CC BY
39
«Группа восьми»: модели реформирования и возможности для трансформации роли Европейского союза
П.И. Хайнал, В.В. Панова
г
Хайнал Питер Иван - PhD, научный сотрудник Исследовательского центра «Группы восьми» Университета Тороното, Канада
Панова Виктория Владимировна - к. и. н., старший преподаватель Московского государственного института международных отношений (Университета) при МИД РФ, региональный директор по России Исследовательского центра «Группы восьми» Университета Торонто
Ключевые слова: «Группа восьми», «Группа пяти», «Группа двадцати», Хайлигендаммский процесс, глобальное управление, БРИК
Key words: G8, G5, G20, Heiligendamm Process, global governance, BRIC
Авторы анализируют предложения по реформе «Группы восьми» начиная с 1998 г. Рассматриваются и предложения по реформированию данного института, и те реформы, которые были проведены или находятся в стадии реализации. Особое внимание уделяется эволюционирующей «пятерке», Хайлигендаммскому процессу (ХП), странам БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай), встречам крупнейших экономик и «двадцаткам», а также отношению «Группы восьми» к этим структурам, равно как и взаимоотношениям ЕС - «Группа восьми». В заключительной части статьи предлагаются возможные сценарии дальнейших реформ «Группы восьми».
Введение
В настоящее время широко распространена точка зрения, согласно которой нынешняя «восьмерка» имеет структурные, процедурные и иные недостатки, поэтому ее необходимо реформировать или даже заменить. Этой позиции придерживаются многие СМИ, ее сторонников немало в академических и общественных кругах, и все чаще в ее поддержку высказываются некоторые ныне правящие и бывшие лидеры, а также высшие должностные лица стран «Группы восьми». Они призывают к преобразованию «восьмерки» в иной институт, в котором все ключевые игроки смогли бы в полной мере влиять на процесс принятия решений в деле преодоления глобальных вызовов и проблем. В их числе экс-премьер-министр Канады П. Мартин, действующий президент Франции Н. Саркози, пятый федеральный канцлер ФРГ Г. Шмидт - один из отцов-основателей «Группы пяти/семи» - предшественницы «Группы восьми» [1, 2, 3].
Несмотря на проявленную гибкость и значительные достижения за 34-летнюю историю, «Группа восьми» продолжает оставаться продуктом предыдущей эпохи. Она не смогла адекватно отреагировать на изменившиеся за время ее существования политические и экономические реалии, в частности на появление на мировой политической сцене новых ключевых акторов. Без полноценного участия в процессе обсуждения важнейших мировых проблем основных развивающихся экономик
невозможно успешно справляться с глобальными проблемами.
За годы существования «восьмерки» неоднократно выдвигались предложения о реформировании этого института: от отмены «восьмерки» как таковой до расширения или сокращения числа стран-членов, рационализации повестки дня и процесса проведения, укрепления ее легитимности и представительности, замены новым органом или дополнением другими структурами. Некоторые лидеры «Группы семи» - предшественницы «восьмерки» - высказывали мнение, что проводить встречи в верхах следует с меньшим размахом, без привлечения большого количества официальных лиц и СМИ. Другие предлагали различные шаги: от отмены до укрепления «семерки» [4, 5, 6].
Многие из высказанных предложений достаточно ценны, а у некоторых из них есть высокопоставленные сторонники, в частности экс-премьер-министр Канады П. Мартин, последовательно отстаивающий идею создания «Л-20» - группы двадцати лидеров, возможно, даже с тем же составом членов, что и существующая «Группа двадцати» на уровне министров финансов. Еще одной идеей, весьма популярной в последнее время, стала полная интеграция Китая, Индии, Бразилии, Мексики и Южной Африки (нынешней «Группы пяти») в «Группу восьми» и формирование «Группы тринадцати». Однако для реализации столь радикальной реформы «восьмерки» необходима не только ее пропаганда среди сторонников перемен, но и достижение консенсуса по дан-
ному вопросу всех лидеров нынешней «Группы восьми».
Наш анализ мы начнем с 1998 г. Будут рассмотрены и предложения о реформировании, и те реформы, которые были проведены или находятся в стадии реализации. Особое внимание нам представляется важным уделить эволюционирующей «пятерке», Хайлигендаммскому процессу (ХП), странам БРИК, встречам лидеров крупнейших экономик мира, а также отношениям «Группы восьми» к этим структурам, равно как и взаимоотношениям ЕС - «Группа восьми».
Реформы саммита в Бирмингеме в 1998 г. и их последствия
На саммите 1998 г. в Бирмингеме были предприняты серьезные шаги по реформированию формата встречи и повестки дня. В Бирмингеме Россия официально была интегрирована в клуб, который превратился в «Группу восьми». В саммите принимали участие только лидеры стран, министры иностранных дел и финансов встретились в Лондоне за неделю до встречи лидеров государств, для того чтобы подготовить проведение саммита и разобраться с вопросами, не вошедшими в повестку дня лидеров. Таким образом была создана более неформальная атмосфера, чем на предыдущих саммитах, что позволило лидерам провести значительное время вместе и сконцентрироваться на обсуждении вопросов. К саммиту 1998 г. удалось выработать более сжатую и конкретную повестку дня, чем к предыдущим встречам. Лаконичная повестка, в свою очередь, привела к сокращению объема итоговой документации, что, впрочем, не удалось сохранить после Бирмингема [7].
Реформа укоренилась в практике встреч в верхах, но это не удовлетворило критиков. Вскоре после саммита в Бирмингеме известный экономист Дж. Сакс предложил трансформировать «Группу восьми» в «Группу шестнадцати», включив в ее состав, помимо основных восьми участников, восемь развивающихся стран. По мнению Сакса, основным критерием членства в расширенном клубе должно было стать демократическое управление, а в числе основных кандидатов от развивающихся стран он предложил рассматривать Бразилию, Индию, Южную Корею и Южную Африку, к которым «вскоре присоединится демократическая Нигерия». Сакс полагал, что основной темой повестки дня обновленной организации должны стать проблемы развития, в том числе гло-
бальные финансовые рынки и международные финансовые реформы, условия для получения кредитов и международная помощь, реформа международной программы помощи, завершение долгового кризиса [8]. После бирмингемского саммита число оценок по итогам встреч и предложений по реформированию возросло.
В передовице «Financial Times», посвященной итогам бурного генуэзского саммита (2001 г.), был поставлен вопрос о том, «должны ли продолжать существовать саммиты "восьмерки", и если да, то в какой форме». Далее отмечалось: «...саммиты достигали наилучших результатов тогда, когда у лидеров была возможность отделиться от своего окружения. и когда мир стоял на пороге кризиса, который необходимо было преодолеть». Статья заканчивалась предложением проводить саммит «восьмерки» только в тех случаях, когда возникает необходимость экстренного решения какой-либо важной проблемы [9]. Но всего лишь несколько месяцев спустя террористические акты 11 сентября 2001 г. поставили проблему безопасности во главу международной повестки дня. В контексте развития ситуации после этих трагических событий проблема безопасности лидеров стала чрезвычайно важной для стран, председательствующих на данный момент в «Группе восьми». Поэтому большинство саммитов «восьмерки», начиная с Канана-скиса (2002 г.), проводилось в отдаленных изолированных уголках мира. С одной стороны, это позволило меньшими усилиями обеспечить безопасность руководителей государств, с другой - ограничивало доступ к месту проведения встреч представителям СМИ, населения и гражданского общества. В 2005 г. в Глениглсе аккредитованные СМИ находились недалеко от места встречи лидеров, но все же изолированно от них. Однако удаленность места проведения встречи не смогла предотвратить появления протестующих.
Группа независимых экспертов - так называемая «теневая восьмерка» - ежегодно готовит для лидеров клуба доклады. В ее составе известные ученые и эксперты, имеющие опыт участия в подготовке саммитов клуба. Ранее группу возглавлял влиятельный аналитик Ф. Бергстен из вашингтонского Института международной экономики. Начало деятельности «теневой восьмерки» было положено в 2000 г. на основании того, что «нынешние саммиты "Группы восьми" не используют имеющийся потенциал в полной мере.., саммиты должны изменить свою методологию и заниматься повесткой дня, которая эффективно отражает кардинальные изменения в глобальной эконо-
мике и сфере безопасности, характеризующие первые годы нового века» [10, 11]. «Теневая восьмерка» действовала до 2006 г., а в 2007 г. возникла другая «теневая восьмерка» под руководством лауреата Нобелевской премии по экономике Дж. Стиглица.
Инициатива «лидерской двадцатки»
Одной из наиболее интересных идей реформы посредством расширения числа участников форума лидеров было предложение превратить «Группу двадцати» министров финансов в группу руководителей государств с той же численностью, или «лидерскую двадцатку». В исследовании, предшествовавшем этой инициативе, но схожем по направленности, член «теневой восьмерки» В. Добсон отмечала, что проблемы, которые сейчас стоят перед лидерами, со времен окончания «холодной войны», когда возникла «семерка», существенно изменились, поэтому на нынешнем этапе необходим «консенсус в рамках более широкой группы». В. Добсон предлагала два сценария, построенных на прецеденте встреч министров финансов «двадцатки»: созыв функциональных групп министров из двадцати стран по системным проблемам, таким как изменение климата, проблемы по линии Север - Юг, торговля и искоренение бедности; а также расширение формата встреч лидеров, т.е. включение в их число руководителей двадцати государств. В целях эффективности управления данный формат форума лидеров предполагает создание руководящего комитета с периодически меняющимся составом. По мнению г-жи Добсон, этот новый механизм не заменит «восьмерку», но в его рамках будут происходить периодические встречи до или после саммитов «Группы восьми» [12].
Идея «лидерской двадцатки» была с энтузиазмом воспринята экс-премьер-министром Канады П. Мартином - первым председателем финансовой «двадцатки». В выпуске «Foreign Affairs» 2005 г. он выступил в поддержку идеи расширения форума лидеров и ввел в оборот термин «лидерская двадцатка». П. Мартин проанализировал обстоятельства возникновения и функционирования «Группы двадцати» министров финансов; необходимость создания схожего форума для политических лидеров, а также обрисовал возможный состав, предварительную повестку дня, потенциальную роль и взаимоотношения «лидерской двадцатки» с существующими международными организациями [13]. Выбор этого влиятельного издания для
популяризации данной идеи косвенно подтвердил признание Мартином того, что реформа саммитов невозможна без поддержки США.
Основываясь на этих предпосылках, исследователи Центра международных инноваций в управлении (СЮ1) и Центра глобальных исследований (CFGS) Университета Виктории (штаб-квартиры обеих организаций находятся в Канаде) попытались спрогнозировать возможные последствия преобразования «Группы двадцати» министров финансов в «лидерскую двадцатку». Эксперты искали ответ на ряд вопросов: какими проблемами будет заниматься новая группа? какой должна быть оптимальная схема деятельности «лидерской двадцатки»? как достичь консенсуса в создании «лидерской двадцатки»? В случае успеха «лидерская двадцатка» была бы более репрезентативна, чем «восьмерка», поскольку за столом переговоров появились бы лидеры Китая, Индии, Бразилии, а также стран с формирующейся рыночной экономикой. Она бы определяла и занималась приоритетами на самом высоком уровне. Одной из целей проекта CIGI/CFGS было достижение большего понимания сущности инициативы в самой «восьмерке», а также среди стран-кандидатов в члены «лидерской двадцатки», путем включения представителей научных кругов и экспертов из каждой страны. Книга «Реформирование сверху: саммиты двадцати лидеров» является исчерпывающим исследованием этой идеи, ее сути и контекста, в ней также обсуждаются возможные пути осуществления этой инициативы: замена «семерки/восьмерки» на «лидерскую двадцатку» - так называемый «гигантский скачок»; постепенное расширение числа членов «восьмерки» через «девятку» и «десятку» до итоговой «двадцатки»; создание «лидерской двадцатки», функционирующей параллельно с «восьмеркой» [14]. Работа П. Хипа, сотрудника Центра глобальных исследований (CFGS) Университета Виктории, «Глобализация и реформы саммита: эксперимент в международном управлении» представляет собой удобный перечень этих предложений [15].
Другие концепции реформирования
Другая интересная концепция реформирования «восьмерки» предложена и обоснована П. Кененом, Дж. Шафером, Н. Уиксом и Ч. Вып-лоцом - авторами книги «Международное сотрудничество в сфере экономики и финансов: новые вопросы, новые игроки, новые ответы».
Исследователи прослеживают эволюцию международного экономического и финансового сотрудничества и приходят к выводу о необходимости перемен, несмотря на хорошие результаты, достигнутые «Группой семи». Они считают разумным освободить места для новых игроков (например, путем модернизации представительства Европы в «семерке» и в Совете управляющих МВФ); создать «Группу четырех», в состав которой должны войти США, страны еврозоны, Япония и КНР, для эффективного решения проблем регулирования обменных курсов; созвать независимую аналитическую «группу мудрецов» для проведения анализа существующих институтов и групп, включая «семерку»; и наконец, создать новый Совет по международному финансовому и экономическому сотрудничеству (не более 15 членов), который бы определял повестку дня, стратегические направления развития международной финансовой системы и осуществлял контроль за различными институтами международного экономического сотрудничества. Членами Совета должны стать ключевые международные игроки, представленные на уровне министров финансов. Кроме того, в заседаниях Совета планируется участие глав ООН, МВФ, Всемирного банка и ВТО [16]. В комментарии к этой книге журнал «Economist» согласился с тем, что «семерка» более не является тем, чем она была раньше, и превратилась лишь в одну из многих структур, которые предпринимают попытки координировать экономическую политику. «Economist» с одобрением отозвался о призыве авторов предоставить Китаю полноправное место в структуре макроэкономической дипломатии, так как «без Китая "семерка" не может надеяться достичь многого» [17].
Примерно в том же ключе в 2005 г. высказался Ст. Роуч, глава азиатского подразделения Morgan Stanley. Он отметил, что глобальная экономика нуждается в перебалансировке. Одним из возможных шагов в данном направлении могла бы стать замена «семерки» новой «пятеркой», включающей США, страны еврозоны, Японию, Великобританию и КНР. Роуч полагает, что «Группа семи» является организацией минувшей эпохи. Особенно его удивляет то, что в группе нет Китая, но при этом страны еврозоны имеют три голоса (Германия, Франция и Италия). По мнению Роуча, «Группа пяти» стала бы полноценной организацией, основанной на уставе и имеющей мандат по всем аспектам глобальных экономических дисбалансов. У «нее» был бы свой постоянный штат сотрудников, встречи проходили бы два раза в год и
основывались на консультациях министров финансов и глав центральных банков государств-членов, равно как и штата экспертов «Группы пяти». Два раза в год выпускались бы доклады, которые могли бы служить в качестве повестки дня для официальных встреч [18]. Подобно предложению Кенена и его коллег, идеи Роуча не учитывают неэкономическую повестку дня нынешней «восьмерки» - проблемы окружающей среды, глобальные проблемы здравоохранения и пр.
В своем исследовании от 2005 г. К. Брэдфорд утверждает, что существующие «институциональные рамки для преодоления современных глобальных вызовов не соответствуют масштабу и природе самих вызовов». Одним из аспектов этого несоответствия является сама «восьмерка», а также более широкая система «Группы восьми» в ее нынешнем состоянии. С учетом серьезного противодействия, оказываемого проведению большой реформы и расширению «восьмерки» в «лидерскую двадцатку», Брэдфорд предлагает добавить несколько постоянных ключевых игроков (Китай, Индию, Бразилию и Южную Африку как ведущих кандидатов) к нынешней «Группе восьми», превратив ее, таким образом, в «Группу двенадцати», а также создать дополнительные шесть мест для других стран, которые участвовали бы во встречах на условиях ротации, в зависимости от специфики вопроса, стоящего на повестке дня. Эта формула позволила бы укрепить представительность и легитимность саммитов [19].
Э. Труман из Института международной экономики (Вашигтон) предложил распустить «семерку/восьмерку» и передать часть ее функций по координации политики «Группе двадцати». Он полагает, что подобное укрепление «двадцатки» стало бы важным шагом в деле рационализации институтов экономического сотрудничества. В дополнение к уровню глав государств, министров финансов и глав центральных банков Труман призвал к созданию тематических рабочих групп. США и страны еврозоны он рассматривает в качестве лидеров укрепленной «двадцатки». В то же время Тру-ман предвидел неформальную координацию политики между США и странами еврозоны через «неформальную группу двух» [20]. Эта концепция «финансовой двойки» изучается главой «теневой восьмерки» Ф. Бергстеном, который утверждает, что «Евролэнд» и США нуждаются в новом механизме «двойки» не только для того, чтобы осуществлять мониторинг и проводить акции по вопросам эволюции обменного курса доллар - евро, но и для того, чтобы разраба-
тывать новый валютный режим «Группы двух». Эта «двойка» не является заменой «семерки» и должна функционировать в неформальном режиме [21, 22].
Канадский ученый и бывший высокопоставленный дипломат Дж. Хэйнал выступает за создание «Группы ХХ» - более представительного саммита, где «ХХ» не обязательно означает «20», но подразумевает, что количество членов новой группы остается открытым вопросом. Он утверждает, что расширенный саммит «будет достоверно отражать реалии и способствовать лучшему функционированию международных институтов путем обеспечения их надлежащим политическим руководством». Хэйнал перечисляет уязвимые места существующей международной системы институтов: Совета Безопасности ООН, Генеральной Ассамблеи ООН, специализированных агентств, включая Бреттон-Вудские институты, ВТО. Он полагает, что новыми глобальными проблемами, равно как и связями между международными институтами, которые ныне отсутствуют, могла бы заняться «Группа ХХ». Хэйнал определил ключевых участников «Группы ХХ»: нынешняя «восьмерка»; Китай, Индия, Южная Африка, Бразилия и, возможно, Мексика; представители от Африки, Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, стран бывшего советского блока. По его мнению, «Группа ХХ» должна действовать параллельно с «восьмеркой», а не заменять ее. Отличие идеи Хэйнала от инициативы «лидерской двадцатки» состоит в следующем: Хэйнал считает, что преобразование «Группы двадцати» министров финансов в саммиты уровня лидеров слишком «перегрузит» «двадцатку». Тем не менее он отталкивается от существующего состава «Группы двадцати». Кроме того, Хэй-нал полагает, что процесс необходимо начать в рамках Генеральной Ассамблеи ООН и сконцентрироваться в первую очередь на проблеме глобальной безопасности [23].
Комментарии СМИ вокруг саммита в Глениглсе (2005 г.) отразили растущее недовольство структурой «Группы восьми». В комментариях «Financial Times», незадолго до начала саммита, Р. Хаас назвал «восьмерку» «анахронизмом» и добавил: «Никто сегодня не стал бы предлагать проводить ежегодные встречи с участием Канады (население 31 млн человек, ВВП - 870 млрд долл. США), Италии (58 млн, 1200 млрд долл. США) и России (144 млн, 615 млрд долл. США), а не Китая (1,3 млрд, 1650 млрд долл. США) и Индии (1,1 млрд, 650 млрд долл. США)». По мнению Хааса, «"восьмерке" надлежит превратиться в "де-
сятку". И Китай, и Индия заслуживают места... Это будет уступка реальности, выгодная для всех» [24].
К идее расширения «восьмерки» вновь вернулись в начале 2006 г., когда А. Аслунд из Института международной экономики Пе-терсона высказал предложение пригласить Китай, Индию, Бразилию и Южную Африку в «Группу восьми» в качестве полноправных членов, тем самым преобразовав «восьмерку» в более представительную «Группу двенадцати» [25]. Всего за два дня до начала работы саммита в Санкт-Петербурге британский премьер-министр Т. Блэр сообщил, что планировал высказаться за предоставление Китаю, Индии, Бразилии, Южной Африке и Мексике статуса полноправных членов клуба, что позволило бы преобразовать «восьмерку» в «Группу тринадцати», а в основу была бы положена формула «Г8+5», предложенная в Глениглсе. Что еще более важно, поскольку выражает мнение одного из ключевых лидеров «Группы восьми». Сконцентрировавшись на проблеме выполнения посткиотского протокола, Блэр заявил тогда: «Мы не сможем эффективно бороться с изменением климата, если не достигнем соглашения, связывающего США, Китай и Индию. Мы должны достичь соглашения с обязывающими рамками - в этом я ничуть не сомневаюсь». Тот факт, что Бразилия и Индия - главные (принципиальные) игроки торговых переговоров, лишь подтверждает идею о необходимости формализовать механизм «Г8+5» [26].
Вслед за избранием Б. Обамы президентом США его соратник по партии З. Бжезинский предложил создать две неформальные группы: расширенную «восьмерку» наряду с «Группой двух», состоящей из США и Китая. При этом второе объединение он считает наиболее адекватным с точки зрения возможностей разрешения мировых проблем. «Нет сомнений в том, что нам надо тесно сотрудничать с целью расширения нынешней "Группы восьми" до "Группы четырнадцати" или "Группы шестнадцати", чтобы расширить круг стран, обладающих правом принятия решений, и разработать программу выхода из кризиса, учитывающую интересы всех участников. Но для того, чтобы продвигать эту идею, нам необходима неформальная "двойка"», - отметил Бжезинский. По его мнению, отношения между США и Китаем должны иметь характер всеобъемлющего партнерства и развиваться параллельно с отношениями США с Европой и Японией, что подразумевает создание механизма регулярных неформальных личных встреч для обсуждения
не только проблем двусторонних отношений, но и всего мира в целом [27].
На лондонском саммите «двадцатки», состоявшемся 2 апреля 2009 г., его председатель, премьер-министр Великобритании Гордон Браун, «стал ведущим поборником формата "двадцатки", утверждая, что "восьмерка" - клуб богатых промышленно развитых стран - более не способна управлять международными делами» [28]. Таким образом, он добавил свой голос к тем из своих коллег по «восьмерке», которые призывали к созданию более представительного форума глобального управления. И даже раньше, вскоре после первого саммита «двадцатки» в ноябре 2008 г., в газете «The Gurdian» было высказано мнение, что саммит «двадцатки» предвещал конец эксклюзивному клубу богатых стран, представленных «восьмеркой». В своей более поздней статье П. Мартин пошел еще дальше: «Лондонский саммит "двадцатки" подтверждает, что дни "восьмерки", в качестве руководящего комитета, подходят к концу. Но при этом мир не может позволить вакуума. Только успешная "двадцатка" восполнит пробел» [29].
Любопытно, что по мере того, как развивался проект «лидерской двадцатки», тщательно разрабатывалась и повестка дня, которая могла рассматриваться на встрече новой группы лидеров. Среди многочисленных потенциальных тем, предлагаемых исследовательскими центрами, работающими над идеей «лидерской двадцатки», были представлены проблемы глобальной безопасности и здравоохранения. Но в данном случае событием, из-за которого состоялся созыв первого саммита «двадцатки», стал финансовый кризис. Некоторые признаки расширения повестки дня наблюдались уже на лондонском саммите «двадцатки», коснулись они главным образом торговли, развития и других тем, связанных с ключевыми финансовыми и экономическими проблемами.
Приведем еще один пример недавних предложений реформ. В октябре 2008 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН была создана Комиссия экспертов по реформам международной валютной и финансовой системы, возглавляемая Дж. Стиглицем. Ее членами стали 18 высокопоставленных экономистов: бывшие и нынешние министры и чиновники центральных банков Японии, Африки, Западной Европы, Латинской Америки и Азии. Комиссия получила мандат на изучение проблемы реформирования международных финансовых институтов и разработку скоординированного подхода к тем глобальным финансовым структурам, ко-
торые нуждаются в радикальном пересмотре. Доклад Комиссии был опубликован в конце марта 2009 г. Его рекомендации, среди прочего, содержат предложения о создании нового, выборного Глобального экономического координационного совета в рамках ООН, который бы собирался один раз в год на уровне руководителей государств и стал бы «демократически представительной альтернативой "Группе двадцати"». Совет должен быть независимым от Совета Безопасности и включать 20-25 членов [30].
Позиция России
В противоположность широкому спектру предложений и размышлений на предмет реформирования механизма «восьмерки», выдвигаемых экспертами из Европы и США, с российской стороны их немного. Хотя у новейшего члена «восьмерки» есть множество подходов к определению того, что собой представляет «восьмерка», какой должна быть ее роль и каковы место и роль России в рамках этого механизма. Тем не менее российские научные, правительственные и общественные круги, по-видимому, не слишком много внимания уделяют проблеме реформирования этого института. Широко распространено представление о том, что ООН является и должна оставаться основным актором в сфере международного управления, а остальные механизмы, в том числе и «восьмерку», можно классифицировать как «вспомогательные» по отношению к ведущей организации.
Более того, с учетом взлетов и падений в отношениях между Россией и Западом, для России в ряде случаев важнее уделять первостепенное внимание не солидарности в рамках «восьмерки» и путям ее сохранения и укрепления, а, скорее, двустороннему подходу и поиску общих интересов с так называемыми «гостевыми странами», в первую очередь с группой БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай). Это ясно из усилившегося в последнее время сотрудничества в рамках этого формата, на полях ли саммита «двадцатки» или независимо: встречи министров финансов стран БРИК в Екатеринбурге в 2008 г., в Хоршаме (Великобритания) в марте 2009 г. в преддверии лондонского саммита «двадцатки», решение о следующей встрече в Стамбуле (Турция) накануне ежегодных встреч МВФ / Всемирного банка, и т.п. Также именно России и Китаю принадлежит инициатива начать дискуссии о возможностях введения новой, более надежной глобальной
валюты (в рамках специальных прав заимствования - СПЗ), чтобы оградить мировую экономику от колебаний курса доллара США.
Группа пяти
и Хайлигендаммский процесс1
В последние годы лидеры «восьмерки» стали приглашать на отдельные сессии своих встреч руководителей пяти ведущих развивающихся стран (Бразилии, Китая, Индии, Мексики и Южной Африки). Начало этим встречам было положено в Глениглсе в 2005 г. и изначально они были известны как «Группа восьми + пять». В преддверии саммита 2007 г. в Хайлигендам-ме страна-председатель Германия предпочла поменять название на «партнерскую пятерку». Пять стран сформировали свою собственную «Группу пяти» уже ближе к проведению саммита 2008 г. на Хоккайдо. В дальнейшем было принято обозначение «Группа пяти».
Канцлер Германии А. Меркель, готовясь к председательству на саммите в Хайлиген-дамме, на Всемирном экономическом форуме в Давосе (2007 г.) заявила о желании углубить интеграцию «пятерки» в механизм проведения саммитов.
Оба формата («Группа восьми + пять» и «Группа двадцати») скорее всего продолжат существование, по крайней мере в течение некоторого времени. Но, в любом случае, пример Хайлигендаммского процесса и его опыт являются весомым вкладом в эволюцию идей по изменению структуры глобального управления.
Как же функционирует Хайлигендамм-ский процесс (ХП)? Признавая необходимость вовлекать наиболее перспективные страны в процесс принятия решений (или пытаясь таким образом получить согласие стран «Группы пяти» на проведение линии, разработанной старыми промышленно развитыми странами), Ангела Меркель предложила начать новый структурированный тематический диалог с Бразилией, Китаем, Индией, Мексикой и Южной Африкой. Решение о начале ХП было зафиксировано в Декларации «восьмерки» «Рост и ответственность в мировой экономике», и далее с определенными изменениями - из-за недовольства «пятерки» неконсультативной манерой предыдущих документов - в «Совместном заявлении председательствующей в "Группе восьми" Германии и Бразилии, Китая,
Индии, Мексики и Южной Африки». ХП основывается на четырех столпах: продвижении и защите инноваций; укреплении свободы инвестиций путем открытого инвестиционного режима, включая поощрение социально ответственного поведения бизнеса; энергетике, особенно путем усиления энергоэффективности и продвижения технологического сотрудничества с целью сокращения выбросов парниковых газов; а также укреплении сотрудничества и координации в сфере устойчивого развития, особенно в Африке. Изначально предполагалось, что ХП продлится два года. Промежуточный доклад по его результатам был представлен на саммите 2008 г. на Хоккайдо, а итоги - уже на саммите в Италии в 2009 г. Германия, являясь инициатором диалога, выделила на его реализацию 5,5 млн евро.
«Группа пяти» развивающихся экономик выступает против обсуждения в рамках ХП постулата о «равных условиях», так как по этому поводу между участниками нет консенсуса. Ее представители полагают, что помимо защиты интересов инвестора важно принимать во внимание и интересы тех стран, которые являются реципиентами этих инвестиций. Другая проблема, заявленная «Группой пяти», состоит в том, что сами развивающиеся страны зачастую сталкиваются с ограничениями на возможности своих инвестиций на западные рынки.
Страны «Группы пяти» также проявили интерес к проблемам корпоративной социальной ответственности, указывая на то, что в принципе обсуждение этой проблемы должно основываться на инициативах ООН, например, таких как «Глобальный договор» (Global Compact Governance Framework), заключенный в сентябре 2005 г.; «Десяти принципах Глобального договора» (The Ten Principles of the Global Compact), принятых в июне 2004 г., «Нормах ООН об ответственности транснациональных корпораций в отношении прав человека» (The UN Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations with Regard to Human Rights), согласованных в августе 2003 г.; а не на документах, разработанных в рамках ОЭСР, таких как «Руководящие принципы для транснациональных корпораций» (OECD Guidelines for Multinational Enterprises). Но при этом «восьмерка» обращается за разработкой данных принципов именно к ОЭСР.
Более того, страны «Группы пяти» полагают, что рыночные механизмы не являются единственной панацеей для развития иннова-
1 Анализ Хайлигендаммского процесса см. в: Emerging Powers in Global Governance: Lessons from the Heiligendamm Process / A.F. Cooper, A. Antkiewics (eds.). Waterloo, Ont.: Wilfrid Laurier University Press, 2008.
ционных процессов и что позиции, обозначенные «Группой восьми» в итоговых документах Хайлигендамма по правам интеллектуальной собственности, по существу противоречат их собственным интересам. Они также считают, что необходимо сместить акценты на проблемы укрепления институциональных возможностей путем тренингов, подготовки квалифицированного персонала, а также повышения профессионализма нынешних работников. Обсуждение проблемы защиты прав интеллектуальной собственности должно быть сбалансировано обязательством промышленно развитых стран по трансферу технологий и услуг развивающимся странам по приемлемым ценам.
По мнению стран «Группы пяти», в обсуждении проблем энергетической безопасности за основу дискуссии необходимо взять китайскую инициативу, сформулированную на полях саммита «восьмерки» в Санкт-Петербурге, с акцентом на проблемах энергоэффективности, а также использования возобновляемых источников энергии и альтернативных видов топлива, таких как ветряная, солнечная, геотермальная, приливная, гидроэнергия, фотоэлементы и биотопливо.
Это предложение «Группы пяти» поддерживается Россией, выступающей, в свою очередь, с идеей о том, чтобы выстраивать дальнейшее обсуждение по вопросам энергобезопасности в соответствии с положениями декларации по «Глобальной энергетической безопасности», принятой лидерами стран-членов «Группы восьми» по итогам саммита в Санкт-Петербурге в 2006 г. В результате в обновленный концептуальный документ, подготовленный в январе 2008 г., в отношении Хайлигендаммского процесса были внесены уточнения, согласно которым «в диалог между партнерами по вопросам энергетической безопасности будут включены соответствующие аспекты в том виде, в каком они содержатся в Декларации по итогам саммита в Санкт-Петербурге, равно как и в предложениях «Группы пяти», и, в числе прочего, будут направлены на усиление взаимовыгодного сотрудничества в сфере развития и использования энергетики, равно как и способствовать наращиванию потенциала по рационализации спроса при управлении энергетическими системами». Международное энергетическое агентство обеспечивает поддержку деятельности соответствующей рабочей группы, прежде всего, в части, касающейся создания сети энер-
гоэффективных зданий (sustainable buildings network)2, усиления энергоэффективности в сфере выработки электроэнергии, производства и получения альтернативных видов топлива и возобновляемых источников энергии.
Премьер-министр Италии С. Берлускони, председательствующий в этом году в «восьмерке», согласился с идеей президента США Б. Обамы провести в рамках «Группы восьми» одну из первых встреч в серии Совещаний ведущих экономик по проблемам энергетики и изменения климата. Встреча пройдет в более широком формате, нежели формат «Группа восьми + пять», так как на ней будут присутствовать Австралия, Египет, Индонезия и Южная Корея.
Ядром направления устойчивого развития (особенно в Африке) является достижение «Целей развития тысячелетия». «Группа восьми» и страны «Группы пяти» (пока кроме Бразилии), придерживаясь «Парижской декларации по эффективности помощи», принятой в марте 2004 г., вновь заявили о приверженности заявленным в ней принципам. Партнеры «Группы пяти», приверженные достижению «Целей развития тысячелетия», полагают, что важно расширить перечень тем для обсуждения и включить в него проблемы создания новых источников финансирования развития, списания долгов, а также взять на себя обязательства по проведению единой политики в сфере торговли, инвестиций и устойчивой финансовой системы.
Взаимоотношения Европейского союза и «Группы восьми»
Взаимоотношения Европейского союза с «восьмеркой» имеют сложную историю, которая началась еще до создания «семерки» в 1975 г. В 1973-1975 гг. министры финансов «пятерки» (Франция, Германия, Япония, Великобритания и США) проводили серию секретных встреч. Европейское сообщество выразило недовольство тем, что объединение исключено из обсуждений как единый орган, а представлено лишь тремя государствами-членами. Допуск Италии в последнюю минуту в число членов «шестерки» лидеров на саммите 1975 г. в Рамбуйе («семерка» появилась лишь в 1976 г. с вступлением Канады) лишь отчасти решил эту проблему.
Окончательно данная проблема была решена в 1977 г., когда ЕС стал официальным
2 Под термином «sustainable building» понимается «здание, которое находится в экологическом равновесии с человеком и окружающей средой».
участником «семерки». С тех пор ЕС присутствует за столом переговоров на каждом саммите «семерки/восьмерки». При этом у ЕС очень необычная позиция в рамках «Группы семи/восьми»: он является членом, но не государством-членом, поэтому не может председательствовать на саммите и, соответственно, не может формировать его повестку дня, что входит в компетенцию стран-членов, председательствующих в течение года в клубе. Во всех остальных отношениях ЕС является полноценным членом «клуба»; у него есть свой шерпа, он принимает участие в подготовке и организации саммитов, во всех обсуждениях, в том числе и по политической тематике. ЕС также участвует во встречах на уровне министров и других структурах «семерки/восьмерки» (но отсутствовал на встречах министров финансов «Группы семи» до 3 октября 1998 г.). ЕС особенно активен в обсуждении вопросов, по которым его члены могут выступать коллективно. ЕС всегда представлен на саммитах «восьмерки» председателем Комиссии ЕС, в годы, когда Европейский совет возглавляется страной, которая не является членом «восьмерки», председатель Совета также присутствует.
С самого начала существования «Группы двадцати» ЕС является ее полноправным членом. Это касается и форума министров финансов «двадцатки», и - в настоящий момент - саммита лидеров «двадцатки».
Многие предложения по реформе «восьмерки» затрагивают ЕС, особенно те, которые отражают мнение о необходимости единого голоса и представительства ЕС в целом или же стран еврозоны. Эти предложения были рассмотрены нами выше, в разделе «Другие концепции реформирования».
Заключительные размышления: что нас ждет?
Современное состояние дел ясно показывает, что мировому сообществу предстоит выбор из нескольких возможных вариантов развития системы глобального управления. Предложения по реформированию, рассмотренные в данной статье, позволяют сконструировать несколько альтернативных сценариев дальнейшего развития событий.
Расширение«восьмерки». В соответствии с данным сценарием число участников клуба увеличивается, и он трансформируется в «Группу шестнадцати», в состав которой должна войти нынешняя «Группа восьми» и восемь развиваю-
щихся стран с демократическим управлением. З. Бжезинский также предлагает расширенную «восьмерку», параллельно сосуществующую с «Группой двух», объединяющей США и Китай, -это в максимальной степени соответствует нынешним геополитическим реалиям. Многие другие желали бы видеть преобразование нынешнего Хайлигендаммского процесса в полноценную «Группу тринадцати».
Выживание формулы «Группа восьми + пять». Страны «Группы пяти» продолжают достаточно двойственно рассматривать свои отношения с «Группой восьми». Вопрос о том, будет ли «Группа пяти» настаивать на вступлении в «восьмерку», остается открытым (равно как и другой вопрос: захочет ли «Группа восьми», в свою очередь, видеть их в качестве полноправных членов). Более вероятен вариант, при котором «Группа пяти» предпочтет сохранить отношения с «восьмеркой» в качестве коллективного актора. Вполне возможно, что страны «пятерки» чувствуют себя более комфортно в «Группе двадцати» - группе, которая не только более представительна с точки зрения геополитических и экономических реалий, нежели «Группа восьми», но также является форумом, на котором присутствуют страны-члены с различными системами управления. Дилемма «Группы пяти» заключается, с одной стороны, в привлекательности идеи стать полноправным членом «клуба» наиболее влиятельных восьми стран, а с другой - в проблеме возможной ассоциации с богатым «Западом» или «Севером». Вопрос идентичности в качестве развивающихся стран в данной проблеме играет не последнюю роль. В случае, если формат «двадцатки» окажется неэффективным, формула «Группа восьми + пять» (или даже «Группа тринадцати») может оказаться достаточно привлекательной и выгодной по тем же самым причинам, по которым половина членов этого клуба ценит свое членство в «восьмерке»: учитывая тупиковую ситуацию в реформировании ООН, формула «Группа восьми + пять» предоставляет уникальную возможность для тех, кто не имеет места постоянного члена в Совете Безопасности ООН, значительно повысить свой статус и возможности в деле формирования архитектуры мирового управления. С этой точки зрения механизм «Группа восьми + пять» выступает важным компонентом глобального управления, пусть и дополнительным к ООН.
Сосуществование «Группы восьми» и «Группы двадцати». Такой вариант можно найти, в частности, в предложениях В. Добсон от 2001 г. В совместной статье премьер-министров
Г. Брауна и С. Берлускони, опубликованной непосредственно перед саммитом «двадцатки» в Лондоне, также предусматривается подобная траектория [32].
Замена «восьмерки» «двадцаткой». Эта схема является предпочтительным сценарием проекта «лидерской двадцатки» (хотя в нем и признавались два других возможных варианта: постепенное расширение «восьмерки» и сосуществование «восьмерки» и «лидерской двадцатки»). Э. Трумэн в своих исследованиях 2004 г. также придерживается этой формулы.
Замена «Группы восьми» каким-либо другим объединением. Среди наиболее интересных предложений данного направления идеи Кенена, Шафера, Уикса и Выполоца, призывающих к модернизации представительства Европы и замены «семерки» «четверкой», в состав которой должны войти США, страны еврозоны, Китай и Япония. В рамках данного сценария в новой группе оказалось бы большинство участников нынешней «восьмерки», но за ее пределами остались бы Канада, Россия и Великобритания - вариант, абсолютно неприемлемый для тех, кто окажется «за бортом». Предложения Ст. Роуча можно назвать вариацией на ту же тему: он предлагает создать новую «пятерку» в составе США, стран еврозоны, Китая и Великобритании. В результате Канада, Япония и Россия опять-таки остаются за рамками процесса. В числе других вариантов создание «Группы двенадцати» или «Группы восемнадцати» К. Брэдфорда; «Группы тринадцати» (нынешняя «восьмерка» + «пятерка») или «Группы двенадцати» (без Мексики) А. Аслунда; «Группы ХХ» Дж. Хэйнала, который предлагает включить в состав такой «группы» нынешнюю «восьмерку», «пятерку» (возможно, без Мексики) и неопределенное количество других стран, представляющих Африку, Ближний Восток, Юго-Восточную Азию и т.д. Такого рода объединения должны сосуществовать с «восьмеркой». Интересный вариант предложила комиссия Стиглица: создать Совет из двадцати или двадцати пяти членов под эгидой ООН.
Концепция «Группы двух». Такие варианты в различных сочетаниях в последние годы предлагались не раз. Например, Э. Труман считает оптимальным сосуществование «Группы двух» в составе США и стран еврозоны и «Группы двадцати». В исследовании Бергсте-на 2004 г. высказываются подобные мысли. Похоже, что эти предложения просто отдают
дань давно ставших рутинными двусторонним и многосторонним переговорам на полях саммитов «Группы восьми» и, в настоящее время, «Группы двадцати»3.
Изменяемая геометрия. В рамках данного сценария «восьмерка» продолжает существование в качестве ядра для обсуждений, при этом остается место для более широкого участия, в зависимости от темы повестки дня. Возможны различные комбинации встреч «восьмерки», «Группы пяти», стран БРИК и т.д. В день проведения саммита «двадцатки» в Лондоне, 2 апреля 2009 г., министр иностранных дел Италии Ф. Фраттини написал открытое письмо в итальянскую газету «II Messaggero», в котором высказался в поддержку именно этого сценария. Фраттини утверждает, что «благодаря и формату, и методу, структура саммитов "восьмерки" до сих пор остается чрезвычайно актуальной и ее гибкость позволит развить передовую и стратегическую модель в поддержку глобального управления». Фраттини также отметил, что саммит «восьмерки» в Италии станет «четкой иллюстрацией изменяемой геометрии структуры, основанной на рассматриваемых делах». То есть он предсказывает, что саммит начнется встречей стран «исторического ядра», затем последует совместное обсуждение тем повестки дня саммита «Группой восьми», «Группой пяти» и Египтом. И наконец, состоится встреча, принять участие в которой смогут представители группы африканских стран. Он также добавил, что «формат саммита должны определять главным образом политические цели». Такая «эволюционировавшая "восьмерка"» сможет адекватно реагировать на «реальные политико-экономические нужды в быстро меняющемся мире» [32].
Вопрос противостояния эффективности и представительности является константой в дебатах по проблеме реформирования: меньшая группа является более эффективной, но в то же время менее представительной. Часть экспертов полагает, что новые саммиты «двадцатки» и так слишком громоздки, чтобы быть эффективными, хотя, с точки зрения геополитических реалий, эта форма бесспорно является более представительной, нежели «восьмерка». Но и «Группа двадцати», по сути, не вполне представительна. Чтобы достигнуть полной репрезентативности, она должна вырасти до универсальности ООН с ее 192 членами.
История не повторяется, но есть вполне очевидные параллели между современным
3 Авторы благодарны Дж. Губерт за соответствующие комментарии.
развитием «Группы восьми» / «Группы двадцати» и ранней историей «Группы семи». Последняя началась с серии встреч министров финансов «пятерки», затем эволюционировала в саммит лидеров, сначала в составе шести стран (1975 г.), затем семи - с 1976 по 1997 г., и, наконец, восьми - после включения в число участников России (1998 г.). Вначале «пятерка» лидеров встречалась на полях саммита 1976 г. в Пуэрто-Рико. Форум пяти министров финансов существовал параллельно с саммитами до 1987 г., после чего уступил место встрече семи министров финансов. Семь лидеров продолжали встречаться отдельно вплоть до саммита 2002 г. в Кананаскисе. «Группа двадцати» ныне существует и на уровне министров финансов, и на уровне лидеров. Возможно, что определенная версия подобного развития вновь повторится.
Литература
1. Martin P. Breaking Deadlocks in Global Governance: The L-20 Proposal // Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations. 2007. P. 301-305.
2. Schmidt H. Observations on the Present State of the World: Keynote Speech to the 25th Plenary Session of the InterAction Council. 2007. 21 May, available at: <http://interactioncouncil.org/speeches/pa-per/pschmidt07.pdf>: 4-6.
3. France, Présidence de la République (2008), Conférence de presse, 8 January, available at: www. elysee.fr/documents/index.php?mode=cview&press_ id=861&cat_id=3&lang=fr.
4. Hajnal P. Summitry from G5 to L20: A Review of Reform Initiatives: CIGI Working Paper. 2007. No. 20 (Waterloo, Ont.: Centre for International Governance Innovation).
5. Kirton J. The Case for G8 Reform: Lecture Delivered at Chuo University, Tokyo, 26 June. 2008, available at: www.g8.utoronto.ca/scholar/kirton_reform_080629. pdf.
6. Hajnal P. Reform of the G7, G8 and G20 // The G8 System and the G20: Evolution, Role and Documentation / P. Hajnal (ed.). Ashgate, 2007.
7. Bayne N. Staying Together: The G8 Summit Confronts the 21st Century. Aldershot, UK: Ashgate Publishing, 2005. P. 6, 8-10, 37.
8. Sachs J. Global Capitalism: Making It Work // The Economist. 1998. 12 September. Vol. 348. No. 8085. P. 23-25.
9. For Slimmer and Sporadic Summits // Financial Times. 2001. 23 July. P. 10.
10. Bergsten C., Montbrial (de.) T. Letter of Transmittal to the Leaders of the G-8 Member Countries //
Shadow G-8, Restoring G-8 Leadership of the World Economy. Washington, DC: Peterson Institute of International Economics, 2003. May.
11. Peter Hajnal's interview with a member of the Shadow G-8. 2004. 1 December.
12. Dobson W. Broadening Participation in G-7 Summits // G-8 Preparatory Conference, Toward Shared Responsibility and Global Leadership: Recommendations for the G-8 Genoa Summit from the G-8 Preparatory Conference. Turin (Italy): Institute for International Economics, 2001. No. 23. P. 9.
13. Martin P. A Global Answer to Global Problems: The Case for a New Leaders' Forum // Foreign Affairs. 2005. Vol. 84. No. 3. P. 2-6.
14. English J., Thakur R., Cooper A.F. (eds.). Reforming from the Top: A Leaders' 20 Summit. Tokyo: United Nations University Press, 2005.
15. Heap P.C. Globalization and Summit Reform: An Experiment in International Governance. N. Y.; Ottawa: Springer; International Development Research Centre, 2008.
16. Kenen P.B., Shafer J., Wicks N., Wyplosz Ch. International Economic and Financial Cooperation: New Issues, New Actors, New Responses. L.: Centre for Economic Policy Research, 2004.
17. G-Force: The G7 No Longer Governs the World Economy: Does Anyone? // The Economist. 2004 (October 9). Vol. 373. No. 8396. P. 72.
18. Roach St. How To Fix the World // Global Economic Forum. 2004. December 9-10, available at: www. morganstanley.com/GEFdata/digests/20041217-fri. html#anchor0.
19. Bradford C.I. Global Governance for the 21st Century / Prepared for the Brookings Institution / Centre for International Governance Innovation Governance Project. Washington, D.C., 2005. Spring. P. 5, 20, 2325. Unpublished.
20. Truman E.M. The Euro and Prospects for Policy Coordination / Draft paper prepared for the conference on «The Euro at Five: Ready for a Global Role». 2004. 26 February, available at: <www.iie.com/publications/ papers/truman0204-3.pdf>: 20.
21. Bergsten C.F. The Euro and the Dollar: Toward a 'Finance G-2'? / Paper prepared for the conference on «The Euro at Five: Ready for a Global Role». 2004. 26 February, available at: www.iie.com/publications/pa-pers/bergsten0204.pdf. P. 1, 9-10; accessed 20 September 2005.
22. Bergsten C.F., Koch-Weser C. The G-2, a New Conceptual Basis and Operating Modality for Transatlantic Economic Relations // From Alliance To Coalitions: The Future of Transatlantic Relations / W. Weidenfeld et al. (eds.). Gütersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 2004.
23. Hajnal G. Summitry and Governance: The Case for a G-XX // Canada among Nations 2004: Setting Priori-
ties Straight / D. Carment, F.O. Hampson, N. Hillmer (eds.). Montreal & Kingston: McGill-Queens University Press, 2005. P. 261-274.
24. Haas R. Leaders Have a Flawed Gleneagles Agenda // Financial Times. 2005. 1 July. P. 19.
25. Aslund A. Russia's Challenges as Chair of the G-8. Policy Briefs in International Economics, No. PB06-3. Washington, DC, 2006, available at: www.iie.com/ publications/pb/pb06-3.pdf.
26. Elliott L., Wintour P. Blair wants Developing Nations in New G13 to Help Secure Key Deals // The Guardian. 2006. 13 July.
27. Brzezinski Z. The Group of Two that Could Change the world // Financial Times. 2009. January 13.
28. Parker G. Heads Agree to New York Reunion // Financial Times. 2009. April 3.
29. Martin P. Key Challenges // G20 London Summit 2009. L.: Newsdesk Communications, 2009. P. 24.
30. United Nations News Service. Global Finance Structures Must Be Revamped, Says UN Expert Panel. 26 March 2009; Harvey M. Call for Council To Replace G20 // Financial Times. 2009. 23 March.
31. Emerging Powers in Global Governance: Lessons from the Heiligendamm Process / A.F. Cooper, A. Ant-kiewics (eds.). Waterloo, Ont.: Wilfrid Laurier University Press, 2008.
32. La Maddalena G8 Summit Website. Minister Frat-tini: The G8's Strategic Function in the Future, available at: www.g8italia2009.it/G8/Home/News/G8-G8_ Layout_locale-1199882116809_1199893538098.htm.
