CC BY
334
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 94(571.9)
ББК 67.401.143.1
В. Г. БАЛКОВАЯ
Первое штатное расписание в таможенном деле России
Рассматривается начало формирования российской системы таможенного дела; показана одна из первых организационно-правовых моделей таможенной деятельности.
Ключевые слова: «верные» таможенники, реформы, сборы, штатное расписание.
Таможенное дело на Руси зародилось в связи с началом заключения с Византией торговых договоров, в которых были закреплены такие элементы таможенного дела, как взимание пошлин и порядок таможенного обложения.
Ранее торговля осуществлялась с болгарами, хазарами, а также с византийцами, но преобладал военный, захватнический характер обмена.
Исключение составляли территории Северо-Западной Руси (Новгород, Псков), которые находились в особых геополитических условиях и вели транзитную торговлю со странами Западной Европы.
Открытие англичанами в августе 1553 г. Северного морского пути положило начало переориентации российского таможенного дела на обложение сборами внешнеэкономических операций.
БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна — кандидат политических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
106
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(63)/2013
С образованием в конце XV в. централизованного Московского государства встала задача преодоления его политической и экономической изоляции. Именно на решение этой задачи была направлена неудачная для русских Ливонская война (1558-1583 г.) — России не удалось в тот период закрепиться на берегах Балтийского моря.
Задача преодоления политической и экономической изоляции была решена в правление Петра I — в результате Северной войны (1700-1721 гг.) Россия получила выход к Балтийскому морю, решив одну из своих главных исторических задач, что позволило достаточно быстро наладить активную внешнюю торговлю с целым рядом европейских стран. К России перешел ряд традиционных портов Балтии, прежде всего, Рига, но основная ставка Петром I была сделана на молодой порт Санкт-Петербург, основанный в мае 1703 г. Именно этот порт стал главными морскими воротами Российской империи, а его таможня — ядром ее таможенной системы.
В истории российского таможенного дела последовательно сменилось несколько организационно-правовых моделей его организации, наиболее интересной из которых была «верная служба» в таможнях, появившаяся во второй половине XVI в. и получившая повсеместное распространение в Московском централизованном государстве в XVII в.
«Верная служба» являлась одной из повинностей лично свободного податного населения — посадских людей (жителей городов), купцов, черносошных (государственных) крестьян. Она носила выборный характер, осуществлялась на безвозмездной основе в течение одного года, после чего состав таможенников полностью менялся. Во время осуществления полномочий «верным» таможенникам предписывалось «за своим промыслом не ходить», а полностью посвящать свое время службе, поэтому при выборах учитывалась зажиточность кандидата, которая бы позволила ему просуществовать целый год без дополнительного приработка.
«Верная служба», организованная как государственная повинность, была экономически выгодна государству — она позволяла укомплектовать таможни, не тратя средств на содержание постоянного штата. Это являлось важным моментом в ее пользу в условиях постоянного бюджетного дефицита, поэтому таккой подход к организации службы практиковался во всех внутренних таможнях и просуществовал до 1753 г., вплоть до их полной отмены.
Вместе с тем, выгоды от «верной службы» были относительными — всегда оставалось сомнение в добросовестности таможенников (не «корыстуются» ли они частью сборов), постоянная смена их состава приводила к низкой квалификации служителей и недовольству купцов. Это хорошо отметила Н.В. Козлова: «Таможенная служба, как и любые другие казенные повинности, осуществлявшаяся без какого бы то ни было вознаграждения, сопровождалась немалыми материальными издержками для самих служителей, а потому не могла не вызывать подозрений в утайке ими части пошлин. Кроме того, кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
107
препятствовала созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, какой правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях»1.
В начале 1720-х годов Петр I задумал и начал осуществлять реформы таможенной службы. Это реформирование носило ограниченный характер и вначале каслось лишь портовых таможен, ориентированных на регулирование внешнеэкономической деятельности, а в начале 1730-х годов — пограничных таможен. Но до середины XVIII в. продолжали функционировать внутренние таможни и практиковалась «верная служба».
При проведении реформы Петр I опирался на шведский опыт реформирования, за образец таможенного органа нового типа были взяты лицентные конторы (в частности, Рижская лицентная контора). Реформирование было начато с портовых таможен и, прежде всего, с Санкт-Петербургской портовой таможни.
Хотя первые торговые корабли в порт Санкт-Петербурга прибыли еще осенью 1703 г.1 2, из-за сохранявшейся военной угрозы регулярное морское сообщение было налажено позже, после 1713 г. В период с 1713 по 1723 г. Санкт-Петербургская портовая таможня комплектовалась на основе «верной службы». Однако из-за малочисленности местного посадского населения и большой потребности в служителях, в ее укомплектовании участвовали магистраты многих крупных городов России3.
Реформирование было начато в 1723 г., тогда было решено, что с 1724 г. в портовую таможню будет набран постоянный штат служителей с фиксированным жалованьем. Как говорилось в Именном указе Петра I от 19 февраля 1724 г., — «...содержать таможенных служителей без жалованья опасно для таможенных сборов»4.
Таким образом, переориентация таможенного дела на регулирование внешнеэкономической деятельности стала длительным процессом, и лишь к 1753 г. таможенное дело окончательно было отграничено от налоговой системы и приобрело статус одного из инструментов внешней политики.
Следует отметить, что форма штатного расписания была заимствована из шведской системы управления. В начале XVIII в. в Российском государстве появились нормативно-правовые акты, оформленные в форме таблиц-росписей, что видно даже из названия одного из наиболее известных памятников права периода правления Петра I — Табель о рангах. Но табличную форму имел и ряд нормативных актов в сфере таможенного дела. Например, ежегодная роспись
1 Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20-е-начало 60-х годов) М.: Археографический центр, 1999. С. 86.
2 Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703-2003) / И.И. Мушкет, Н.С. Нижник, Н.В. Симонова; под ред. В.И. Вьюнова. СПБ.: Сатис, 2003. С. 20.
3 О присылке из губерний торговых людей в Санкт-Петербургскую таможню и в другие службы: именной указ от 29 января 1714 г. // ПСЗРИ. Т. 5. № 2766. С. 80.
4 Цит. по: Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703-2003). С. 28.
108
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(63)/2013
планируемых таможенных сборов, включенная в Табель окладных и неокладных доходов (прямых и косвенных налогов)5. Табличную форму имели также все тарифы и штатные расписания (см. таблицу).
Таблица
Штат Петербургской портовой таможни и подчиненной ей Кронштадтской портовой таможни (1725 г.)
Должность Кол-во Жалованье одному Жалованье всего
Петербургская портовая
Обер-инспектор 1 400 руб. 400 руб.
Обер-цольнер 1 300 руб. 300 руб.
Контролер 1 250 руб. 250 руб.
Амбарный инспектор 1 200 руб. 200 руб.
Амбарный контролер 1 150 руб. 150 руб.
Досмотрщик (безухер) 100 40 руб. 4000 руб.
Амбарный досмотрщик 2 50 руб. 100 руб.
Кассир 1 300 руб. 300 руб.
Вагмейстер 2 150 руб. 300 руб.
Стемпельмейстер 1 150 руб. 150 руб.
Бухгалтер 1 400 руб. 400 руб.
Канцелярист при обер-инспекторе 1 200 руб. 200 руб.
Копиист при обер-инспекторе 1 60 руб. 60 руб.
Канцелярист при цольнере 1 200 руб. 200 руб.
Канцелярист при контролере 1 200 руб. 200 руб.
Копиист при цольнере 1 60 руб. 60 руб.
Копиист при контролере 1 60 руб. 60 руб.
Канцелярист при амбарном инспекторе и контролере 1 200 руб. 200 руб.
Копиист при амбарном инспекторе 1 60 руб. 60 руб.
Копиист при амбарном контролере 1 60 руб. 60 руб.
Копиист при досмотрщиках 1 60 руб. 60 руб.
Копиист при стемпельмейстере 1 60 руб. 60 руб.
Копиист при вагмейстере 2 120 руб. 120 руб.
Экер 1 300 руб. 300 руб.
Копиист при экере 1 60 руб. 60 руб.
5 О табели всем окладным и неокладным доходам: именной указ от 10 мая 1723 г. // ПСЗРИ. Т. 7. № 4220. С. 58.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
109
Окончание табл.
Сторож 4 24 руб. 96 руб.
Гребцы 10 20 руб. 200 руб.
Капрал 1 14 руб. 56 коп. 14 руб. 56 коп
Солдаты 12 13 руб. 156 руб.
ВСЕГО 154 8716 руб. 56 коп.
Крондштатская портовая
Ундер-цолнер 1 200 руб. 200 руб.
Переводчик 1 100 руб. 100 руб.
Канцелярист 1 200 руб. 200 руб.
Копиист 2 60 руб. 120 руб.
Штурман 1 100 руб. 100 руб.
Матрос 4 18 руб. 72 руб.
Гребцы 10 20 руб. 200 руб.
ВСЕГО 20 992 руб.
Примечание: Составлено на основе указа «О таможенных служителях штате» от 8 июля 1725 г., присланного из Правительсвующего Сената в Коммерц-коллегию // РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 241. Л. 2-2 об.
Сохранилось два варианта первого штатного расписания Санкт-Петербургской портовой таможни. Первый вариант был включен в общий список, озаглавленный «Предложения по штату морских портовых таможен в Санкт-Петербурге, Архангельске и Коле» (далее — Предложения). Этот список был составлен обер-директором портовых таможен (главным управителем всех морских таможен) И.Ф. Коптяжиным для подачи в Коммерц-коллегию и сохранился в делопроизводстве Санкт-Петербургской портовой таможни за апрель-июнь 1724 г6.
Второй вариант первого штатного расписания сохранился в материалах делопроизводства Коммерц-коллегии — это указ Правительствующего Сената в Коммерц-коллегию от 8 июля 1725 г. «О таможенных служителях штате»7. Если Предложения были оформлены как простая роспись должностей с указанием запрашиваемых штатных единиц, то во втором, окончательном варианте, указаны размеры жалованья, назначенного каждому служителю таможни. Выплата производилась один раз в четыре месяца — «третями» годового жалованья8, такая практика существовала во всех государственных структурах. Многие должности, включенные в первое штатное расписание, имели
6 РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 1. Л. 179-180.
7 РГАДА. Ф. 19 (разряд 19). Оп. 1. Д. 241. Л. 2-2 об.
8 О раздаче жалованья по третям: именной указ от 5 мая 1720 г. // ПСЗРИ. Т. 6. № 3578. С. 191.
110
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(63)/2013
непривычные для русских людей названия. Это объяснялось тем, что в ранее существовавшем таможенном учреждении — таможенной избе — была очень простая внутренняя организация, среди ее служителей были таможенный голова (возглавлял таможню), ларечный (ведал собранными суммами, отвечал за их хранение и сдачу), целовальники (осуществляли таможенный досмотр и другие оформительские функции), дьяк или подьячий (вел делопроизводство в таможне). Наиболее многочисленной категорией служителей были «верные» целовальники (назывались так, потому что целовали крест при принесении присяги). В маленьких таможнях их было от 15 до 20, в крупных могло быть несколько десятков. Хотя в таможенных документах упоминаются «амбарные» и «ходячие» целовальники, не ясны отличия в их служебных функциях.
Появление в первом штатном расписании портовой таможни новых должностей объяснялось отсутствием аналогов в русском таможенном учреждении более раннего типа.
Большинство названий новых должностей прижились, но некоторые со временем были вытеснены российскими привычными аналогами. Например, название должности «безухер» не прижилось. Безухеры осуществляли привычный для российских таможен досмотр, потому и называться вскоре они стали досмотрщиками (хотя в документах первой половины XVIII в. иногда упоминаются безухеры и обер-безухеры9). Так же произошло с должностью, называвшейся первоначально «страндрейтер» (упоминалась в Предложениях по штатам). Это были лица, поступавшие на службу со своими лошадьми, в чьи обязанности входил ежедневный объезд своего участка для пресечения контрабанды. Вследствие этого в дальнейшем эта должность была переименована в таможенные объездчики10.
Среди новых должностей, прочно прижившихся в штатах таможен, можно отметить должности бухгалтера, кассира, канцеляриста, копииста. Их должностные обязанности вплоть до революции 1917 г. практически не изменялись.
Наиболее интересны должности, которые существовали в таможнях в XVIII в., но затем были исключены из штатов. Их должностные обязанности в большинстве случаев современному читателю непонятны.
Возглавлял всю систему портовых таможен обер-директор, получавший жалованье от Коммерц-коллегии и стоявший в 1725 г. вне штатного расписания Петербургской портовой таможни. Ему подчинялись в административном отношении все портовые таможни того периода — Санкт-Петербургская, Кронштадтская, Архангельская и Кольская. Вне его ведения оставались лиф-ляндские таможни.
Обер-инспектор осуществлял инспекторские проверки всех портовых таможен, но был приписан к штатному расписанию Санкт-Петербургской
9 Приставка «обер» означает старший.
10 О переименовании страндрейтеров в звание пограничных таможенных объездчиков: указ Правительствующего Сената от 9 августа 1754 г. // ПСЗРИ. Т. 14. № 10 269. С. 190.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
111
портовой таможни. Ему предписывалось «иметь надзирательство над всеми обретающимися таможнями и таможенными служителями... Инспектировать два-три раза в год подчиненные таможни и заставы»11.
Возглавлял Санкт-Петербургскую портовую таможню в 1725 г. обер-цольнер («старший управитель»). Он организовывал деятельность таможни, отвечал за ее функционирование.
Важную роль в таможнях того времени играл контролер, который следил за состоянием законности. В его инструкции говорилось: «Должен ты яко прокурор или поверенный от коллегии следить за деятельностью таможенных управителей — стемпельмейстера, пакгаузного управителя, экера и вагмей-стера и за всеми приказными служителями и досмотрщиками крепкое смотрение иметь, верно и ревностно поступать, дабы учрежденные казенные сборы надлежащим образом сбираны и дела в полном порядке содержаны. Для чего ради повинен ты не только тариф, но и регламент пошлинный, и торговые уставы, и указы знать и всегда иметь, и смотреть, чтоб в таможне и в прочих местах, что в твоем смотрении будут, .все управители и прочие служители по ним поступали.»11 12.
Схожие функции осуществлял и амбарный контролер, однако его ведению подлежали лишь таможенные амбары (в более поздних расписаниях портовых таможен — пакгаузы), где хранились товары до уплаты пошлин.
Следующим должностным лицом был вагмейстер (от «вага» — большие весы для взвешивания сыпучих товаров). Он отвечал за взвешивание и обложение пошлинами сыпучих товаров, прежде всего — соли и зерновых культур. Интересно, что слово «вага» имеет русский корень (в XVII в. целовальник, работавший на важне, назывался важником). Но под влиянием тенденции к иностранным заимствованиям оно получило второй корень «мейстер», что означает мастер. Буквально получилось — мастер по взвешиванию. Первоначально предусматривалось две ставки по этой должности, к концу XVIII в., в связи с увеличением объемов торговли, их стало восемь.
Важной фигурой в должностном расписании таможен был стемпельмей-стер, отвечавший за использование печати таможни и оформительских годовых клейм. В его должностной инструкции предписывалось: «Всякие товары надлежаще заклеймены быть в амбаре при таможне. Определенный в стем-пельмейстеры должен всегда быть в настоящее время и немедленно при досмотре товара, клеймить и отправлять.. Накрепко смотреть то, чтобы при клеймении не повредить товар. Стемпельмейстеру должно иметь при себе подьячего в амбаре, которому надлежит верно во взятые книги записывать и всегда при стемпельмейстере быть неотлучно, чтоб с того задержания купцам не было»13.
11 Приводится по: РГАДА. Ф. 397. Д. 543. Л. 1
12 Приводится по: РГАДА. Ф. 19 (разряд 19). Оп. 1. Д. 241. Л. 35
13 Приводится по: РГАДА. Ф. 19 (разряд 19). Оп. 1. Д. 241. Л. 69-72
112
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(63)/2013
Следующим служителем таможни был экер — должностное лицо, отвечавшее за таможенное оформление ввозимых иноземных вин. Это была работа, требовавшая значительной квалификации, так как при отсутствии экспертизы необходимо было распознавать свыше пятидесяти столовых и «хлебных» вин (водок). Традиционно в Санкт-Петербургской портовой таможне эту работу выполнял иностранный специалист.
Штатное расписание Санкт-Петербургской портовой таможни в период с 1725 по 1753 г. несколько раз пересматривалось по пути увеличения численности служителей14.
Первое штатное расписание еще не вошло в состав Полного собрания законов Российской империи, эта практика появилась с 1764 г15. Вместе с тем, оно сыграло важную роль в развитии таможенной службы российского государства, положив начало переходу на новые организационно-правовые основания функционирования таможенной системы. Именно принятие этого штатного расписания положило начало формированию таможенной службы не как принудительной формы государственной повинности, а как особого направления государственной гражданской службы.
См-: Об определении в досмотрщики Санкт-Петербургской портовой и внутренних таможен отставных унтер-офицеров и солдат: указ Правительствующего Сената от 31 июля 1739 г. // ПСЗРИ. Т. 10. № 7863. С. 826; Об определении при Санкт-Петербургских пакгаузах унтер-инспекторов с жалованьем: высочайше утвержденный доклад Коммерц-коллегии от 16 января 1744 г. // ПСЗРИ. Т. 12. № 8859. С. 9-10; О прибавке 38 человек к положенному в Санкт-Петербургской портовой таможне числу досмотрщиков: указ Правительствующего Сената от 29 января 1750 г. // ПСЗРИ. Т. 13. № 9702. С. 186.
См-: ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 94-2. Книга штатов: штаты по гражданской части. Отделение IV.
