CC BY
118
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 340.111.5
ГОСУДАРСТВО И ИНФОРМАЦИЯ
© Алферов А. Н., 2009
Настоящая статья посвящена рассмотрению вопроса о взаимодействии государства и информации вследствие формирования и развития информационного общества. Автор обращает внимание на множество проблем государственной политики в сфере информатизации и ставит остро вопрос о создании информационного кодекса. Основным аспектом статьи является исследование общественных отношений в информационной сфере, взаимодействия государства с гражданами и организациями.
Ключевые слова: государство; информация; информационное общество; информационное пространство; информационно-коммуникационные технологии; информатизация.
На протяжении всего XX в. делались прогнозы, что технический и технологический прогресс самым радикальным образом трансформирует политическую картину мира и изменит роль государства.
Так, многие исследователи отмечают несколько информационных революций, обусловленных кардинальными изменениями в сфере обработки информации. Следствием этих изменений стали важные качественные преобразования человеческого общества. К числу таких изменений обычно относят появление письменности, переход к книгопечатанию и использованию электричества, изобретение радиосвязи и электронных вычислительных машин и, наконец, формирование и развитие глобальных информационно-телекоммуникационных сетей. Разумеется, использование понятия «информационная революция» является достаточно условным.
Прежде всего, необходимо определиться с категориальным аппаратом (государство и информация).
Существует много трактовок понятия государства; как правильно отмечает Н. А. Пья-нов, целесообразнее всего это понятие трактовать в широком и узком смыслах [1]. Так, под государством в широком смысле (государственно-организованное общество) — это политико-территориальный союз людей, представляющий собой принципиально новый тип общества, управляемый особой пуб-
личной властью, выраженной в специальном аппарате управления и принуждения.
Государство в узком (политическом) смысле — это состоящая из органов управления и принуждения суверенная политикотерриториальная организация, которая существует за счет общества, выражает его власть и осуществляет ее в целях создания и поддержания в обществе определенного порядка.
В данной работе государство понимается в узком смысле.
Не приходится говорить о единстве взглядов на понятие «информация». Существуют десятки научных определений понятия «информации». При этом большинство современных ученых в различных областях знаний вынуждены признать, что исчерпывающее понятие информации сформулировать невозможно, поскольку оно будет варьироваться в зависимости от направлений научных исследований и решаемых в каждой научно-прикладной ситуации задач [2].
Отметим, что термин «информация» широко используется российским законодательством. Этот термин и его модификации применяются в федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3], пришедший на смену федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации»; «Об участии в международном информационном обмене», «О средствах массовой информации» [4] и многих др.
В Законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
Как отмечают многие исследователи, в современных условиях информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависят перспективы развития экономики, формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан.
Первостепенное значение в современных условиях приобретают высокие технологии, в особенности в области информатизации. Без собственного информационного потенциала, отвечающего самым строгим меркам научно-технического прогресса, решить задачи возрождения России как одной из ведущих держав мира невозможно. Высокие технологии в сфере информатизации действительно превращаются в сильный фактор, активно влияющий на развитие человечества.
Под информатизацией понимает распространение и применение компьютеров и компьютерных технологий обработки информации.
Как пишет Мирская Е. З., «интернациональные системы компьютерных сетей, обеспечивающие практически моментальное перемещение любой информации, составляют основу самой современной формы человеческих коммуникаций. В науке коммуникации играют особую роль, являясь не только необходимым условием индивидуальной научной деятельности, но и ее системообразующим механизмом» [5].
Впервые обсуждение стратегии и роли российского государства в информатизации общества в нашей стране проводилось по решению руководства СССР в 1989—1990 гг., пишет Курносов И. Н. С участием государственных структур (ГКВТИ СССР) и общественности была разработана концепция информатизации общества, затем одобренная соответствующим комитетом Верховного Совета СССР. На ее основе были подготовлены проекты общесоюзной программы информатизации и республиканской программы «Информатизация России» (1990—1991 гг.). Однако в силу ряда причин (ограниченность финансовых ресурсов, несогласованность позиций министерств и
ведомств) проект программы так и не был принят правительством [6].
Информационное общество как конструктивная идея для реализации широкого комплекса цивилизационных преобразований начала активно использоваться в России для инициирования государственных программ начиная с 1993—1994 гг. Однако пути реализации потенциала информационного общества видятся государственными структурами каждой из стран по-разному, отмечает И. Н. Курносов, так как любое суверенное государство самостоятельно определяет стратегию своего развития в целом и политику развития отдельных сфер деятельности. При этом оно исходит, прежде всего, из необходимости реализации национальных интересов и целей.
Под информационным обществом он понимает общество, приходящее на смену индустриальному и основанное на широком использовании информатики (компьютеров, микроэлектроники и т. д.).
Азизов Р. Ф. пишет, что для формирования информационного общества с учетом разрешения вышеуказанных научно-теоретических дилемм необходимо практического осуществление целого ряда проектов: повышения компьютерной грамотности, ускорения цифрового неравенства, либерализация электронных СМИ и т. д.; среди них важнейшими являются проекты по созданию института электронного правительства. Реализация концепции электронного правительства не просто повышает эффективность работы государственного аппарата, а, по существу, создает предпосылки для формирования принципиально новой модели демократии — цифровой демократии (digital democracy), основанной на более полном подчинении деятельности правительства обществу и возможности прямого участия граждан в решении государственных и местных вопросов путем онлайнового голосования. Так, применение электронного правительства, разрешая проблему политического участия — «проблему номер один для развитых демократий», закладывает тенденцию перехода от господствующей репрезентативной модели демократии к пар-тисипаторной демократии (особенно на региональном и местном уровнях), преодолевая обозначенное нами выше противоречие между демократичностью и эффективностью управления, так как электронное правительство создает условия, при которых
максимизация политического участия граждан не понижает, а, напротив, повышает эффективность государственного управления [7].
Для создания информационного общества необходима соответствующая среда не только на национальном уровне, но и на международном уровне.
Здесь следует выделить важнейший документ, призванный к организации и активизации деятельности международного сообщества в области формирования глобального информационного общества Окинавскую хартию глобального информационного общества, принятую в июле 2000 г. представителями ведущих стран так называемой «восьмерки». Этот документ устанавливает основные принципы вхождения государств в глобальное информационное общество. К их числу относятся следующие положения:
1) развитие информационно-коммуникационных технологий, которые выступают жизненно важным стимулом мировой экономики и фактором, влияющим на образ жизни людей, их образование, работу и формирование гражданского общества;
2) развитие информационно-коммуникационных технологий, содействующее гражданам и обществу в использовании знаний и идей, стимулирующее социальное согласие в области укрепления демократии, международный мир и стабильность;
3) возможность пользования преимуществами глобального информационного общества всеми людьми повсеместно и без исключения;
4) укрепление соответствующей политики и нормативной базы, которые должны стимулировать конкуренцию и новаторство, содействовать сотрудничеству, борьбе со злоупотреблением, оптимизации глобальных сетей;
5) ликвидация международного разрыва в области информации и знаний.
Таким образом, Окинавская хартия, и это специально подчеркивается в документе, является, прежде всего, призывом, должным изменить методы взаимодействия стран по пути продвижения социального и экономического прогресса.
Процесс формирования информационного общества в России в условиях становления новой российской государственности, реформирования экономики, перехода от информационной закрытости к презумпции
открытости информации сам по себе достаточно сложен. Очевидно, что Россия находится только в начале пути в информационное общество и отстает от промышленно развитых стран мира.
В течение 1992—1996 гг. в стране активно проводилась работа по формированию государственной политики информатизации, созданию законодательных основ развития информационных отношений. Были приняты федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.) и «Об участии в международном информационном обмене» (1996 г.). Было также выпущено большое количество указов Президента РФ и постановлений правительства по вопросам информатизации. В 1995 г. была разработана концепция формирования и развития единого информационного пространства России (ЕИПР) и соответствующих государственных информационных ресурсов. По существу, концепция ЕИПР — это «реакция» на вызов рынка в информационной сфере. Она ориентирована на активизацию рыночных механизмов в сфере государственной информации и в этом отношении является естественной формой реализации норм, заложенных в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации».
Информатизация способствует рационализации всего государственного аппарата, поиску и отбору наиболее эффективных форм и методов его деятельности.
Информатизация несет с собой, прежде всего, новые возможности для человека искать, получать и распространять интересующие его сведения, повышая тем самым уровень своей профессиональной и общей культуры. Таким образом, подтверждается и укрепляется приоритет интересов и прав человека, что составляет первооснову системы отношений в обществе и является главным ориентиром государственной политики. Право человека свободно искать, получать, передавать и распространять информацию занимает почетное место в ряду конституционных прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ. Но реализация этого права зависит от многих факторов, среди которых нельзя не назвать уровень компьютеризации России, и в особенности количество персональных компьютеров в стране, объем услуг и динамизм развития российского сегмента
Интернета, степень компьютерной грамотности общества.
Новые технологии способствуют расширению прямых и обратных связей между государством и гражданским обществом, активизируют участие самых различных групп и слоев населения в управлении страной, ее регионами, местными сообществами, поднимают на более высокий уровень сбор, обработку и анализ информации о состоянии дел, как в целом, так и по отдельным направлениям развития России, поступающей во властные структуры. На этой базе становится более совершенным процесс решений и контроль за их исполнением.
Таким образом, создание глобальных информационных сетей и необычайно широкое распространение информационных коммуникаций привело к появлению новых факторов, позволяющих говорить о качественном изменении не только в технической и технологической сфере, но и в системе проявления признаков государства. К ним исследователи относят следующее:
• прозрачность географических и геополитических границ государства при международном информационном обмене;
• глобализация информационных потоков и формирование мало управляемых и мало контролируемых государством способов и средств информационного обмена;
• расширение возможностей непосредственного контакта между социальными и политическим группами, в том числе и по негосударственным каналам, обусловленных общей доступностью компьютера, программного обеспечения и простотой работы пользователя с ними;
• относительное снижение роли силового маневрирования и военной силы в целом в осуществлении международных отношений, по крайней мере, в ее классическом понимании;
• «столкновение» национальных информационных законодательств стран и необходимость их гармонизации и унификации [8].
Наряду с этим, в эпоху всеобщей информатизации и построения информационного общества единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государство образующих признаков и обязательным условием и характеристикой самого информационного общества.
Единое информационное пространство, как отмечают Бачило И. Д., Лопатин В. Н.,
Федотов М. А. и другие, является, с одной стороны, важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования информационного общества, необходимым условием вхождения в мировое информационное сообщество; с другой стороны — выступает главным условием сохранения информационного суверенитета страны и укрепления государственности.
В настоящее время не существует такого устоявшегося единого правового понятия, как «единое информационное пространство». Однако известны попытки определить его исходя из определения информационной сферы (среды), данного в ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене». Так, в Законе дается следующее определение: единое информационное пространство — это сфера деятельности субъектов, связанная созданием, преобразованием и потреблением информации. Однако, как правильно отмечают многие исследователи, это определение носит слишком общий характер.
Бачило И. Д. и другие под единым информационным пространством страны предлагают понимать совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющая на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечения национального информационного суверенитета [9].
Таким образом, основными объектами единого информационного пространства являются:
1) информационные ресурсы — массивы документов, базы и банки данных, все виды архивов, библиотеки, музейные фонды и пр., содержащие данные, сведения и знания, зафиксированные на соответствующих носителях информации;
2) информационная инфраструктура, как совокупность информационных систем, включающая в себя:
а) информационно-телекоммуникационные структуры — территориально распределенные государственные и корпоративные
компьютерные сети, телекоммуникационные сети и системы специального назначения и общего пользования, сети и каналы передачи данных, средства коммуникации и управления информационными потоками;
б) информационные, компьютерные и телекоммуникационные технологии;
в) системы средств массовой информации;
г) организационные структуры, обеспечивающие функционирование и развитие единого информационного пространства, в частности, сбор, обработку, хранение, распространение, поиск и передачу информации. Обеспечивающую часть составляют научно-методическое, информационное, лингвистическое, техническое, кадровое, финансовое обеспечение.
Как следует из Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, сегодня нет четкой государственной политики в области формирования российского информационного пространства, развития системы массовой информации, организации международного информационного обмена и интеграции информационного пространства России в мировое информационное пространство, что создает условия для вытеснения российских информационных агентств, средств массовой информации с внутреннего информационного рынка и деформации структуры международного информационного обмена. Недостаточна государственная поддержка деятельности российских информационных агентств по продвижению их продукции на зарубежный информационный рынок. Серьезный урон нанесен кадровому потенциалу научных и производственных коллективов, действующих в области создания средств информатизации, телекоммуникации и связи, в результате массового ухода из этих коллективов наиболее квалифицированных специалистов. Отставание отечественных информационных технологий вынуждает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при создании информационных систем идти по пути закупок импортной техники и привлечения иностранных фирм, из-за чего повышается вероятность несанкционированно доступа к обрабатываемой информации, возрастает зависимость России от иностранных производителей компьютерной и телекоммуникационной техники, а также программного обеспечения. В связи с интенсив-
ным внедрением зарубежных информационных технологий в сферы деятельности личности, общества и государства, а также широким применением открытых информационно-телекоммуникационных систем, интеграцией отечественных систем и международных информационных систем возросли угрозы применения «информационного оружия» против информационной инфраструктуры России. Работы по адекватному комплексному противодействию этим угрозам ведутся при недостаточной координации и слабом бюджетном финансировании.
Таким образом, включение информационных ресурсов и услуг в систему товарных отношений происходит в России в условиях неразвитости соответствующей законодательной и нормативной базы, что ведет к ряду негативных последствий, к которым можно отнести: незащищенность персональных данных граждан, несоблюдение прав на интеллектуальную собственность, рост числа компьютерных преступлений и др.
Еще одна проблема связана с увеличением расходов бюджета на создание и эксплуатацию ведомственных информационных ресурсов и систем, надлежащее качество, надежность, взаимодействие и совместимость которых отнюдь не всегда обеспечены. Кроме того, не разработаны процедуры доступа граждан к государственным информационным ресурсам и услугам.
Так, в апреле 2005 г. Минэкономразвития России и Минкультуры России подписали Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в области реализации программных мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002—2010 годы)», основным направлением которого, по мнению Минэкономразвития России, является сотрудничество по обеспечению доступа населения к информационным ресурсам и сервисам электронного государства, в частности по реализации программных мероприятий по созданию центров общественного доступа [10].
8 августа 2008 г. в Московском Центре интернет-маркетинга прошел первый в России круглый стол по взаимодействию государства и интернет-индустрии. На нем обсуждались вопросы подготовки квалифицированных интернет кадров, как со стороны государства, так и со стороны интернет сообщества, проблемы соответствия действующего законодательства реалиям совре-
менного информационного общества, перечень и обеспечение разработки первоочередных законодательных и нормативных актов, создающих правовую основу формирования и развития единого информационного пространства России, определяющих требования к стандартизации технологических процессов и сертификации технических, программных средств и информационных продуктов. В этот перечень наряду с законопроектами в отношении отдельных объектов ЕИП Бачило И. Л. и многие другие предлагают включить следующие федеральные законопроекты: «О телевизионном вещании и радиовещании», «Об обеспечении участия РФ в структуре международной электросвязи»; «Об электронной цифровой подписи»; «Об информационном обеспечении органов государственной власти»; «Об обеспечении информационного взаимодействия РФ и субъектов РФ» и др.
Доцент кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления Глушаченко Ю. Б. [11] отмечает, что политико-экономический аспект формирования единого информационного пространства России заключается в преодолении информационного монополизма управленческих и коммерческих структур на открытые информационные ресурсы. Переход от закрытости информации к ее открытости невозможен без юридической поддержки. Именно правовое сопровождение открытости государственных информационных ресурсов является необходимой предпосылкой обеспечения интеграции единого информационного пространства России с европейским и мировым информационным пространством, что в едином информационном пространстве законодательство должно быть направлено на обеспечение: соблюдения конституционного права каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (п. 4 ст. 29 Конституции РФ), в частности, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; возможностей контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов государственной власти; защиты авторского права и права имущественной собственности на информационные ресурсы, информационные технологии и средства их обеспечения; формиро-
вания и использования информационных ресурсов в условиях равенства всех форм собственности путем создания информационного рынка и конкурентной среды, проведения государственной антимонопольной политики; ответственности субъектов единого информационного пространства за правонарушения при формировании информационных ресурсов и их использовании, в частности персональной ответственности руководителей органов государственной власти за качество формирования государственных информационных ресурсов и доступа к ним; согласованности решений органов государственной власти в области создания и использования единого информационного пространства; тесного информационного взаимодействия со странами — членами СНГ и активного информационного обмена в системе международного сотрудничества информационной безопасности.
Как показывает опыт экономически развитых стран, наибольший успех на пути продвижения к информационному обществу сопутствует странам, в которых государство формирует и активно проводит соответствующую целенаправленную политику. Роль государства заключается в создании благоприятных условий для развития этого процесса, к которым можно отнести:
• привлечение ресурсов (кадровых, финансовых, материальных и др.) в информационное производство;
• нормативно-правовое и нормативнотехническое регулирование;
• поддержку проектов и программ, демонстрирующих возможности информационного общества;
• развитие международного информационного обмена и сотрудничества.
Идея информационного общества несет в себе большой интегрирующий потенциал для всей российской информационной инфраструктуры и информационного производства. Она включает в себя переход от простой поставки сигнала к поставке информационного содержания по компьютерным сетям, переход от информации, хранимой на электронных носителях, к информации, доступной через сети. Она также позволяет системно подойти к разрешению всего комплекса проблем информационного производства — экономических, технологических, политических и др.
Сегодня в России ни государство, ни коммерческий сектор еще не сформулировали своей позиции и своих стратегических целей по отношению к информационному обществу. Имеющиеся концепции и программы решают ряд хотя и важных, но частных задач этого направления. Общегосударственная же концепция должна учитывать условия, при которых жесткие механизмы, обеспечивающие унификацию и единое централизованное управление всей информационно-телекоммуникационной инфраструктурой разрушены, а новые, основанные на экономической и общественной необходимости и создаваемые на основе рыночных стимулов, еще не работают в полной мере.
Объемы российского рынка информационных продуктов и услуг несопоставимы с рынками западных стран. Необходима его структурная реорганизация и модернизация, что требует значительных инвестиций. В настоящее время большая часть рыночных проблем по-прежнему решается за счет бюджетов различных уровней. В результате бюджеты испытывают перегрузки, а реального финансирования нет. Необходимо более четко определить, что должно делать государство, а что — рыночные структуры. Процесс распределения ответственности и собственности между государством и рынком в области информатизации еще не приобрел устойчивые черты. Соотношение государство—рынок для России несколько иное, чем в странах с открытой рыночной экономикой. Рыночные стимулы пока не в состоянии обеспечивать воспроизводство информационных ресурсов и технологий.
Путь России в информационное общество — это путь через стабилизацию отношений собственности в информационной сфере, через формирование регулирующих механизмов, обеспечивающих защиту инвесторов, производителей и потребителей информационных продуктов и услуг. В этом роль государства — ключевая.
Стратегия формирования информационного общества в условиях переходного периода к новой системе отношений собственности должна учитывать особую роль и ответственность государства. Она должна учитывать преимущества России: выгодное географическое расположение между торговыми и информационно-телекоммуникационными потоками Запад—Восток; высокий профессиональный уровень персонала, за-
нятого в сфере информатизации. В качестве слабых сторон, которые оказывают влияние на стратегию, следует отметить большую долю устаревшего оборудования в основных фондах предприятий и организаций, связанных с информационным обслуживанием; неравномерность распределения по территории страны информационного потенциала и научных центров; отсутствие полного цикла производства базовых средств информатизации (компьютеров и телекоммуникационного оборудова-ния)и пр.
Азизов пишет, что «сегодня перед руководством страны стоит... дилемма, которая связана с необходимостью формирования научно правовой доктрины развития ИКТ. Можно пойти по западному пути либерализации применения и развития информационных ресурсов и коммуникационных технологий, либо выбрать восточный вариант жесткой регламентации. Правовая доктрина должна учитывать не только признанные научно-правовые ценности, но и особенности национального менталитета, должна предусматривать координацию действий государственных ведомств, регламентировать и стимулировать взаимодействие государства с гражданами и организациями: все это является непременным условиями формирования информационного общества, что в современном мире является одной из основных задач правового государства [12].
Полагаем, что в Российской Федерации не хватает важнейшего компонента формирования главного источника информационного права — Информационного кодекса, который сможет регулировать множество различных деталей в информационной сфере. □
1. Пьянов Н. А. Консультации по теории государства и права : учеб. пособие. Ч. 1. 3-е изд., перераб. и доп. Иркутск, 2005. С. 49.
2. Лапина М. А., Ревин А. Г., Лапин В. И. Информационное право : учеб. пособие / под ред. И. Ш. Килясханова. М., 2004. С. 8.
3. Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Рос. газ. 2006. 29 июля.
4. О средствах массовой информации : закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 25.12.2008, с изм. от 09.02.2009) // Рос. газ. 1992. 8 февр.
5. Мирская Е. З. Новые ИКТ в российском научном сообществе: динамика ассимиляции и воздействия // Вестник РФФИ. 2004. № 3. (Приложение ; № 12).
6. Курносов И. Н. Роль государства в формировании информационного общества в России // Вестник РФФИ. 1999. № 3. С. 15; Он же. Концепция феде-
ральной информационной политики России в области электронных информационных ресурсов и технологий // Вестник РОИВТ. 1995. № 5. С. 1017.; Он же. Россия на пути в информационное общество // Сети. 1996. № 2. С. 8—16.
7. Азизов Р. Ф. Электронное государство — теоре-
тический аспект. Практический опыт Азербайджана [Электронный ресурс] // Материалы интернет-конф. «Право и Интернет» с 1.10.2006 по 31.10.2006. Режим доступа: http://www.ecsocman.edu.ru/db/msg/
29l4l4.html
8. Бачило И. Д., Лопатин В. Н., Федотов М. А.
Информационное право : учебник / под ред.
Б. Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 64—65.
9. Там же. С. 65—66.
10. Демидов А. А. Проблемы доступа к информации в России: возможный сценарий на 2006—2010 годы [Электронный ресурс] // Материалы интернет-конф. «Право и Интернет» с 1.10.06 по 31.10.06. Режим доступа: http://www.ecsocman.edu.ru/db/msg/ 29l46l.html.
11. Глушаченко Ю. Б. Организационно-правовые основы построения информационного пространства в современной России // Информационное право. 2007. № 2. С. 8—9.
12. Азизов Р. Ф. Указ. соч.
State and Information © Alferov A., 2009
This article is aimed to considering the question of cooperation between the state and information as a result of formation and development of information society. The author pays attention to a number of problems in the state policy in the sphere of informatization. He also puts the question about creation of the information Code. The main aspect of the article is research on social relations in information sphere interaction of the state with the citizens and organizations.
Key words: state; information; information society; information space; information-communication technologies; informatization.
