CC BY
141
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В.В. Кванина, кандидат юридических наук, доцент, заведующая
кафедрой предпринимательского и коммерческого права ЮУрГУ
Возникающие в сфере высшего профессионального образования отношения разно-плановы, они касаются всех сторон жизнедеятельности вуза и обучающихся. Однако до 1992 г. (до принятия Закона РФ «Об образовании»1) они носили в основном административно-правовой характер. Этот вывод следует из анализа правовых актов, регулирующих до указанной даты отношения в данной сфере общественной жизни. Так, Положение о высших учебных заведениях от 3 июля 1922 г. структурно состояло из двух частей. В первой части речь шла о цели деятельности вуза; вторая часть была посвящена вопросам управления высшей школой («вышестоящим» органам вуза, их компетенции, органам вуза и их компетенции).
Положение о высших учебных заведениях СССР от 22 января 1969 г.2 в преобладающей своей части также имело явно управленческий уклон. В нем в соответствующих разделах речь шла о целях и задачах высшего учебного заведения; о правовом статусе студента и профессорско-преподавательского состава, учебно-вспомогательного и административного персонала вуза; об учебной, научно-методической и научно-исследовательс-кой работе в высших учебных заведениях; о правах вуза; о структуре вуза; о руководстве вуза; об общественных организациях вуза. В то же время десятый раздел Положения был посвящен в том числе и гражданско-правовым имущественным (вещным) отношениям. Например, в п. 64 было закреплено, что здания, сооружения, оборудование, инвентарь и другое имущество высшего учебного заведения являются государственной или кооперативной собственностью; из п. 70 следовало, что неиспользуемые материальные ценности (оборудование, транспортные средства, материалы, топливо и т.д.) реализуются вузом в установленном порядке и др.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании от 27 июля 1973 г.3 преимущественно были сориентированы на урегулирование управ-
ленческих отношений. Однако одновременно в определенной мере они затрагивали гражданские, трудовые, семейные и другие отношения. Структурно Основы состояли из 14 разделов, которые были посвящены общим положениям; отдельным видам образования; правам и обязанностям учащихся и студентов; педагогическим кадрам; правам и обязанностям родителей и лиц, их заменяющих; учеб-но-материальной базе учреждений народного образования; ответственности за нарушение законодательства о народном образовании; правам иностранных граждан и лиц без гражданства на получение образования в СССР.
Гражданско-правовым отношениям были посвящены ст. 67-68 Основ, из которых следовало, что при определенных условиях вузы могут быть участниками вещных и обязательственных отношений.
На комплексность норм Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании обращала внимание Г.А. Дорохова. В частности она доказывала, что в систему правовых отношений по народному образованию входят педагогические, собственно административные, регулирующие управленческий процесс, а также примыкающие к ним в небольшом объеме трудовые, семейные, социально-обеспечительные и другие правоотношения, для которых характерна генетическая связь с административными правоотношениями4.
Принятый на базе Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании Закон РСФСР «О народном образовании» от 2 августа 1974 г.5 структурно и содержательно был аналогичен Основам.
Временное Положение о государственном высшем учебном заведении в РСФСР от 23 февраля 1991 г.6 в сокращенном варианте воспроизводило нормы Положения о высших учебных заведениях СССР 1969 г.
Кардинальные изменения в характере правового регулирования отношений в сфере высшего профессионального образования связаны с принятием Закона РФ «Об образова-
нии» 1992 г. Структурно он состоит из 6 разделов, нормы которых направлены на регулирование конституционных, административных, трудовых, семейных, гражданско-правовых и других, отношений. В.И. Шкатул-ла попытался определить отраслевую принадлежность статей Закона об образовании. Получилась следующая картина: государственное право - 12 статей; педагогическое право -26 статей; гражданское право - восемь статей; трудовое право - шесть статей; административное право - четыре статьи; финансовое право - четыре статьи; семейное право - одна статья; земельное право - одна статья; международное право - две статьи7. Не ставя целью осуществить ревизию статей Закона об образовании относительно их отраслевой принадлежности, все же отметим, что он содержит не восемь, а 21 статью, непосредственно или опосредованно относящуюся к гражданскому и предпринимательскому праву (ст. 11, 11-1, 12-13, 32-36, 38-39, 41-43, 45-50, 58), т.е. практически каждый раздел закона содержит гражданско-правовые нормы.
Данный закон знаменателен еще и тем, что им был провозглашен принцип автономии образовательных учреждений, который в дальнейшем был воспроизведен и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г.8 Под автономией образовательного учреждения высшего учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансовохозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке (ст. 3). Из данной нормы следует вывод, что законодатель различает кадровую, учебную, научную и финансово-хозяйственную автономию.
Автономия вуза подразумевает также свободу его действий, невмешательство государства и учредителей в дела высшей школы. Однако вузы призваны реализовывать публичную функцию государства, в связи с чем его автономия не может быть абсолютной. Высшие учебные заведения, вступая во внешние отношения, одновременно преследуют как общегосударственные, так и собственные интересы, что предполагает необходимость их сбалансированности. Этот вывод
в большей мере затрагивает финансовохозяйственную автономию вуза.
Принцип автономии вуза созвучен одному из важных свойств гражданско-правового отношения - автономии воли его участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Автономия воли участников гражданско-правового отношения предполагает формирование содержания общественных отношений, в которые эти субъекты вступают, независимо от чьей-либо воли. Соотношение двух видов автономии приводит к выводу, что автономия вуза, с одной стороны, значительно шире, чем автономия воли субъекта гражданско-правового отношения, так как она включает в себя несколько видов автономий, в том числе финансово-хозяйст-венную; но, с другой стороны, финансовохозяйственная автономия вуза уже автономии воли участников гражданско-правового отношения, что свидетельствует о полисемич-ности анализируемого явления.
Принятые на базе Закона РФ «Об образовании» Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования 1993 г.9, 2001 г.1 , Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были призваны урегулировать государственные, административные, финансовые, трудовые, земельные, международные, гражданские и другие правоотношения. Данные правовые акты значительно расширили блок норм гражданско-правового характера, направленный на регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования, что обусловлено наделением вуза финансово-хозяйственной автономией.
Финансово-хозяйственная автономия вуза напрямую соотносится с содержанием правоспособности вуза как юридического лица. Как известно, правоспособность юридического лица определяется через предмет и цели его деятельности. Основным видом деятельности вуза является образовательная. Законы об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании, а также Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования наряду с образовательной деятельностью предоставили вузу право вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную уставом. В частности вуз был наделен правом сдавать в аренду основные фонды и имущество; осуществлять торговлю покупными товарами и оборудова-
нием; принимать долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и т.д. Наделение вузов указанными полномочиями свидетельствует о расширении содержания их правоспособности. С одной стороны, это расширение вполне закономерный процесс: он является следствием перехода всей экономики страны от административных методов хозяйствования к рыночным и недофинансирования вузов со стороны учредителей. Но, с другой стороны, занятие иными видами деятельности, с исторических времен не свойственными вузу, уводит его от своей основной миссии -образовательно-научной, что негативно сказывается на качестве образования. В этих условиях весьма важно установить оптимальное соотношение публичных и частных интересов.
Вывод о широком «внедрении» частноправовых элементов в законодательство об образовании с 1992 г. не означает, что до указанной даты высшие учебные заведения не являлись участниками гражданского оборота. С момента своего зарождения в России вузы выступали в качестве учреждения, наделялись правами юридического лица11 и, следовательно, могли участвовать в гражданском обороте от своего имени. Однако круг гражданско-правовых отношений с их участием был незначителен (например, при определенных условиях они могли заключать договоры поставки, подряда на капитальное строительство), что вполне объяснялось с позиции специальной правоспособности вуза. При этом в качестве правовой базы участия вуза во внешних гражданских правоотношениях выступало гражданское законодательство. В настоящий период гражданско-правовые отношения, субъектом которых является вуз, одновременно подпадают под правовое воздействие как гражданского законодательства, так и законодательства об образовании. Для последнего характерно, что его нормы, направленные на уре1улирование гражданско-правовых отношений в сфере высшего профессионального образования, во-первых, зачастую дублируют нормы актов гражданского законодательства; во-вторых, противоречат положениям гражданского права. Кроме того, оно привносит в гражданско-правовые юридические конструкции нечто новое, что приводит их к трансформации. Подобное положение вещей, на наш взгляд, совершенно недопустимо, так как нормы специального зако-
нодательства, в том числе образовательного, не могут видоизменять законодательные ци-вилистические конструкции - это прерогатива гражданского законодательства.
Частноправовые конструкции являются видом юридических конструкций, под которыми понимаются «модели», «типовые схемы» (структуры) построения прав, обязанностей, санкций, гарантий, других элементов и оснований юридической регуляции12. Юридические конструкции, «впечатанные» в ткань позитивного права, можно рассматривать как его первооснову, своеобразный «скелет», а их систему - как несущую конструкцию позитивного права13. В сфере высшего профессионального образования наиболее «востребованы» следующие базовые гражданско-правовые конструкции: понятия юридического лица, договора, предпринимательской деятельности, вещных прав (права оперативного управления и хозяйственного ведения). Практически каждая из указанных конструкций представляет собой сложную систему, состоящую из элементов, которые также являются своеобразными юридическими конструкциями. Например, конструкция «юридическое лицо» внутренне включает в себя понятия коммерческой и некоммерческой организации, правоспособности юридического лица, организационно-правовой формы юридического лица и т.д.
Гражданско-правовое регулирование отношений с участием вузов обладает (и должно обладать) определенной спецификой, которая, в первую очередь, обусловлена тем, что на вуз возложена образовательная публичная функция государства. Для него характерно то, что в гражданско-правовые нормы «вкраплены» элементы публично-правового регулирования (т.е. в определенных пределах присутствует императивность предписаний). Для современного состояния правового регулирования это вполне распространенное явление: речь идет о проникновении норм частного права в публичное, а публичного - в частное. М.И. Кулагин отмечал, что «деление права на публичное и частное нельзя понимать упрощенно, как деление только на уровне отраслей права. Оно может проводиться и на уровне отдельных институтов и даже конкретных правовых норм»14. В последнем случае следует уже говорить не о публичном и частном праве, а о публичном и частном в праве. О данном свойстве права говорят и иные авторы. Так, В.К. Мамутов утверждает, что деле-
ние права на частное и публичное - это не деление на отрасли права, это классификация норм по определенному признаку. Во всех отраслях реального законодательства нормы публичного и частного права в большей или меньшей степени сочетаются15, иными словами, как замечает Е.А. Суханов, «чистых» отраслевых актов не существует16, как нет и «чистого» отраслевого законодательства. С.С. Алексеев в свою очередь подчеркивает, что «...на нынешних этапах развития общества публичное и частное право во многих случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся к частному праву, другие -к публичному (например, так называемые публичные договоры в гражданском праве -договоры розничной торговли, общественного транспорта, связи и другие, где есть публично-правовые элементы)17.
Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство применяется в случаях, предусмотренных законодательством. Это положение подтверждает вывод о проникновении частноправовых начал в публично-правовые отношения. В то же время во второй части ГК РФ ощутимо сказывается влияние административных начал, что свидетельствует об обратном процессе - проникновении публично-правовых начал в частноправовые отношения18. По вопросу о взаимопроникновении норм частного и публичного права в юридической литературе отмечается, что для современного периода характерен процесс необоснованной публици-зации частного права19, т.е. подчеркивается чрезмерность «вмешательства» норм публичного права в сферу частноправовых интересов. Данное замечание, как нам представляется, совершенно справедливо. Анализ норм гражданского законодательства свидетельствует о том, что на предмет гражданского права накладываются элементы публичноправового метода регулирования - запреты и предписания. В условиях смены общественноэкономической формации, возможно, это даже и целесообразно. Кроме того, как выше было сказано, гражданско-правовые отношения с участием субъектов, на которые возложены публичные функции государства, объ-
ективно должны попадать в орбиту публичноправового регулирования, так как здесь затрагиваются общественные (публичные) интересы. Именно с помощью элементов публичноправового механизма регулирования можно обеспечить выполнение вузом своих публичных обязанностей и социальную защищенность обучающихся.
В то же время, на наш взгляд, в ГК РФ нарушен баланс сочетания частно- и публичноправового механизма регулирования в «пользу» последнего. Гражданский кодекс РФ создавался как основополагающий акт, рассчитанный на применение его в необозримом будущем. Однако ни один правовой акт не в состоянии охватить всю совокупность общественных отношений, объективно подпадающих под его воздействие, тем более тех, которые возникнут после его издания. Кроме того новая социально-экономическая обстановка в стране наделяет их такими чертами и свойствами, которые не могли быть учтены при принятии соответствующего акта. Данная ситуация легко разрешаема при наличии диспозитивной нормы в законе, что в целом характеризует частноправовой механизм регулирования общественных отношений. Тем не менее ГК РФ содержит необоснованно большое число императивных норм20, что нередко создает трудности при регулировании общественных отношений. Например, в силу специфики образовательной деятельности многие вопросы, возникающие в процессе реорганизации и ликвидации вуза, не могут быть разрешены с помощью норм гл. 4 ГК РФ, а применить к ним нормы других законов, учитывающих специфику данных отношений, не представляется возможным в силу императивности правил ГК РФ. Таким образом, круг замыкается. Постоянно вносить в ГК РФ изменения и дополнения, на наш взгляд, нецелесообразно - этот процесс может быть бесконечным. Намного проще и доступнее было бы многие императивные нормы ГК РФ трансформировать в диспозитивные, тем более что они выступают в качестве конститутивного признака гражданского права.
В сфере высшего профессионального образования, как и в любой иной сфере жизнедеятельности общества, граница между публичным и частным правом не остается неизменной. Она меняется исходя из той роли, которую государство отводит образованию на том или ином временном этапе. И это вполне закономерно. В 1917 г. И.А. Покровский об-
ратил внимание на то, что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и, наоборот; даже в каждый данный момент эти границы не представляют демаркационной линии21. К областям общественной жизни, которые подпадали под данную закономерность, он относил и народное образование22.
Как выше было показано, вплоть до принятия в 1992 г. Закона «Об образовании» большая часть отношений в сфере высшего профессионального образования подпадала под воздействие публичного права23 и лишь незначительная часть - под частное право; после его принятия блок норм частноправового характера был значительно расширен.
После вступления в силу БК РФ24 и НК РФ25 область воздействия публичноправового механизма регулирования на деятельность государственных образовательных учреждений вновь была расширена. Теперь в соответствии со ст. 161 БК РФ данные учреждения следует рассматривать в качестве вида бюджетного учреждения со всеми вытекающими отсюда публично-правовыми ограничениями. Налоговое законодательство в свою очередь обязывает образовательные учреждения уплачивать налоги с доходов, полученных от осуществления образовательной деятельности. Однако сказать, что сфера высшего профессионального образования - это преимущественно область публичного права, было бы неверно. Она одновременно является объектом воздействия и частного и публичного права. При этом, как выше было сказано, воздействие частноправовых начал на данную сферу общественных отношений в последний период значительно увеличилось.
Расширение объема публичноправового механизма регулирования на современном этапе в сфере высшего образования напрямую повлияло на объем правосубъектности вуза. Так, усиление позиции бюджетного законодательства привело к тому, что гражданская правосубъектность вуза была значительно ограничена. Например, образовательным учреждениям было запрещено заключать кредитные договоры (п. 8 ст. 161 БК РФ); вносить средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в уставный капитал других организа-
ций (ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 г.»26); они были лишены права открывать расчетные счета и самостоятельно распоряжаться средствами, так как все безналичные расчеты должны осуществляться через лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе (п. 7 ст. 161 БК РФ).
Как нам представляется, в сфере высшего профессионального образования задействованы в основном следующие гражданско-правовые институты: 1) юридическое лицо (создание, реорганизация, ликвидация вуза); 2) вещное право (право оперативного управления и хозяйственного ведения); 3) обязательственное право (участие в договорных обязательствах); 4) право на результаты интеллектуальной собственности (создание и использование результатов творческой деятельности в вузовских рамках); 5) гражданско-правовая ответственность (ответственность вуза, его контрагентов, в том числе обучающихся). При этом институты частного права, преломляясь через призму публичной функции государства, пронизываются публичноправовыми началами, что неизбежно приводит к ограничению правосубъектности вуза.
1 СЗ РФ. - 1996. - №3,- Ст. 150.
2 Положение о высших учебных заведениях СССР. Утверждено постановлением СМ СССР от 22.01.1969. № 64 // СП СССР. - 1969. - № 4. - Ст. 24.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. - 1973. - № 30. -Ст. 392.
4 Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: ав-тореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - М., 1982. - С. 13-14.
5 Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1974. - № 32.
- Ст. 850.
6 Бюллетень КВШ Миннауки России. - 1992. - № 4-6.
7 Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть / отв. ред. Ю.А. Кудрявцева. - М., 1997. - С. 12.
8 СЗ РФ. -1996. - № 35. - Ст. 4135.
9 Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1993. -№28. -Ст. 2594.
10СЗ РФ.-2001.-№ 16.-Ст. 1595.
11 Историко-правовой очерк развития вузов как юридических лиц см.: Суровцева М.Н. Государственный вуз как юридическое лицо: дис. ... канд. юрид. наук. -Томск, 2004. - С. 32-93.
12 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. - М., 2002. - С. 245.
13 Тарасов Н.Н. Юридические конструкции в праве и научном исследовании (методологические проблемы) // Российский юридический журнал. - 2000. - № 3. - С. 26.
14 Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада // Избранные труды. - М., 1997. - С. 198.
15 Хозяйственное право: учебник / под ред. В.К. Маму-това. - Киев, 2002. - С. 37.
16 Суханов Е.А. Современное развитие частного права в России // Юрист. - 2001. - № 3. - С. 6.
17 Алексеев С.С. Частное право. Научно- публицистический очерк. - М., 1999. - С. 26.
18 Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. - 1998. - № 2. - С. 136-137; Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала // Хозяйство и право. - 2000. - № 9. - С. 12-22; Вахнин И. Учет соотношения частного и публичного порядка регулирования при определении условий договора // Хозяйство и право.
- 1998. - № 11. - С. 99-104; Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное - право частное» // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. - М.: Городец, 2000. - С. 70—80; Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве // Российская юстиция. -2000. - № 4. - С. 23-24; Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС РФ. - 1995. -№ 5. - С. 93-94; Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. - М., 1995. - С. 340-345.
19 Абова Т.Е. Пятилетие Гражданского кодекса Российской Федерации: достижения и проблемы // Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). -М., 2001.-С. 13-18.
20 Например, в литературе было отмечено, что в первой и второй частях ГК РФ в составе норм, регулирующих отдельные виды договоров, оказалось около 1600 импе-
ративных норм и только около 200 диспозитивных. См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. - М., 1998. - С. 71.
21 На это же обстоятельство обращали внимание и другие классики цивилистики. См., например: Хвостов В.М. Система римского права: учебник. - М., 1996. - С. 21-24.
22 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М., 1998. - С. 40-41.
23 Это объясняет, почему все исследования в данной сфере до указанного периода носили в основном административно-правовой характер. См., например: Сапар-галиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. - Алма-Ата, 1983; Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). - М., 1985; Она же. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук; Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. - М., 1979; Она же. Правовой статус высших учебных заведений в СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1977; Таранов А.А. Организационноправовые проблемы управления вузами в союзной республике (по материалам Казахской ССР): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 1980; Барабанова С.В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1996 и др.
24 СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
25 СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824; СЗ РФ. - 2000. -№ 32. - Ст. 3340.
26 Российская газета. - 2005. - № 294.
