельными государствами, структуре экспорта и импорта. Введение должности инспектора таможен должно было восполнить эти пробелы в управлении.
Впервые эта должность была введена в октябре 1722 г., когда были назначены три чиновника особых поручений - инспектор таможен Сибирской губернии, инспектор таможен «на границах турецких и польских», инспектор таможен Астраханской губернии. Правовые основания их деятельности были закреплены в инструкциях, выданных из Коммерц-коллегии. Особая важность миссии этих чиновников выразилась в том, что тексты этих инструкций вошли в Полное собрание законов Российской империи.
Наиболее объемной является инструкция инспектору Сибирских таможен, в ней 23 пункта1. Инструкции инспекторам Астраханской губернии
1 Инструкция, данная из государственной Коммерц-коллегии инспектору таможен Сибирской губернии от 24 октября 1722 г. // ПСЗРИ. Т. VI. № 4116. С. 785-788.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
117
и таможен по границам турецким и польским включены в один нормативный правовой акт2, построены по одному образцу, каждая содержит 16 пунктов, между собой различаются упоминаемыми географическими объектами. Более значительный объем инструкции инспектору Сибирских таможен объяснялся особым местом Сибири как объекта административно-территориального управления, что выражалось в сохранении в условиях коллежской системы центрального управления Сибирского приказа как особой автономной централизованной структуры. Несмотря на это, все три инструкции имеют схожую структуру, разница в том, что в инструкции инспектору Сибирских таможен ряд вопросов проработан более детально.
В пункте 1 всех Инструкций определено место основной дислокации инспектора, это г. Тобольск (для инспектора Сибирских таможен), г. Киев (для инспектора границ польских и турецких), г. Астрахань (для инспектора Астраханских таможен, курировавшего «от Сибирских границ до Астрахани при Каспийском море, границ Турецких и Крымских»). Однако, несмотря на это, инспекторам надлежало «управление и надзирание иметь не в одном уезде, где жить надлежит, а над всеми пограничными таможнями».
Пункты 2-3 Инструкций определяли главную задачу посылки инспекторов на место - им надлежало получить достоверную информацию о количестве и статусе таможенных учреждений в данном регионе, охарактеризовать главные и подчиненные таможни, а также таможенные заставы, указать имеющиеся сухопутные и водные дороги (как защищенные. так и незащищенные). Вместе с тем на этом этапе деятельности предписывалось только проанализировать существующую ситуацию, но не вносить изменения, даже если таможни или заставы располагались нерационально, существовали обходные пути, неверно был определен статус таможенного учреждения. Необходимо было подать рапорт и ждать «впредь до указу».
Далее Инструкции предписывали изучить состояние помещения таможни или заставы, наличие и качество таможенного инвентаря (печатей, весов, аршинов, мер объема), состояние делопроизводства.
После этого необходимо было проанализировать численность служителей таможни, определить, достаточна ли она для успешного проведения процедур, не вызывает ли жалобы иностранцев. Помимо анализа моментов, связанных с организацией службы на местах, надлежало изучить состояние торговли: охарактеризовать основных иноземных торговых партнеров (по государственной и национальной принадлежности, городам приписки, путям прибытия), номенклатуру товаров, объемы денежного оборота, валюту взыскания пошлин.
2 Инструкция, данная из государственной Коммерц-коллегии инспектору таможен на границах турецких и польских от 24 октября 1722 г. [с приложением инструкции инспектору над таможнями Астраханской губернии] // ПСЗРИ. Т. VI. № 4117. С. 788-790.
118
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(68)/2014
Главная цель посылки инспекторов была в определении того, «что полезно купечеству»; планировалось дальнейшее развитие внешней торговли по всем направлениям сухопутных границ.
Сроки подачи рапортов были достаточно сжатыми - их надлежало подготовить в течение трех месяцев, до 1 февраля 1723 г. Учитывая протяженности границ на каждом из участков, самостоятельно провести инспектирование всех таможенных учреждений за это время было бы невозможно. Поэтому при проведении проверки все иные чиновники на местах - губернаторы, воеводы, коменданты крепостей и таможенные бурмистры - обязаны были оказывать содействие. Инспектора же должны были «о всем, подлинно осведомяся, рапортовать без всякого извинения и отговорки со всяким тщанием и прилежанием» в Коммерц-коллегию.
Интересно, что нормы, включенные в эти Инструкции, носят временный характер. Это специально оговаривалось в последней статье каждой из них: «а как получены будут рапорт и ведомости, и по оным учинена будет ему [инспектору - Б.В.] инструкция, по которой действительно свое дело отправлять имеет, а сия только для сочинения ведомости дается».
В дальнейшем предполагалась разработка новой инструкции для практического осуществления функций инспектору каждого из участков.
Таким образом, введение должности инспектора таможен свидетельствовало о начале оформления регионального уровня управления в сфере таможенного дела - было выделено три участка приграничных территорий. Инспекторские проверки впервые позволили сформировать у центральной администрации целостную картину функционирования таможенной системы, ориентированной на регулирование внешней торговли с учетом геополитической ситуации.
Организационное реформирование таможенной системы продолжалось: в 1724 г. был создан новый тип таможенного учреждения - таможенная контора, которая была регулярным учреждением с постоянным штатом служителей, получающих жалованье. Первым среди них стала Санкт-Петербургская портовая таможня, переведенная на новые организационные основания с января 1725 г. В период с 1726 по 1729 г. на новые условия были переведены и другие российские портовые таможни - Кронштадтская, Выборгская, Нарвская, Архангельская и Кольская.
Для контроля деятельности этих таможен была учреждена должность обер-инспектора портовых таможен. Формально он приписывался к главной таможне своего участка (в данном случае - к Санкт-Петербургской портовой таможне), там он имел кабинет и получал жалованье. Но находился он там редко, проводя большую часть своего времени в разъездах. Приставка «обер» в данном случае переводится как «старший» и подчеркивает особое значение, которое придавалось государством развитию морской внешней торговли для России.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
119
Дальнейшее совершенствование нормативной базы деятельности инспекторов можно проследить на основе архивных фондов. Сохранился «Примерный проект по сочинению инструкции таможенного инспектора» 1726 г., включающий в себя 58 пунктов3.
Пункт 1 указанного проекта определял, что «инспектор управление и назначение имеет над всеми пограничными таможнями и заставами» (своего участка). При назначении он обязан был выехать туда, «где ему быть надлежит». Однако в основном его работа была связана с разъездами, п. 8, в частности, предписывал в течение года 2-3 раза объезжать подчиненные таможни с инспекторскими проверками.
Пункт 10 допускал проведение инспектором служебных провокаций -предписывалось запускать по неустановленным дорогам мимо таможен возы с неуказным товаром и проверять скорость реагирования и досмотра.
Пункт 16 предписывал проводить периодические проверки амбаров (складов временного хранения товаров до уплаты пошлин): «И там те ящики, которые досмотрены были, пересмотреть, для того, что досмотрщику не всегда верить надлежит».
Значительный объем Проекта (свыше 30 статей) выходил за пределы непосредственной компетенции инспектора, нормы, содержащиеся там, носили регламентирующий характер и закрепляли должностные обязанности других служителей либо общие процедуры функционирования таможен. Например, п. 25 определял наличие на амбарах двух замков (один ключ должен был быть у амбарного смотрителя, а другой у стемпельмейстера). Амбар печатался двумя печатями, а «по одному ходить» туда не дозволялось. Все это мог проверить инспектор, но сделать это во время краткосрочного визита было достаточно проблематично. Такое расширение предмета инструкции объяснялось отсутствием в тот период кодифицированного нормативного акта учредительного и регламентирующего характера в таможенной сфере, а также должностных инструкций для всех категорий служителей. В дальнейшем должностные права и обязанности инспекторов были определены более четко.
Институт инспекторов таможен получили дальнейшее развитие в ходе таможенной реформы графа П.И. Шувалова. В результате нее произошла окончательная переориентация таможенного дела на регулирование внешней торговли, что привело к увеличению значимости государственного контроля приграничных территорий. В ходе реформы в 1754 г. были подготовлены штатные расписания, включившие инспекторские должности в штат Санкт-Петербургской портовой таможни, а также трех курирующих структур: Рижской обер-инспекторской канцелярии, в также двух пограничных канцелярий - по Западной и Юго-Западной границам4.
3 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 543. Л. 1-21.
4 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 546. Лл. 15-22 об.
120
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 3(68)/2014
По штатному расписанию 1799 г. в большинстве пограничных губерний вводились особые контролирующие структуры - таможенные присмо-тры, возглавлявшиеся инспекторами. Значительная часть их службы проходила в разъездах, в связи с чем штатным расписанием предусматривались не только суммы жалованья, но и прогонные деньги для этих чиновников. Таможенные присмотры были созданы в Санкт-Петербургской, Выборгской, Эстлянской, Лифляндской, Курляндской, Литовской, Волынской, Подольской, Новороссийской, Таврической губерниях5.
Таким образом, инспектор таможен (обер-инспектор) в XVIII в. - чиновник особых поручений, непосредственно подчинявшийся Коммерц-коллегии и курировавший определенный участок территории со всеми расположенными на нем таможнями. Высокий статус этой должности в таможенной системе обеспечивался через сословной ценз - уже при Петре I предписывалось назначать инспекторов из числа дворян6. Эта должность была аттестована в Табели о рангах и давала ее обладателю 8-й, а позже 7-й классный чин7.
Через инспекторов таможен (позже - через инспекторские канцелярии или таможенные присмотры) обеспечивалось практическое взаимодействие таможен и таможенных застав с Коммерц-коллегией и другими центральными органами управления Российской империи XVIII в.
5 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 327. Лл. 1-44.
6 О выбирании в обер-инспекторы из дворян, а в товарищи к оным из купечества: высочайшая резолюция на доклад Сената от 19 января 1722 г. // ПСЗРИ. Т. VI. № 3886. С. 597.
7 Табель о рангах 1722 г. установила 14 классов должностей в военной, статской (гражданской) и придворной службе. Потомственное дворянство на статской службе можно было выслужить чином 8-го класса (коллежский асессор), а более низкие чины давали права личных дворян, т. е. без права передачи их по наследству.
