CC BY
33
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ЗАКАЗА НА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
М.В.АСТАХОВА,
заместитель начальника Правового управления ГУВД по г.Москве
e-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное
право; международное частное право
Аннотация. В рамках данной статьи рассмотрено законодательство о размещении заказа в условиях рыночных отношений. Дан краткий анализ основных нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа, показана потребность в возникновении системы норм государственного регулирования государственных закупок и необходимость в ее совершенствовании.
Ключевые слова: государственные нужды, поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг, государственный заказ.
CIVIL-LAW REGULATION OF THE ORDER FOR DELIVERIES OF THE GOODS, PERFORMANCE OF WORKS, RENDERING OF SERVICES FOR THE STATE NEEDS IN THE CONDITIONS OF MARKET RELATIONS
M.V.ASTAKH0VA,
deputy chief of Legal department ofCentral administrative board of Internal affairs around the Moscow city
Annotation. The legislation about placement of an order in conditions of market relations is considered within the limits of given article. There is given the short-form analysis of basic standard legal certificates in the region of placement ofgovernment order, presented the requisition in creation ofsystem ofnorms in government regulation ofstate purchases and necessity for its improvement.
Key words: the state needs, delivery of the goods, performance ofworks, rendering of services, the state order.
Формирование законодательной базы в сфере размещения государственных заказов в России началось в 1990-х г. с момента перехода экономики в русло рыночных отношений. Государство, решая основные задачи по обороне, безопасности страны и формируя бюджет страны, вступает в гражданские правоотношения в качестве равноправного субъекта рынка. Одновременно государство должно осуществлять соответствующий контроль над расходованием бюджетов разных уровней. Наличие в условиях рынка правового механизма государственных и муниципальных закупок способствует максимальной эффективности расходования и экономии бюджетных средств.
Правовая регламентация процесса государственных закупок началась с принятия ряда нормативных правовых актов: Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; постановления Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1 «О порядке введения в
действие Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; постановления Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»; Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
В настоящее время нормы гражданско-правового характера, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, закреплены в разных правовых актах, среди которых основными являются ГК, БК и специальные законы о поставках товаров для государственных нужд: Федеральные законы «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О государственном оборонном заказе», «О государственном материальном резерве», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», подзаконные нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.
ГК регламентирует наиболее важные аспекты отношений по удовлетворению государственных нужд (гл. 28, § 4, 5 гл. 30, § 5 гл. 37). Некоторые нормы, регламентирующие поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, являются общими для всех отношений по удовлетворению государственных нужд, в частности основания поставки товаров для государственных нужд (ст. 525), основания и порядок заключения государственного контракта (ст. ст. 527, 528, 765). В нормах § 4 гл. 30 отражена специфика правового регулирования поставки товаров для государственных нужд. ГК предусматривает особую структуру договорных связей и дает понятие договорных форм (ст. 526, 529—532, 763—768), устанавливает порядок возмещения убытков в связи с выполнением, изменением, расторжением государственного контракта.
Ряд норм, имеющих отношение к размещению государственных заказов, содержится в части первой ГК. Речь идет прежде всего о ст. 447—449, касающихся заключения договора на торгах. Учеными и практическими работниками в сфере государственных закупок высказывались разные мнения по поводу того, какого рода торги - организуемые продавцом или организуемые покупателем - описываются в ГК и в какой мере эти нормы могут быть применимы к государственным закупкам.
Положения ГК о заключении договора по результатам проведения конкурсных процедур могут быть применимы к регулированию отношений в сфере размещения заказов, но при этом их недостаточно для того, чтобы детально урегулировать происходящие процессы. Несмотря на принятие ряда правовых актов, в том числе ГК, сохранялась необходимость принятия специального правового акта, регулирующего конкурсные и внеконкурсные способы размещения государственных заказов1.
8 апреля 1997 г. был издан Указ Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее - Указ). Указом утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - Положение). Указ и Положение установили, что заказы на закупку товаров, работ и услуг
1 Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственных заказов // Право и экономика. 2005. № 2.
для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), также определяли конкурсные и внеконкурсные способы размещения заказов и регламентировали соответствующие процедуры при закупках продукции на разных уровнях.
Пунктом 7 Указа было установлено, что утвержденное им Положение действует до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Работа над новым законопроектом завершилась принятием в мае 1999 г. Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее — Закон № 97-ФЗ), который должен был регулировать отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками (исполнителями) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. В соответствии со ст. 2 Зкона процедуры размещения заказы были предусмотрены только на федеральном уровне.
Закон № 97-ФЗ не в полной мере соответствовал замыслу разработчиков законопроекта. В отличие от Положения он не содержит норм об обязательности проведения конкурсов (за исключением случаев, предусмотренных Законом) и о внеконкурсных способах закупок продукции (у единственного источника, запрос котировок). В связи с этим Правительством РФ было принято решение, предписывающее федеральным органам исполнительной власти при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд руководствоваться Положением.
После принятия Закона № 97-ФЗ сформировались две точки зрения о действии Положения. Отдельные государственные органы посчитали Закон № 97-ФЗ именно тем законом, до вступления в силу которого действует Положение, другие с этой точкой зрения не согласились. Такое неоднозначное толкование существовало вплоть до их отмены в 2006 г. Признавая Положение действующим в тот период, суды общей юрисдикции, например, обосновывали свою позицию тем, что Закон № 97-ФЗ не регулирует простые способы закупок - запрос котировок и закупку у единственного поставщика, а также вопросы размещения заказов на закупку продукции для нужд субъектов Федерации и муниципальных образований (определение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2002 г. по делу № 51-Г02-55).
Б. предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципаль-
ных нужд производится в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 72). При этом государственные заказчики принимают на себя бюджетные обязательства по оплате государственных контрактов в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, т.е. объема прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
С целью совершенствования законодательства в сфере государственных закупок через год после принятия Закона № 97-ФЗ Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Федерации подготовить проект нового федерального закона «О закупках и поставках продукции для государственных нужд»-
Концепцией законопроекта предлагалось обобщить положения всех законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон - своего рода кодекс государственных закупок. Законопроект длительное время согласовывался и дорабатывался с участием органов государственной власти разных уровней, общественных и иных организаций. В 2002 г. концепция законопроекта была пересмотрена: был сделан вывод о том, что будущий закон должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. По этой причине наряду с новым законом должны будут продолжать действовать принятые в разное время законы, регулирующие отношения в соответствующих сферах экономики, в которые необходимо будет внести и изменения2.
Государственной Думой 8 июля 2005 г. был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов). 13 июля того же года Федеральный закон был одобрен Советом Федерации и вступил в силу 1 января 2006 г. Закон стал новой вехой в развитии института государственных закупок в России.
Закон о размещении заказов актуален, поскольку единого, непротиворечивого нормативного правового акта, четко регулирующего отношения, связанные с размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных и муниципальных нужд до момента заключения контракта, до
2 Белов В.Е. Указ. соч.
2005 г. в системе законодательства не было. Разработанный с учетом отечественного и зарубежного опыта, международно-правовых документов, Закон стал первым в истории российского законодательства систематизированным нормативным правовым актом, регламентирующий гражданско-правовые и процедурные вопросы в сфере обеспечения потребностей государства в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг.
Предметом правового регулирования Закона о размещении заказов являются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Цель правового регулирования - установление единого порядка размещения заказов для обеспечения единства экономического пространства на территории России при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такое участие, развитие добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Из наиболее значимых новшеств Закона о размещении заказов можно отметить:
• введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов;
• закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика;
• кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в том числе обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети «Интернет»;
• установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• введен механизм защиты прав участников размещения заказа;
• установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио- и видеозаписи для участников размещения заказа.
В ходе применения положений Закона о размещении заказов возникало немало вопросов его реализации, вызванных внесением изменений в практику размещения государственного и муниципального заказа. Закон можно много критиковать, и, безусловно, в нем есть недостатки, но это
закон, который позволил говорить о самой возможности конкуренции и ограничении произвола в этой сфере. Сейчас можно наблюдать увеличение количества участников размещения государственного заказа, поскольку у предпринимателей такая возможность появилась, а раньше ее не было.
Вступивший в силу с 1 января 2006 г. Закон о размещении заказов изменил систему заказа. Позитивным результатом стало то, что государственные закупки состоялись как институт.
Однако практика применения Закона о размещении заказов наряду с прогрессом в закупках массовых однородных товаров продемонстрировала несовершенство закона, особенно применительно к закупкам технически сложной, инновационной и уникальной продукции и услуг. В настоящее время день разработка нормативно-правовой и методической базы, обеспечивающей действие Закона, не завершена. Решение ряда принципиальных вопросов, таких как определение порядка оценки заявок на участие в конкурсе, утверждение типового классификатора товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, расширение перечня случаев размещения заказа у единственного поставщика, частично регулирует практику применения этого Закона.
Большая работа проводится Минэконом развития России по разработке проектов постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов и методических положений, необходимых для обеспечения процедур размещения заказа. Приняты федеральные законы о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ. Всего с 2005 г. и до конца 2009 г. было внесено 19 пакетов поправок. Столь интенсивная законотворческая деятельность отражает развитие института государственных закупок и стремление привести Закон в соответствие с реалиями времени.
Однако остаются нерешенными проблемы, с которыми сталкиваются государственные заказчики в процессе применения Закона о размещении заказов. Так, государственные заказчики еще на стадии формирования заказа сталкиваются с трудностью определения начальной максимальной цены
контракта. Отсутствие общедоступных источников информации о ценах на аналогичные товары, работы, услуги и общей методики ценообразования порождают снижение цен со стороны участников и как следствие поставку менее качественного «эквивалента» и вопросы со стороны контролирующих органов к государственному заказчику по завышенной начальной цене контракта.
На стадии исполнения заказа жесткий законодательный запрет на изменение условий государственного контракта соответственно изменению внешних условий не всегда является для государственных заказчиков положительным результатом его исполнения. Так, при поставках компьютерной техники, в течение года действия контракта рынок этих технологий может меняться. Отсутствие возможности внести изменения в спецификацию закупаемого товара, не позволяет государственному заказчику закупить новую современную технику и скорректировать в сторону снижения объективно подешевевшие цены на продукцию.
Запрет на применение к участникам квалификационных требований несет для государственного заказчика высокие риски поставки товара ненадлежащего качества. Фирмы — участники аукциона независимо от своих реальных возможностей, как правило, согласны с техническим заданием государственного заказчика, но фактически оценить качество возможно только после осуществления поставки. Особенно сложно определить конечный результат при поставке комплектующих для периферийного оборудования (тонеры, картриджи), низкое качество которых может привести к поломке дорогостоящего оборудования. В итоге общие потери заказчика больше экономии, полученной от снижения цены недобросовестного поставщика.
Частные примеры позволяют утверждать о необходимости дальнейшей работы в области совершенствования законодательства о закупках с целью уравнивания прав и ответственности как поставщика, так и государственного заказчика. Если до 2005 г. законодательство было больше обращено в сторону государственного заказчика, то с принятием Закона о размещении заказов ориентир был выбран на поставщиков. Закон должен быть оптимален для обеих сторон и обеспечивать защиту добросовестных участников процесса государственных закупок.
