CC BY
21
Экономическая наука современной России
№ 3, 2003 г.
Хозяйственная деятельность государственного вуза в современном экономико-правовом
пространстве России
© О.В. Иншаков, В.В. Тараканов, 2003
Анализируются основные положения законодательных и нормативных актов, регулирующих хозяйственную деятельность государственных образовательных учреждений, и их правоприменительная практика.
Для формирования в России социальной рыночной экономики необходимо развитие эффективно функционирующей, современной и доступной системы образования, способной обеспечить высокое качество профессиональной подготовки кадров. Отечественное образование продолжает оставаться одним из наиболее конкурентоспособных ресурсов страны. В 2000 г. среди стран Давосского форума Российская Федерация по уровню образованности находилась на 25-м месте, в то время как по остальным социально-экономическим параметрам на последнем - 52-м (Модернизация..., 2002). Потребность страны в высококвалифицированных специалистах обусловлена современным уровнем технологического развития и глобализацией мирового хозяйства. Однако материально-финансовое обеспечение системы российского образования требует существенной модер-
низации организационно-экономического механизма образовательной сферы.
Основные задачи экономической политики в области высшего образования законодательно определены следующими документами: Национальной доктриной образования в Российской Федерации до 2025 г.; Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г.; Федеральной программой развития образования на 2000-2005 гг. В финансово-хозяйственной сфере определяющее значение имеют разработка и реализация механизмов расширения доступа граждан к получению высшего и послевузовского профессионального образования за счет средств федерального бюджета (ФБ), а также совершенствование мер по укреплению экономической и правовой самостоятельности высших учебных заведений при осуществлении их уставной деятельности. В реализации первого из ука-
занных направления в последние годы достигнуты значительные успехи. Повысилась оплата труда работников государственных образовательных учреждений, выросли надбавки за ученую степень кандидата и доктора наук, увеличиваются расходы по всем основным статьям бюджетной классификации, включая оплату коммунальных услуг, текущего и капитального ремонта зданий и сооружений, в том числе общежитий, приобретение оборудования и предметов длительного пользования и другим. Как отмечает первый заместитель министра образования Г. А. Балыхин, «темпы роста расходов на образование превышают темпы роста расходов федерального бюджета» (Балыхин, 2002).
Институциональная основа хозяйственного функционирования государственных вузов, порядок формирования и способы использования средств, зарабатываемых ими за счет внебюджетной деятельности, постоянно изменяются. Поэтому необходимо проанализировать тенденции наиболее значимых правовых новаций, касающихся предпринимательской и иной приносящей доход деятельности государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, объема их прав по отношению к имуществу, приобретенному в результате такой деятельности, государственного регулирования внебюджетных расходов, налогообложения государственных вузов.
Экономический статус государственных вузов в образовательном законодательстве Российской Федерации
Начало реформам в сфере образования положил Закон РФ «Об образовании», при-
нятый в 1992 г. Трудно не согласиться с оценкой, данной заместителем Председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке О.Н. Смолиным, который считает этот закон в высокой степени и либеральным, и социальным (Смолин, 2002).
Социальная направленность закона была обусловлена социальными гарантиями для образования: индексацией расходов на образование в соответствии с темпами инфляции; требованием выделять на нужды образования не менее 10% национального дохода; субсидиями на книгоиздательскую продукцию; установлением средних ставок в образовании не ниже средней зарплаты в промышленности, а для профессорско-преподавательского состава вузов - не ниже двух средних заработных плат в промышленности. Все определенные законом нормы при условии их выполнения создавали базу для мощной социальной защиты системы образования.
Одновременно закон содержал широкий набор элементов либеральной образовательной политики: значительные академические свободы, нормативное финансирование образования, освобождение от всех налогов и платежей при условии направления денег на нужды образовательного процесса, возможность использования многообразных форм извлечения внебюджетных доходов и расходования полученных средств, размещения денег на внебюджетных счетах и т.д.
В соответствии со статьей 39 Закона РФ «Об образовании» отношения собственности в системе образования регулировались следующим образом. За образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности и соот-
ветствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника).
Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за ним собственности. Контроль деятельности образовательного учреждения в этой части осуществляется учредителем или иным юридическим лицом, уполномоченным собственником. Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока действия договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем данного образовательного учреждения, если иное не предусмотрено этим договором.
Образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завеща-
нию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности его сотрудников (если иное не предусмотрено дополнительными договорами), а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Закон предоставлял образовательному учреждению право оказывать платные образовательные услуги и вести предпринимательскую деятельность, к которой были отнесены реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмот- § ренных уставом продукции, работ, услуг и | с их реализацией. ®
В соответствии со статьей 43 Закона 1 РФ «Об образовании» образовательному 5 учреждению предоставлено право самос- 1 тоятельно осуществлять финансово-хозяй- § ственную деятельность, иметь собствен- 1 ный баланс и расчетный счет, в том числе | валютный, в банковских и иных кредит- * ных организациях, а также участвовать 8 своей собственностью в уставных фондах 1 товариществ, акционерных обществ и дру- * гих организаций. Наконец, пункт 2 статьи ° 32 Закона относил к компетенции образо- м вательного учреждения привлечение для § осуществления деятельности, предусмот- р
ренной его уставом, дополнительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование банковского кредита.
При этом деятельность образовательного учреждения по реализации производимой продукции, работ и услуг, предусмотренных его уставом, была отнесена к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестировался непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении. А в соответствии с пунктом 3 статьи 40 образовательные учреждения в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной его Уставом, освобождались от уплаты всех видов налогов и платы за землю.
Права образовательных учреждений высшего профессионального образования ^ в сфере финансово-хозяйственной дея-§ тельности были закреплены и в принятом „ в августе 1996 г. Федеральном законе (ФЗ) 2 РФ «О высшем и послевузовском профес-♦ сиональном образовании». Отношения | собственности в сфере высшего образова-£ ния статья 27 данного закона регулирует '§ следующим образом. 5 1. За высшим учебным заведением в а целях обеспечения деятельности, предус-8 мотренной его уставом, учредитель (учре-| дители) закрепляет на праве оперативного 1 управления здания, сооружения, имущест-§ венные комплексы, оборудование, а также 1 иное необходимое имущество потреби-§ тельского, социального, культурного и ел иного назначения.
2. Высшему учебному заведению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
3.3а государственным и муниципальным высшим учебным заведением закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование выделенные ему в установленном порядке земельные участки.
Пункт 1 статьи 29 данного ФЗ подтвердил право высших учебных заведений на осуществление платной деятельности не только в области образования, но и в других областях. А в пункте 6 статьи 28 говорится, что высшее учебное заведение может иметь счета в банковских и других кредитных организациях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, в том числе валютных.
Таким образом, Закон РФ «Об образовании» и ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закрепили серьезные правовые гарантии экономической самостоятельности высших учебных заведений: право собственности образовательных учреждений на доходы от своей деятельности, право осуществлять любые предусмотренные уставом вуза виды деятельности, право оперативного распоряжения денежными средствами вуза, их размещения на расчетных, депозитных и иных счетах в коммерческих
банках и иных кредитных организациях, освобождение вузов от уплаты всех видов налогов при условии реинвестирования полученных доходов в образовательный процесс.
Налоговые льготы вузов: институции и хозяйственная практика девяностых годов
Нельзя не отметить, что имевшиеся противоречия, например, образовательного и налогового законодательства, требовали от государственных образовательных учреждений постоянной борьбы за свои права. Примером такой борьбы стал вопрос об освобождении вузов от обложения налогом на пользователей автомобильных дорог. Государственная налоговая служба РФ неоднократно обращала внимание вузов на необходимость уплаты данного налога. Этому были посвящены письма ГНС РФ от 28 марта 1997 г. №СШ-4-07/14н «Об уплате налога на пользователей автомобильных дорог образовательными учреждениями», от 10 июня 1998 г. № 11-2-08/3 «Об уплате налога на пользователей автомобильных дорог образовательными учреждениями», от 3 ноября 1998 г. № ГБ-9-07/282.
Например, в письме ГНС РФ от 10 июня 1998 г. № 11-2-08/3 «Об уплате налога на пользователей автомобильных дорог образовательными учреждениями» отмечалось: «В соответствии с Законом Российской Федерации от 18.10.91 № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) налог на пользователей автомобильных дорог уплачивается от вы-
ручки, полученной от реализации продукции (работ, услуг), и от суммы разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в результате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельности. Образовательным учреждениям льгот по уплате налога на пользователей автомобильных дорог вышеназванным Законом не установлено». Письмом от 3 ноября 1998 г. № ГБ-9-07/282 Госналогслужба РФ указывала, что Законом РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации» не установлено, что условием налогообложения является только предпринимательская деятельность. Поэтому в случае появления у налогоплательщика объекта налогообложения возникает и обязанность по уплате налога на пользователей автомобильных дорог, даже в том случае, если объект налогообложения возник в результате непредпринимательской деятельности. По мнению ГНС РФ, пункт в статье 47 Закона РФ «Об образовании», определяющий, что деятельность образовательного учреждения по реализации пре- § дусмотренных уставом этого образова- § тельного учреждения производимой про- £ дукции, работ и услуг не является пред- 1 принимательской в той части, в которой 5 получаемый от этой деятельности доход 1 реинвестируется непосредственно в дан- § ное образовательное учреждение или (и) 1 на нужды обеспечения, развития и совер- £ шенствования образовательного процесса, * не может служить достаточным основани- 8 ем для предоставления льготы по налогу. I Для подтверждения наличия льгот по * налогу на пользователей автодорог выс- ю шим учебным заведениям зачастую прихо- м дилось обращаться в арбитражный суд. По § этому вопросу накопилась богатая арбит- у
ражная практика (Бюджетные..., 1997). Так, Арбитражный суд Липецкой области своим решением от 8 сентября 1998 г. №А60-1011/98-05 подтвердил правомерность использования в 1997 и 1998 гг. данной льготы Липецким государственным техническим университетом. Это решение было подтверждено в апелляционной и кассационной инстанциях (Вельский, 1999).
Волгоградский государственный университет, следуя указаниям Госналогслужбы РФ, в 1999-2001 гг. платил налог на пользователей автодорог, хотя и обращался в налоговое ведомство с просьбой предоставить льготу по данному налогу, основываясь на Законе РФ «Об образовании». В письме в адрес руководителя Инспекции МНС по Советскому району г. Волгограда от 16 февраля 2001 г. № 15-5-194/15 говорилось: «Министерство Российской Федерации по налогам и сборам № ВГ-6-03 от 18.08.2000 г. сообщило, что письмо Госналогслужбы России от 28.03.1997 г. ^ №СШ-4-07/14н «Об уплате налога на § пользователей автомобильных дорог обра-зовательными учреждениями» не подлежа-£ ло применению с момента издания в связи ♦ с отказом в государственной регистрации в | Минюсте РФ. В соответствии с вышеизло-£ женным просим рассмотреть вопрос о '§ возврате уплаченного налога за период
5 действия данного документа и рассмот-
6 реть вопрос об уплате данного налога с 8 01.01.2001 г.»
| Однако Инспекция МНС по Советско-1 му району г. Волгограда отказала универ-
ск
§ ситету, сообщив письмом от 19 марта
1 2001 г. №04/1277 следующее: «Действую-
§ щим законодательством ст. 4 Налогового
,т5 кодекса РФ установлено, что законодатель-
ные акты, регулирующие отношения, не связанные в целом с вопросами налогообложения, не могут устанавливать особый порядок налогообложения. Согласно части I ст. 56 части первой Налогового Кодекса (НК) РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков преимущества, которые предусмотрены законодательством о налогах и сборах. Кроме того, в соответствии с п. 3 части I ст. 21 части первой НК РФ налогоплательщик вправе использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах. Закон РФ «Об образовании» не является налоговым законом, поэтому предусмотренная в нем льгота может быть предоставлена лишь при условии внесения соответствующих изменений в законодательные акты о налогах, т.е. в Закон «О дорожных фондах в РФ». На основании вышеизложенного льгот по налогу на пользователей автодорог у вашей организации нет».
После этого 17 апреля 2002 г. Волгоградский госуниверситет обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением, в котором потребовал, основываясь на статье 40 Закона РФ «Об образовании», обязать ИМНС по Советскому району г. Волгограда произвести возврат излишне уплаченного в 1999-2001 гг. налога на пользователей автомобильных дорог на сумму 882 988 руб.
Арбитражный суд Волгоградской области, рассмотрев 30 мая 2002 г. дело №А12-4339/02-С25, принял решение удовлетворить иск Волгоградского госуниверситета, основываясь на статье 40 Закона РФ «Об образовании» и пункте 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля
2001 г. №5 «О некоторых вопросах применения части первой НК РФ», в котором указано, что «до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять в установленном порядке нормы закона, касающиеся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или несвязанный в целом с вопросами налогообложения».
После первого выигранного процесса Волгоградский госуниверситет обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с исковыми заявлениями о возврате излишне уплаченного налога на пользователей автомобильных дорог Волжским гуманитарным институтом (филиалом), Калачевским, Михайловским, Урюпинским филиалами Волгоградского госуниверситета, а также в Арбитражный суд Астраханской области о возврате излишне уплаченного налога своему Ахтубинскому филиалу. По всем делам было либо получено согласие налоговых инспекций на возврат налога в досудебном порядке, либо принято положительное решение суда. Всего Волгоградскому госуниверситету было возвращено более 1,2 млн руб. Приобретенный опыт показал, что руководители образовательных учреждений высшего профессионального образования, уплатившие налог на пользователей автомобильных дорог, имеют реальную возможность в соответствии со статьей 79 НК РФ вернуть значительные средства, уплаченные в 2000-2002 гг.
В целом провозглашенные права государственных образовательных учреждений в основном были реализованы в хозяйственной практике 1990-х гг. К 2000 г. объем внебюджетных поступлений в систему высшего профессионального образования
незначительно, но превысил объем бюджетного финансирования вузов. Наиболее успешные государственные вузы имели в общем объеме финансовых средств 60-70% поступлений от внебюджетной деятельности (Модернизация..., 2002). Доходы от платной образовательной, предпринимательской и иной деятельности в ситуации системного дефицита бюджетного финансирования государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования позволили многим из них в основном сохранить свой научный, образовательный и кадровый потенциал, создать достаточно эффективную систему стимулирования труда и социальной защиты сотрудников.
Гражданское и бюджетное законодательство о статусе имущества и доходов государственного образовательного учреждения
у?
о
X
Однако последовательное принятие §
Гражданского кодекса (ГК) РФ, Бюджетно- »
го кодекса (БК) РФ и Налогового кодекса 1
РФ привели к существенному сужению тех £
прав государственных образовательных 1
учреждений, которые были закреплены в §
образовательном законодательстве. 1
Прежде всего, нормы ГК РФ сущест- Щ
венно отличаются от институций образо- *
вательного законодательства в вопросе о 8
статусе имущества государственного обра- 1
зовательного учреждения, приобретенного *
на доходы от собственной деятельности. 10
ы
Права учреждения на закрепленное за ним " имущество определяются в соответствии § со статьей 296 ГК, которая гласит, что уч- р
реждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением имущества и заданиями собственника. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. «Право оперативного управления, - отмечает С.О. Лозовская, - является ограниченным вещным правом и означает, что учреждение не может полностью распоряжаться закрепленным за ним имуществом» (Лозовская, 2002).
В соответствии со статьями 298, 299 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Если в соответствии с учредительными документами уч-^ реждению предоставлено право осущес-§ твлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятель-^ ности, и приобретенное за счет этих дохо-♦ дов имущество поступают в самостоя-| тельное распоряжение учреждения и учи-£ тываются на отдельном балансе. Продук-'§ ция и доходы от использования имуще ст-5 ва, находящегося в оперативном управле-| нии, а также имущество, приобретенное 3 учреждением по договору или иным осно-| ваниям, поступают в оперативное управ-ж ление учреждения. Право оперативного | управления имуществом может быть | прекращено в случаях правомерного изъя-§ тия имущества у учреждения по решению $ собственника.
Таким образом, действующее гражданское законодательство не предусматривает права учреждения владеть имуществом на праве собственности. Даже в том случае, когда имущество приобретается за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, оно, согласно пункту 2 статьи 298 ГК РФ, поступает в самостоятельное распоряжение, а не в собственность учреждения.
Следовательно, нормы цитированных выше пункта 7 статьи 39 Закона РФ «Об образовании» и пункта 2 статьи 27 ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в которых сказано, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от его деятельности и объекты, приобретенные на эти доходы, противоречат ГК и, как отмечает С. О. Лозовская, «необоснованно расширяют полномочия образовательного учреждения» (Лозовская, 2002).
Данное мнение в отношении государственных образовательных учреждений подтверждается арбитражной практикой (Лозовская, 2002). Например, Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним г. Москвы выдало одному государственному университету свидетельство о государственной регистрации его права оперативного управления зданиями, которые он приобрел по договору купли-продажи. Данный университет в исковом заявлении в Арбитражный суд г. Москвы потребовал зарегистрировать право собственности на эти здания (дело №А40-1880/00-94-41). Однако 15 марта 2000 г. Арбитражный суд г. Москвы вынес решение об отказе в иске. Решение суда базировалось на следующих основаниях:
1) государственный университет является государственным учреждением, которое финансируется из государственного бюджета;
2) в соответствии с пунктом 4 статьи 214 ГК РФ имущество государственных предприятий и учреждений находится в государственной собственности и закрепляется за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
3) согласно статье 4 ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», законы и иные правовые акты РФ применяются только в том случае, если они не противоречат ГК РФ, поэтому ссылки истца на Закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» являются необоснованными.
Апелляционная инстанция арбитражного суда, оставив его решение в силе, отметила следующее. Указанная в учредительных документах университета возможность осуществлять приносящую доходы деятельность, приобретать за счет доходов имущество и учитывать его на самостоятельном балансе не означает возникновения прав собственности учреждения на такое имущество. Оно остается собственностью учредителя, а учреждение может им только распоряжаться.
Похожее дело рассматривалось в Арбитражном суде г. Москвы по иску одной государственной академии к учреждению юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним г. Москвы, отказавшемуся зарегистри-
ровать право собственности академии на имущество. Академия выставила исковое требование о признании данного отказа недействительным, ссылаясь на пункт 7 статьи 39 Закона РФ «Об образовании», пункт 2 статьи 27 ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», пункт 2 статьи 198 ГК РФ (дело №А40-46816/00-94-596).
Решением от 14 февраля 2001 г. суд отказал академии в удовлетворении исковых требований, также посчитав необоснованными ссылки истца на Закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так как согласно статье 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать гражданскому законодательству. Таким образом, арбитражный суд не признает права собственности государственного образовательного учреждения на доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и имущество, приобретенное на эти доходы.1
Владение имуществом на праве собственности не согласуется с правовой конструкцией учреждения еще и потому, что в соответствии со статьей 120 ГК РФ, а также пунктом 1 статьи 9 Закона РФ «О некоммерческих организациях» учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. При этом собственник несет субси-
<А> Ж О X
о 2
£
1 В арбитражной практике есть случаи признания права собственности негосударственных образовательных учреждений на приобретенное на доходы от их деятельности имущество, что вызывает сомнение у многих юристов (Лозовская, 2002, С. 51-56).
о
В)
•о
п> X
(О X X
о
5<
43
о
2
ю
03
К>
о о со
диарную ответственность по его обязательствам, в силу чего учреждение получает ограниченное вещное право на предоставленное ему имущество. Кроме того, в пункте 3 статьи 213 ГК РФ прямо говорится, что собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям, являются коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником.
Фактический отказ от норм пункта 7 статьи 39 Закона РФ «Об образовании» и пункта 2 статьи 27 ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» нашел отражение в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ, утвержденном Постановлением Правительства ^ РФ от 5 апреля 2001 г. №264. Данное Типо-§ вое положение следующим образом регу-лирует вопросы принадлежности имуще-
2 ства государственного высшего учебного ♦ заведения.
1 Собственник имущества (орган, упол-£ номоченный собственником) закрепляет за '§ высшим учебным заведением в оператив-5 ном управлении здания, сооружения, иму-| щественные комплексы, оборудование, а
3 также иное имущество потребительского, | социального, культурного и иного назначе-х ния. За высшим учебным заведением за-
2 крепляются в бессрочное безвозмездное | пользование земельные участки, выделен-§ ные ему в установленном порядке. Госуда-$ рственное и (или) муниципальное имуще-
ство, закрепленное за высшим учебным заведением, может отчуждаться собственником (органом, уполномоченным собственником) в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления. Имущество, приобретенное высшим учебным заведением за счет средств, полученных от разрешенных видов деятельности, и учитываемое на отдельном балансе, поступает в самостоятельное распоряжение высшего учебного заведения. Высшее учебное заведение несет перед собственником ответственность за сохранность и эффективное использование закрепленного за ним в оперативном управлении имущества. Контроль деятельности высшего учебного заведения в этой области осуществляется собственником имущества (органом, уполномоченным собственником). Высшее учебное заведение отвечает по своим обязательствам средствами, находящимися в его распоряжении, а также имуществом, учитываемым на отдельном балансе. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам высшего учебного заведения несет учредитель в порядке, установленном законодательством РФ. Таким образом, в Типовом положении уже не говорится о собственности государственного вуза на имущество, приобретенное в результате его деятельности, а лишь о праве распоряжаться таким имуществом под контролем собственника.
Данная норма фактически запрещает государственным вузам участвовать в создании коммерческих организаций, так как в соответствии с пунктом 4 статьи 43 Закона РФ «Об образовании» образовательное
учреждение вправе участвовать в уставных фондах товариществ (акционерных обществ) и других организаций только своей собственностью. Уже этот факт заставляет задаться вопросом, действительно ли государственное высшее учебное заведение обладает правом распоряжения средствами, полученными от разрешенных видов деятельности, и имуществом, приобретенным за счет этих средств и учитываемым на отдельном балансе, в полном объеме?
Право распоряжения - это законодательно обеспеченная возможность определить судьбу вещи, в частности, путем совершения сделок по поводу вещи. На первый взгляд, Правительство РФ, утвердив Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ, предоставило вузу такую возможность. Минобразования РФ, которое в соответствии с Положением о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 258, выступает учредителем и осуществляет полномочия учредителя в отношении находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций, закрепило ее в утвержденных уставах вузов и договорах с подведомственными высшими учебными заведениями.
Однако данная норма входит в противоречие с целым рядом законов и других нормативных документов, а также хозяйственной практикой, и прежде всего с БК РФ. Принятие в июле 1998 г. БК РФ самым радикальным образом изменило сущность доходов государственных образовательных учреждений, получаемых от предпри-
нимательской и иной приносящей доход деятельности.
В соответствии с частью второй статьи 152 БК РФ и Решением Верховного Суда РФ от 12 февраля 2002 г. № ГКПИ 2001-1852, 1861, 1866 государственные образовательные учреждения как бюджетные учреждения являются участниками бюджетного процесса, и в связи с этим на них распространяются нормы БК.
В пункте 1 статьи 41 БК утверждается: «Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных поступлений». Пункт 4 той же статьи относит к неналоговым доходам «доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности», а также «доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления».
Пункт 2 статьи 42 БК РФ до принятия § ФЗ от 29 мая 2002 г. № 57-ФЗ «О внесении | изменении и дополнении в часть вторую ® Налогового кодекса Российской Федера- | ции и в отдельные законодательные акты £ Российской Федерации» звучал следую- § щим образом: «Доходы бюджетного уч- § реждения, полученные от предпринима- 1 тельской и иной деятельности, принося- | щей доход, в полном объеме учитываются * в смете доходов и расходов бюджетного Я учреждения и отражаются в доходах соот- 1 ветствующего бюджета (выделено нами) ф как доходы от использования имущества, 10 находящегося в государственной или му- " ниципальной собственности, либо как до- §
СО
ходы от оказания платных услуг». р
Отношения ФБ и бюджетного учреждения, находящегося в собственности органов государственной власти РФ, регулируются целым рядом статей БК. В частности, в пункте 1 статьи 51 отмечается: «Неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со статьями 41-46 БК, в том числе за счет: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - в полном объеме...». Следовательно, доходы государственных образовательных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в полном объеме являются неналоговыми доходами ФБ. Эта их сущность подтверждается и определенным БК механизмом их прохождения через счета Федерального казначейства (ФК).
Статья 218 БК предусматривает, что «исполнение бюджетов по доходам пре-^ дусматривает», в частности, «перечисле-§ ние и зачисление доходов на единый счет бюджета». Статья 245 конкретизирует дан-§г ный механизм применительно к ФБ, отме-♦ чая, что «исполнение федерального бюд-| жета по доходам предусматривает... переев числение и зачисление доходов федераль-'§ ного бюджета на единый счет федерально-£ го бюджета». В пункте 4 статьи 254 описы-| вается механизм прохождения средств, по-8 лученных бюджетным учреждением из | внебюджетных источников, через счета 1 ФК: «Средства от предпринимательской Э деятельности и использования государ-1 ственной собственности бюджетного уч-§ реждения зачисляются на единый счет фе-сп дерального бюджета в соответствующем
органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами». Следовательно, получателем средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения является непосредственно ФБ. Право бюджетного учреждения на распоряжение этими средствами возникает только после зачисления их на единый счет федерального бюджета как неналоговых доходов ФБ.
Расходование этих средств осуществляется исключительно в соответствии со сметой доходов и расходов. Пункт 1 статьи 161 БК РФ дает определение бюджетного учреждения как организации, созданной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Пункт 3 той же статьи гласит: «В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной
или муниципальной собственности, закрепленной на праве оперативного управления, и иной деятельности». Наконец, в пункте 6 сказано: «Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов». Таким образом, для бюджетного учреждения право распоряжения средствами из внебюджетных источников имеет специфический, ограниченный характер. Не меняет разрешительного порядка даже норма пункта 6 статьи 161 БК, устанавливающая, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов действует самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (Селюков, 2002).
Письмом Минфина РФ от 12.11.2001 №3-01-01/12-333 установлено, что смета доходов и расходов по внебюджетным средствам составляется «в строгом соответствии с разрешением главного распорядителя, распорядителя средств ФБ на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности», при этом в расходной части сметы «указываются направления расходования внебюджетных средств в структуре кодов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации» (О порядке реализации..., 2002).
Следовательно, средства, полученные за счет внебюджетных источников, расходуются в полном соответствии со статьей 70 БК: «Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:
оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и право-
выми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается».
Таким образом, средства, заработанные государственными вузами как бюджетными учреждениями, являются разновидностью неналоговых доходов ФБ, поступающих на единый счет федерального бюджета в соответствующем органе ФК, а средства, размещенные на лицевых счетах для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах ФК, - разновидностью расходов ФБ в виде ассигнований на содержание бюджетных учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ.
Литература
Балыхин Г.А. Финансовое и нормативно-правовое обеспечение системы образования в России // Экономика образования. 2002. № 2. С. 7.
Вельский A.A. О правовом статусе образовательных учреждений и проблемах налогообложения // Советник бухгалтера в сфере образования и науки. 1999. № 2. С. 56-60, 64-65.
Бюджетные и некоммерческие организации. 1997. № 9; 1998. № 12.
Лозовская С. О. Кому принадлежит имущество образовательного учреждения? // Учет в сфере образования. 2002. № 1. С. 51, 52, 54-55
Модернизация российского образования: ресурсный потенциал и подготовка кадров. - М., 2002. С. 5; 68-69.
О порядке реализации приказа Минфина России от 21.06.2001 №46н бюджетными учреждениями. Письмо Минфина России // Официальные документы в образовании. 2002. № 1. С. 40.
Селюков АД. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Экономика образования. 2002. № 3. С. 58.
Смолин О. И. Законодательное регулирование экономики образования как идеологическая проблема // Право и образование. 2002. № 3. С. 54.
Рукопись поступила в редакцию 29.07.2003 г.
