CC BY
96
Налогообложение
УДК 336.02
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ НАЛОГИ КАК ИСТОЧНИК ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ СУБФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
е. А. ВЛАСЕНКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономико-управленческих
и правовых дисциплин Е-mail: [email protected] Российский государственный гуманитарный университет, филиал в г. Домодедово
Статья посвящена исследованию проблем увеличения собственных доходов региональных и местных бюджетов. Исследуются проблемы взимания имущественных налогов с физических и юридических лиц. Дается оценка перспектив введения налога на недвижимость.
Ключевые слова: доходы, региональные и местные бюджеты, имущественные налоги, физические лица, организации, недвижимость.
В современных условиях остро стоит вопрос о необходимости повышения финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований путем наращивания их собственного доходного потенциала, в том числе налогового. Достаточное финансовое обеспечение регионов и муниципалитетов — одно из основных условий эффективного осуществления органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления своих полномочий. Кроме того, наличие на региональном и местном уровнях собственных стабильных доходных источников позволит обеспечить большую сбалансированность в межбюджетном распределении средств, оптимизировать финансовые потоки по уровням бюджетной системы, а также создать условия для бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе.
Важную роль в повышении финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований должны играть такие источники, как имущественные налоги.
Следует отметить, что формирование имущественными налогами собственной финансовой базы субфедеральных бюджетов сложилось исторически и обусловлено прежде всего тем, что имущество (в частности недвижимость) имеет четкую территориальную принадлежность. Это упрощает администрирование соответствующего налога на уровне территорий (за счет возможности эффективной организации количественного учета объектов налогообложения, повышения точности оценки налоговой базы и контроля за полнотой и своевременностью уплаты налога) и в итоге повышает заинтересованность территории в наиболее полном его поступлении в бюджет.
Вместе с тем не следует забывать, что имущественные налоги имеют гораздо более низкую доходность по сравнению с другими налогами, поступающими в федеральный бюджет.
В настоящее время перечень имущественных налогов включает:
— налоги на имущество физических и юридических лиц,
— земельный налог;
— транспортный налог.
В соответствии со ст. 14 и 15 части первой Налогового кодекса РФ налог на имущество организаций и транспортный налог относятся к региональным налогам, а налоги на имущество физических лиц и земельный налог — к местным.
В соответствии со ст. 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации налоговые доходы от таких региональных налогов, как налог на имущество организаций, транспортный налог, подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативу 100 %. В соответствии со ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов зачисляются налоговые доходы от таких местных налогов, как земельный налог и налог на имущество физических лиц по нормативу 100 %.
Несмотря на то, что эти налоги должны быть в числе основных источников доходов бюджетов субфедерального уровня, фактически их поступления невелики, как невелика и их роль в формировании территориальной конкуренции путем установления региональных различий между предоставляемыми налоговыми преимуществами. По данным Федерального казначейства, за 8 мес. 2010 г. поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ налога на имущество физических лиц, налога на имущество организаций, транспортного и земельного налога составили всего 454 121,4 млн руб., в том числе налога на имущество физических лиц — 6 981,7 млн руб., налога на имущество организаций — 308 158,8 млн руб., транспортного налога — 60 537, 3 млн руб., земельного налога — 78 545,4 млн руб. Причем доля имущественных налогов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ составила 9,95 %, в том числе доля налога на имущество физических лиц — 0,15 %, налога на имущество организаций — 6,8 %, земельного налога — 1,7 %, транспортного налога — 1,3 %.
Нетрудно заметить, что основная доля приходится на налог на имущество организаций. Этот налог реализует две функции:
— фискальную — обеспечивая относительно существенные и стабильные поступления доходов в региональные бюджеты;
— экономическую — обеспечивая заинтересованность налогоплательщиков в снижении налогооблагаемой базы путем освобождения от лишнего, неиспользуемого, не приносящего дохода имущества.
Вместе с тем проблемой этого налога является то, что он уплачивается с остаточной стоимости ос-
новных фондов, в то время как в мире общепринята практика взимания данного налога с рыночной стоимости имущества.
В отношении транспортного налога следует отметить, что, по некоторым оценкам, собираемость его составляет примерно 60 %, и таким образом регионы в целом недополучают порядка 24 млрд руб.
В связи с принятием решения о создании на федеральном и региональном уровнях дорожных фондов часто поднимается вопрос о возможности отмены транспортного налога. Выдвигались предложения как о его полной отмене, так и о включении в розничную цену топлива, об отмене с одновременным ростом акцизов, что опять привело бы к росту цены топлива.
Все предлагаемые варианты реформирования транспортного налога имеют как достоинства, так и недостатки. Положительной стороной включения налога в цену топлива напрямую либо за счет акцизов можно считать рост поступлений в бюджеты и упрощение налогового администрирования, а также то, что средства будут поступать в бюджеты тех территорий, где транспортные средства реально эксплуатируются, а не туда, где они зарегистрированы. Это позволит транспортному налогу стать налогом за использование дорог, а не налогом на движимое имущество. Следует отметить, что недостатки включения налога в цену топлива весьма существенны. К ним можно отнести рост стоимости проезда в общественном транспорте, увеличение стоимости грузовых перевозок и последующий за ним общий рост цен, а также невозможность обложения налогом видов транспорта, использующих альтернативные виды топлива.
Поэтому в настоящее время предполагается сохранить транспортный налог, а также рассмотреть возможность его снижения при одновременном увеличении акцизов на топливо. Это позволит создать оптимальные условия в части налоговой нагрузки на плательщиков транспортного налога и потребителей топлива и обеспечить условия для формирования доходной базы дорожных фондов.
Что касается налога на имущество физических лиц, то, несмотря на низкую долю этого налога в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, он обладает высоким налоговым потенциалом, который можно реализовать при условии совершенствования методики и процедуры взимания данного налога. Незначительный объем поступлений этого налога вызван, в частности, проблемами его собираемости, связанными с тем, что налоговой
базой по имущественным налогам является только то имущество, на которое зарегистрировано право собственности.
При этом учет имущества, которое является объектом налогообложения, ведется органами, осуществляющими кадастровый учет, ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также органы технической инвентаризации. От них информация должна поступать в налоговые органы, которые и исчисляют налог. Однако налоговые органы не всегда могут это сделать из-за того, что учет объектов налогообложения ведется не в полном объеме. Зачастую сведения, которыми располагают эти ведомства, не совпадают. Это затрудняет работу налоговых органов.
В целом можно отметить, что обмен информацией между налоговыми и регистрирующими органами на местном уровне осуществляется недостаточно эффективно. Аналогичная проблема сопровождает и процесс администрирования транспортного налога: продолжаются сбои в механизме взаимодействия налоговых подразделений и ГИБДД, которая должна предоставлять сведения о транспортных средствах, являющихся объектом налогообложения. Это происходит, несмотря на действующее вот уже два года положение о взаимодействии на региональном уровне подразделений госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которые они зарегистрированы. Кроме того, замедляет скорость обработки информации и негативно влияет на процесс администрирования то, что значительный объем данных представляется в бумажном, а не в электронном виде.
Многочисленны также случаи, когда владельцы недвижимости уклоняются от ее регистрации и получения свидетельства о государственной регистрации права собственности, хотя строительство завершено, коммуникации подведены и недвижимость используется по назначению. Похожие трудности имеются и в отношении земельного налога — многие земельные участки не зарегистрированы в установленном порядке.
Таким образом, объем налогооблагаемой базы напрямую зависит от полноты учета налогоплательщиков. Представители регионов считают, что этот вопрос должен быть урегулирован законодательно на федеральном уровне. Однако предлагаются также меры, которые можно предпринять и на местном уровне. В частности, звучат предложения
об установлении ответственности за несвоевременную регистрацию права собственности уже в условиях договора под застройку. Этот вопрос находится как раз в компетенции органов местного самоуправления, так как именно муниципалитет предоставляет землю под застройку, согласовывает план строительства. Устранению данной проблемы будет способствовать введение и практическое применение административных мер воздействия за несвоевременную регистрацию прав собственности на имущество. Для обеспечения эффективности взаимодействия органов, предоставляющих информацию по зарегистрированным объектам в налоговую службу, необходимо также разработать единую систему формирования и хранения сведений о земельных участках и объектах недвижимости и осуществлять жесткий контроль за правильностью и своевременностью их предоставления. Рассматривая эту проблему комплексно, можно отметить, что необходимо выработать единую модель действий всех государственных органов при учете налогоплательщиков.
Следует рассмотреть вопрос и об установлении в законодательном порядке сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества.
В настоящее время обложение граждан имущественными налогами базируется на различных порядках налогового администрирования. Представляется целесообразным как для удобства налогоплательщиков, так и для повышения эффективности работы и снижения трудозатрат налоговых органов внести изменения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, в соответствии с которыми налоговые органы смогут направлять физическим лицам единое уведомление на уплату имущественных налогов и установить единые сроки их уплаты. Однако при этом, как отмечается в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, должны быть учтены как полномочия органов власти по установлению элементов налогообложения, так и интересы региональных и местных бюджетов, с тем чтобы избежать проблем, связанных с кассовыми разрывами.
На объемах поступлений налога сказываются также количество и масштаб установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Представляется, что в целях дальнейшего укрепления финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов и оптимизации величины налоговых поступлений
в бюджетную систему следует рассмотреть вопрос о замене налоговых льгот по региональным и местным налогам, установленных на федеральном уровне, компенсационными выплатами льготируемым категориям налогоплательщиков или об отмене таких льгот. Пока этого не произошло, следует провести мониторинг результативности, целесообразности и адресности предоставления налоговых льгот на федеральном уровне, так как это уже делается на региональном и местном уровнях. Механизм оценки эффективности налоговых льгот должен предусматривать комплексную оценку социальной и экономической эффективности их действия в сравнении с объемами доходов, выпадающих из бюджетной системы. И уже на этапе введения льготы надо разрабатывать критерии оценки ее эффективности и определять органы исполнительной власти, ответственные за ведение мониторинга эффективности данной преференции. Это положительно повлияет и на собираемость разрабатываемого налога на недвижимость, так как позволит изначально сделать его более продуманным.
Как предполагается, налог на недвижимость заменит налоги на имущество для физических и юридических лиц и земельный налог. Введение этого налога позволит сократить количество имущественных налогов, упростить процедуру исчисления и взимания. Если же налог будет местным, это даст еще и возможность обеспечить муниципалитеты стабильными доходами. Данный налог должен стать одним из важнейших резервов наращивания доходной базы муниципальных бюджетов.
О необходимости его введения говорилось еще в основных направлениях налоговой политики в Российской Федерации на 2008—2010 гг., на 2009— 2011 гг., на 2010—2012 гг. и в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации.
Причем в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009—2011 годах» указывалось на необходимость принятия новой главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости. При этом предлагалось ввести такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне. В Бюджетном послании на 2010—2012 гг. указывалось на необходимость скорейшего создания условий для введения местного налога на недвижимость, завершение фор-
мирования кадастра объектов недвижимости. А в Бюджетном послании на 2011 —2012 гг. отмечалось, что следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать сис -тему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами.
Зарубежный опыт свидетельствует, что налог на недвижимость взимается давно и его ставка довольно высокая. Например, в Голландии средняя сумма налога составляет 300—400 евро в год, что соответствует 0,1 % рыночной стоимости жилья. В Великобритании ставка равна 1 % от рыночной стоимости жилья, но при этом действует система вычетов: недвижимость до 120 тыс. фунтов не облагается налогом вообще. В США ставка налога составляет 2—6 % от рыночной стоимости жилья, в Финляндии установлена специфическая ставка — порядка 1 евро за 1 м2 площади.
В России в современных условиях работа по введению налога на недвижимость ведется достаточно активно. Однако подготовка материально-правовой базы нового налога сопровождается большим количеством проблем, часть которых обусловлена действующими механизмами учета налогоплательщиков и объектов недвижимого имущества. Некоторые трудности связаны непосредственно с самим налогом. Необходимо создать кадастр объектов недвижимости и собственников этих объектов, разработать методику массовой оценки, которая позволит определять стоимость объектов недвижимости, приближенную к рыночной стоимости, а также определить принципиальные подходы к формированию налоговой базы.
Эти вопросы требуют серьезной проработки. От их решения зависит во многом эффективность нового налога. Важно, какие критерии станут определяющими, как будет дифференцирована ставка для каждого региона, муниципального образования и районов в нем, какие льготы по налогу будут установлены и смогут ли в итоге люди, владеющие недвижимостью в престижных районах, но не являющиеся представителями высокодоходных групп населения, уплачивать налог на принадлежащую им собственность, не оказавшись за чертой бедности.
Оценка налоговой базы должна осуществляться с помощью достаточно гибких механизмов, с учетом местных условий. Вместе с тем в дискуссии о том, централизованной либо децентрализован-
ной должна быть оценка, представляется более целесообразным второй вариант. Но она должна осуществляться на базе методики, разработанной и утвержденной на федеральном уровне. Это позволит, во-первых, обеспечить унифицированный подход к оценке в масштабах всего государства, а во-вторых, — учесть местные особенности.
Кроме того, по экспертным оценкам, исчисление налоговой базы исходя из рыночной стоимости недвижимости и без установления льгот и специальных режимов налогообложения для отдельных видов недвижимости может серьезно подорвать рынок жилья. Поэтому необходимо при установлении налога на недвижимость разработать критерии и механизмы, применение которых при исчислении налога на недвижимость обеспечит справедливый характер налогообложения и не приведет к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан. Возможно, это следует сделать в форме социальных и стандартных налоговых вычетов как исключений из налогооблагаемой базы.
Включение в Налоговый кодекс РФ новой главы, регулирующей налогообложение недвижимости, позволит ввести налог на недвижимость в субъектах РФ, которые являлись участниками пилотного проекта.
Речь идет о таких регионах, как Татарстан, Калужская, Кемеровская и Тверская обл., где пилотный проект апробации методики массовой оценки недвижимости завершен более года назад (в сентябре 2009 г.). Здесь практически в полном объеме определена кадастровая стоимость объектов недвижимости. В этих регионах проведены организационные мероприятия, сформирован перечень объектов оценки (объектов жилого и нежилого фонда), разработаны модели расчета кадастровой стоимости для групп объектов, проведен сам расчет кадастровой стоимости объектов оценки, и подготовлены результаты кадастровой оценки недвижимости. По результатам анализа социально-экономических последствий введения налога на недвижимость (для объектов недвижимости жилого фонда) выявлены и проблемы оценки исходных данных. В целом можно отметить, что данные субъекты готовы к введению в тестируемом режиме налога на недвижимость.
В прочих субъектах Федерации налог может вводиться по мере их готовности, с установлением собственных льгот и преференций. Представляется, что для оптимизации процесса перехода к новому налогу он должен быть установлен в первую очередь для одной категории налогоплательщиков
— организаций либо физических лиц.
Несмотря на то, что предполагается введение общего, единого налога на недвижимость на основе единой системы кадастра объектов недвижимости, объединяющей сведения о кадастровой стоимости земли и строений на ней, видимо, способы определения налоговой базы и ставок для организаций и физических лиц будут различаться.
Следует также учитывать, что введение налога на недвижимость, который, как ожидается, будет поступать в местные бюджеты, приведет, с одной стороны, к изменению самой системы налогообложения физических и юридических лиц, а с другой, — к значительным изменениям в части распределения поступлений между бюджетами субъектов и муниципальных образований.
Несмотря на все трудности, с которыми сталкиваются в настоящее время разработчики налога на недвижимость, его введение будет способствовать гармонизации налоговых отношений в Российской Федерации путем обеспечения устойчивого баланса финансовых интересов всех уровней власти и управления, согласования их действий в части формирования доходов бюджетов.
список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Казанцев Д. Неподъемные метры. Введение налога на недвижимость подорвет рынок жилья // Российская газета. 13.07.2010. № 758.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
5. Пискунов Д. Отменят ли транспортный налог? // Авторынок Калининграда. 21.06.2010. № 24.
6. Пудыч Ю. В. Налог на имущество физических лиц: правовые пробелы и пути их решения. URL: http://www.consult-nalog.ru/php/content. php?id=18.
7. Положение о взаимодействии подразделений госавтоинспекции и налоговых органов при представлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которые они зарегистрированы: утверждено приказом МВД России и ФНС России от 31.10.2008 № 948/ММ-3-6/561.
8. Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008—2010 годы.
URL: http://www. minfin. ru/common/img/ uploaded/library.
9. Основные направления налоговой политики на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов. URL: http://www. minfin. ru/common/ img/uploaded/library.
10. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов. URL: http://base. consultant. ru/ cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW; n=88298#DFC545829 7B9BA93F4580CE1ABFD.
11. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов. URL: http://www. minfin. ru/ common/img/uploaded/ library/2010/05/0NNP_20100526_odobr. doc.
12. О бюджетной политике в 2009—2011 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://archive.kremlin. rn/appears/2008/06/23/2127_type63373_202940. shtml.
13. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://archive.kremlin. ru/appears/2009/05/25/1400_type63373_216772. shtml.
14. О бюджетной политике в 2011—2013 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://www.kremlin. ru/news/8192.
15. URL: http://www.roskazna.ru.
