CC BY
38// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. №6, ст. 565.
4. Белых В.С., Кривошеев И.В. Страховое право: учеб. пособие. М., 2012. 463 с.
5. Брагинский М.И. Договор страхования. М.: Статут, 2012. 287 с.
6. Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. 890 с.
7. Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. М.: Статут, 1999.
8. Степанов И.И. Опыт теории страхового договора. Казань, 1878.
9. Шретер В.Н. Советское хозяйственное право (право торгово-промышленное). М.; Л., 1928.
ВЯЗОВСКАЯ Татьяна Николаевна - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, зав. кафедрой частного права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]
VYAZOVSKAYA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Historical Sciences, Candidate of Jurisprudence, the Department Chair of Private Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 351/354
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
М.В. Демидов, Т.Н. Королева
Рассматриваются меры административного принуждения в случае нарушения законодательства в сфере образования. Дается оценка отдельных положений административного законодательства в сфере образования и высказываются предложения по их совершенствованию.
Ключевые слова: государственный надзор; орган государственного надзора; закон; КоАП РФ; образовательная организация; проверка; предписание; административная ответственность; срок давности; протокол об административном правонарушении.
M.V. Demidov, T.N. Koroleva. THE STATE SUPERVISION IN EDUCATION
Measures of administrative coercion in case of a violation of the law in education are considered. The assessment of separate provisions of the administrative legislation in education is given and suggestions on their improvement are expressed.
Keywords: state supervision; state supervision body; law; the Code of Administrative Offences of the Russian Federation; educational establishment; check; instruction; administrative responsibility; limitation period; protocol on an administrative offense.
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1] (далее - Федеральный закон о защите прав юридических лиц). Положения указанного закона применяются к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в сфере образования с учетом Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [2] (далее -
Федеральный закон об образовании). Именно Федеральный закон об образовании устанавливает особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.
Целями правового регулирования отношений в сфере образования являются установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования. Осуществляя федеральный государственный
надзор за деятельностью органов управления в сфере образования и организаций, ведущих образовательную деятельность, орган государственного надзора обеспечивает административно-правовые гарантии граждан на реализацию закрепленного Конституцией Российской Федерации права на образование.
Из положений ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 10 Федерального закона о защите прав юридических лиц и ч. 3 ст. 93 Федерального закона об образовании следует, что предметом проверки является соблюдение проверяемым объектом требований норм, регулирующих отношения в сфере образования. Проверка проводится на основании распорядительного акта органа государственного надзора. Согласно п. 8 ч. 2 ст. 14 Федерального закона о защите прав юридических лиц в приказе о проведении проверки административный орган указывает перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.
Документами, характеризующими деятельность образовательной организации и подлежащих анализу и экспертизе, являются учредительные документы и, прежде всего, устав организации. Согласно ст. 25 Федерального закона об образовании образовательная организация действует на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Закон также устанавливает требования к содержанию устава образовательной организации. В нем, наряду с информацией, предусмотренной законодательством Российской Федерации, должна содержаться информация: о типе образовательной организации; об учредителе или учредителях образовательной организации; о видах реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности; о структуре и компетенциях органов управления образовательной организацией, о порядке их формирования и сроках полномочий.
Однако при выявлении несоответствия содержания устава требованиям законодательства об образовании или деятельности юридического лица с нарушением положений устава (например, реализация образовательной программы, не указанной в уставе) встает проблема по вопросу выдачи предписания в части определения субъекта нарушения. Устав некоммерческой организации и внесение изменений в устав утверждаются учредителем и вступают в силу со дня их государственной регистрации. Таким образом, изменения в учредительные документы утверждаются и регистрируются
учредителем. В то же время законодатель не предусмотрел выдачу предписания об устранении выявленных нарушений учредителю.
При указанных обстоятельствах образовательное учреждение не может в полной мере обеспечить исполнение предписания, так как на утверждение и государственную регистрацию изменений в устав оно не может повлиять. В связи с этим, на наш взгляд, законодателю следовало бы в ч. 6 ст. 93 Федерального закона об образовании предусмотреть выдачу предписания с целью устранения выявленных нарушений учредителю.
Следующим нововведением Федерального закона об образовании является проведение проверки по устранению нарушений, послуживших основанием для приостановления действия лицензии на образовательную деятельность. В ч. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании установлено, что до истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации.
Законодатель указал на проведение проверки информации, представленной до истечения установленного срока повторного предписания об устранении выявленных нарушений. Но при этом он не определил, какая именно проверка проводится и на каком основании.
Основания для проведения внеплановой проверки установлены п. 2 ст. 10 Федерального закона о защите прав юридических лиц и ч. 5 ст. 93 Федерального закона об образовании. Указанный перечень носит исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежит. В то же время приостановленное действие лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания.
При применении указанных норм у правоприменителя возникают затруднения. Из текста нормативного акта непонятно, на каком основании проводится проверка. В этой связи, по нашему мнению, было бы целесообразно ч. 5 ст. 93 Федерального закона об образовании до-
полнить следующим основанием для проведения внеплановой проверки: «Поступление документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение повторного предписания об устранении выявленных нарушений».
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона о защите прав юридических лиц в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований законодательства Российской Федерации в сфере образования должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Законодатель ст. 5.57 и 19.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее - КоАП РФ) предусмотрел административную ответственность за следующие нарушения в сфере образования:
- нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации;
- нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод;
- нарушение установленных законодательством об образовании требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг;
- реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом либо неправомерный отказ в выдаче документов об образовании и (или) о квалификации;
- выдача организацией, осуществляющей образовательную деятельность, по не имеющим государственной аккредитации образовательным программам документов об образовании, документов об образовании и о квалификации установленного в соответствии с законодательством об образовании образца;
- умышленное искажение результатов государственной итоговой аттестации и предусмотренных законодательством об образовании олимпиад школьников, а равно нарушение
установленного законодательством об образовании порядка проведения государственной итоговой аттестации;
- нарушение установленного законодательством об образовании порядка приема в образовательную организацию.
Дела об административных правонарушениях по указанным статьям согласно КоАП РФ рассматриваются судьями. В то же время согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении трех месяцев по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей. Также п. 6 ч. 1 ст. 24.5 указанного правового акта истечение сроков давности привлечения к административной ответственности отнесено к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Таким образом, при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.
Согласно ст. 9 Федерального закона о защите прав юридических лиц плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора) ежегодных планов и проводятся не чаще чем один раз в три года. По плану проверок организации, осуществляющие образовательную деятельность, подлежат мероприятиям по надзору в разное время, т.е. некоторые - в начале учебного года, другие - в середине, а третьи - после завершения учебного года.
По таким правонарушениям, как незаконный отказ в приеме в образовательную организацию, нарушение установленного законодательством об образовании порядка приема в образовательную организацию не может быть начато производство по делу об административном правонарушении. Указанные правонарушения совершаются в начале учебного года (сентябрь-октябрь). Юридические лица, включенные в план проверок на декабрь-август месяцы, выпадают от административной ответственности за такие нарушения.
Таким же образом складывается ситуация по административным правонарушениям по выдаче организацией, осуществляющей образовательную деятельность по не имеющим государственной аккредитации образовательным программам документов об образовании, документов об образовании и о квалификации установленного в соответствии с законодательством об образовании образца. Также не пред-
ставляется возможным возбудить производство по делу об административном правонарушении за указанное нарушение. Выдача документов об образовании выпускникам происходит, в основном, в июне-июле. При выявлении нарушения после сентября месяца невозможно составить протокол об административном правонарушении.
Такое положение позволяет нарушителям оставаться безнаказанными за совершенное правонарушение, т.е. уйти от административной ответственности. При этом органы государственного надзора в сфере образования не в состоянии обеспечить реализацию принципа неотвратимости наказания. Остаются нереализованными такие важные принципы, как охрана прав и свобод человека и гражданина и предупреждение административных правонарушений в сфере образования.
Для того, чтобы в полной мере реализовы-вались принципы социальной справедливости и неотвратимости наказания за совершенное правонарушение, следовало бы в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ внести дополнение, устанавливающее для вынесения постановления по делу об административном правонарушении за нарушения законодательства в сфере образования срок два года со дня совершения административного правонарушения.
Привлекает к себе внимание и другой момент, непосредственно касающийся организации надзора в сфере образования. Так, в соответствии с ч. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании в случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования, не устранили нарушение требований законодательства об образовании, то орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта, осуществляющего государственное управление в сфере обра-
зования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования. Но при этом в законе не предусмотрено: как же быть с нарушением, которое не устранено.
Учитывая то, что основной задачей реализации государственного надзора в сфере образования является восстановление нарушенной законности общественных отношений в сфере образования, на наш взгляд, следовало бы предусмотреть дальнейшие процедуры реагирования на выявленные нарушения.
Представляется справедливым, если за неисполнение органом управления в сфере образования повторного предписания предусмотреть более суровое наказание. Для повышения ответственности нарушителей указанного ранга, на которые законодателем возложено управление в сфере образования и от которых зависит организация образовательного процесса в соответствующих образовательных организациях, можно было бы установить уголовную ответственность. В таком случае следовало бы дополнить гл. 32 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против порядка управления», статьей, предусматривающей уголовную ответственность руководителей органов управления в целом, в том числе в сфере образования. Также при этом нужно законодательно закрепить дальнейший способ реализации административного надзора по устранению нарушения, дополнив в ч. 8 ст. 93 Федерального закона об образовании положением о выдаче предписания об устранении нарушения учредителю этого органа или работодателю руководителя органа управления.
Список литературы
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собр. законодательства РФ. 2008. №52 (ч. 1), ст. 6249.
2. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства РФ. 2012. № 53, ст. 7598.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. №195-ФЗ (ред. от 30.09.2013) // Собр. законодательства РФ. 2002. №1, ст. 1.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]
КОРОЛЕВА Татьяна Николаевна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: m.v.demidov@ rucoop.ru
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Jurisprudence, Department Chair of the Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
KOROLEVA, Tatyana Nikolaevna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 342.25
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д.В. Змиевский
Рассмотрены проблемы децентрализации государственной власти в Российской Федерации в аспекте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выделены базовые принципы процесса перераспределения государственных полномочий на местный уровень, определено их значение для повышения эффективности функционирования государственного управления.
Ключевые слова: децентрализация; государственная власть; конституция; принципы права; государственные полномочия; органы местного самоуправления.
D.V. Zmievskiy. CONSTITUTIONAL LEGAL PRINCIPLES OF DECENTRALIZATION OF THE GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
The problems of decentralization of the government in the Russian Federation in terms of empowering local governments with certain state powers are considered. The basic principles of the redistribution of state powers to the local level are highlighted, their importance for improving the efficiency of the public administration is determined.
Keywords: decentralization; the government; the Constitution; the principles of law; the state authority; local self-government authorities.
Российская конституционная модель государственного управления, безусловно, основана на принципах децентрализации, однако при ее характеристике необходимо учитывать не только положения законодательства, но и реалии практики государственно-правового строительства. Так, в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г Президент Российской Федерации В.В. Путин достаточно четко определил модель наибольшей децентрализации в государстве, в том числе и местной власти: «Веление времени - решительный шаг в сторону децентрализации развития, новая география экономического роста и рынка труда, новые отрасли и новые центры промышленности, науки и образования, новая, современная социальная среда во всех российских регионах, городах, поселках, включая безбарьерную среду для граждан с ограниченными возможностями» [6].
В науке муниципального права неоднократ-
но предпринимались попытки систематизации принципов института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления [7; 9]. Думается, что наиболее целостный подход к рассматриваемому вопросу изложен в работе И.Х. Минне-гулова [5]. Основываясь на нем, а также анализе Конституции Российской Федерации и Федерального закона об организации местного самоуправления, полагаем возможным выделить следующие принципы рассматриваемого института:
1. Ограниченность законом. Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями только законом. Это может быть как федеральный закон, так и закон субъекта Российской Федерации. При этом действующая редакция п. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ со-
