CC BY
120
юридические науки
Пономарев Олег Владимирович, Осолихина Виктория Сергеевна ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И УСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ...
УДК 342.98
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И УСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕСОБЛЮДЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОМ КОНТРОЛЕ
© 2017
Пономарев Олег Владимирович, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Осолихина Виктория Сергеевна, студент
Дальневосточный Федеральный университет (690922, Россия, Владивосток, ул. Суханова, 8, e-mail: vika.osolixina@mail.ru)
Аннотация. В соответствии с установленной системой мер по обеспечению законности соблюдения должностными лицами органов государственно контроля (надзора) и применение мер установление административной ответственности за несоблюдение требований о государственном контроле. В данном исследовании производится правовой анализ вопроса, закрепленный в ст. 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изучение юридического состава данного административного правонарушения, выявление основных проблем данного правонарушения, а так же анализ их о несоблюдении должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле. Проведен анализ судебной практики в рамках данного вопроса. Сделан вывод о том, что необходимо установление единого учета проверок и государственной регистрации проверок, осуществляемые государственными органами в отношении юридических и иных лиц, совершенствование законодательства в целом, в частности статьи 19.6.1 КоАП РФ. В ходе написания данной работы были использованы следующие методы исследования: систематический, логический (анализ, синтез), функциональный, индукции и дедукции.
Ключевые слова: государственный контроль (надзор), органы государственного контроля (надзора), должностные лица, административное правонарушение, административная ответственность, практика судебного правоприменения.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR NON-COMPLIANCE BY OFFICIALS OF GOVERNMENT CONTROL (OVERSIGHT) OF THE LEGISLATION REQUIREMENTS ON STATE CONTROL
© 2017
Ponomariev Oleg Vladimirovich, Senior Lecturer, Chair of Constitutional and Administrative Law
Osolikhina Viktoria Sergeevna, student
Far Eastern Federal University (690922 Russia, Vladivostok, Suhanova street, 8, e-mail: vika.osolixina@mail.ru)
Abstract. In accordance with the established system of measures to ensure the legality of compliance by officials of state control (supervision) and the application of measures to establish administrative responsibility for non-compliance with requirements for state control. In this study, a legal analysis of the issue is made, as stated in art. 19.6.1 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, the study of the legal composition of this administrative violation, the identification of the main problems of this offense, as well as their analysis of officials' failure to comply with the requirements of legislation on state control. The analysis of judicial practice in the framework of this issue is carried out. The conclusion is made that it is necessary to establish a unified record of inspections and state registration of inspections carried out by state bodies with respect to legal entities and others, improvement of legislation in general, in particular, Article 19.6.1 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. During the writing of this work, the following research methods were used: systematic, logical (analysis, synthesis), functional, induction and deduction.
Keywords: state control (supervision), state control (supervision) bodies, officials, administrative offense, administrative responsibility, judicial enforcement practice.
В современных условиях развития мер по установлению государственного регулирования деятельности и обеспечения соблюдения этих мер должностными лицами органов государственного контроля (надзора), их прав, а также интересов не только юридических лиц, но и индивидуальных при осуществлении государственного контроля (надзора), законодательство предусматривает применение дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности. Особое место занимает назначение административной ответственности. Нормы привлечения к ответственности по административным правонарушениям в управленческой сфере закреплены как в КоАП РФ, а также в других ФЗ, что часто негативно отражается на практике применения.
В согласии с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ч.1 ст. 19 содержит установление возможности привлечения как должностных лиц органов государственного контроля (надзора), так и органов муниципального контроля к ответственности в соответствии с судопроизводством РФ, в том числе административной [1]. Помимо этого в Федеральном законе закреплен список грубых нарушений требований к проведению контрольно-надзорных мероприятий в части проведения проверок. Ранее список состоял из шести пунктов, но позже он был увеличен до девяти. [2].
В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях [3] и дополнением Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [4] были введены новые составы административных правонарушений, которые отнесены к исключительной компетенции органов прокуратуры Российской Федерации. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях был дополнен статьей 19.6.1, которая устанавливает административную ответственность за «несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре)».
В юридической литературе правовой анализ статьи позволяет определить административный состав правонарушения за совершение противоправного деяния или же порядка проведения контрольно-надзорного мероприятия [4], при этом не имеет значения чем вызваны нарушения законности в деятельности должностных органов.
Объектом рассматриваемого правонарушения представляются общественные взаимоотношения, которые формируются в ходе организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринима-
Пономарев Олег Владимирович, Осолихина Виктория Сергеевна juridical
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И УСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ... science
телей органами государственного контроля (надзора) и по защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей в процессе проверок.
Согласно части 1 статьи 19.6.1 объективная сторона данного нарушения, за которую предусмотрена административная ответственность выражается в нарушении условий и порядка проведения внеплановых и плановых проверок. «Нарушений таких немного. Это может быть:
а) проведения проверки при отсутствии оснований для ее проведения;
б) нарушения сроков проведения проверки,
в) отсутствия согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры,
г) проведения проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора);
д) предоставления акта о проведенной проверке,
е) привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций;
ж) проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок».
Также стоит заметить, что если деяние сформулировано в одной из указанных выше форм или в нескольких формах, то субъективная сторона правонарушения является выполненной. В редакции Федерального Закона № 133-Ф3 «правонарушения влекут административное наказание в виде предупреждения или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех до пяти тысяч рублей» [5].
Частью 2 статьи 19.6.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за повторное совершение административного правонарушения из числа предусмотренных частью 1 комментируемой статьи в течение года с момента окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за предыдущее административное правонарушение [6]. Правонарушение «влечет наказание в виде административного штрафа в размере от 5000 до 10000 рублей, либо дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года» [5].
Субъектами вышеперечисленных нарушений являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которые возложены функции и предоставлены полномочия по проведению и осуществлению государственного контроля (надзора) на местах.
С субъективной стороны данные административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьей 19.6.1 КоАП РФ, могут быть совершены как не по осторожности, так и умышленно [6].
К выводу о том, что данные административные правонарушения являются достаточно сложным, формальным приходит Козлова Л.С и Садовская Т.Д.[7], а Берестнев М.А. к тому, что данная статья «устанавливает административную ответственность органам, осуществляющие государственный контроль (надзор), которые нарушили требования законодательства, а не регулируя ответственность должностных лиц муниципального контроля» [8].
Дела, которые предусмотрены данной статьей 19.6.1, об административных правонарушениях возбуждаются прокурором, а дела рассматриваются судом.
Типичными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающие права граждан и организаций «представлены следующие:
1) требование документов, материалов, не относящихся к предмету проверки;
2) проведение проверки по вопросам, никак не имеющим отношение к ведению контрольно-надзорного органа;
з) превышение сроков выполнения проверки;
4) осуществление плановой проверки не в согласовании с планом или без согласования с прокурором;
5) содействие в проведении проверки лиц, не указан-
ных в приказе или распоряжении о проведении проверки».
Тем не менее, не только противоправные действия являются правонарушения. «Так же распространены и бездействия. К ним можно отнести такие как:
1) несогласие в принятии возражений к акту проверки;
2) отказ в принятии доказательств;
3) неуведомление о проведении проверки;
4) отказ в ознакомлении с нормативными документами, устанавливающими обязательные требования, соблюдение которых проверяется;
5) отказ в ознакомлении с указом о проведении проверки;
6) несогласие в ознакомлении с определением о назначении экспертизы, протоколом о правонарушении, актом проверки;
7) отказ во внесении записи о проведении проверки в дневник проверок».
Все вышеперечисленные противоправные действия либо бездействия должностных органов, которые призваны обеспечивать законность, «оказывают разрушающее воздействие на правовое сознание общества в целом» [9]. С этим нельзя не согласиться. Действительно, нарушения должностными органами, осуществляющие государственный контроль ведет к снижению эффективности осуществления государственного контроля в целом. Как отметил Иеринг Р., что «никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Справедливо сравнение такого стража закона с врачом, отравляющим больного; опекуном, придушающим опекаемого» [10].
Со временем стали доступны некоторые аналитические и статистические данные, также обобщена практика судебного применения в рамках рассматриваемой статьи 19.6.1. Ежегодно готовятся доклады об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в различных сферах общественной деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), о состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целом.
Согласно Докладу о состоянии делового климата в России в 2016 году, «деятельность контрольно- надзорных органов, регулярно осуществляющих проверки компаний на соответствие нормативным требованиям, определяет высокий уровень административной нагрузки на бизнес». Плановые проверки в 2016 году за последние два года проходили в 93,6 % от числа всех компаний, которые участвовали в опросе, а внеплановые - 54,2%. Почти в половине от общего числа всех случаев, а именно 44,6%, причиной внеплановых проверок, по мнению компаний, в 2016 году контрольно-надзорных органов назвали жалобы работников или граждан. Это просматривается во всех регионах без исключения. По сравнению с 2011 годом такая доля варианта возросла в два раза. Другими причинами проведения внеплановых проверок за два последних года являются: «информация о нарушении из других контролирующих органов (36,1%), ошибки и противоречия в предоставленных документах (18,1%), «заказ» конкурентов или местных властей (10,8%)» и т.д. Основным недостатком при проведении проверок контрольно-надзорными органами 43,6% от числа всех экспертов назвали в 2016 году требование избыточного, по сравнению с законом, числа документов. Недостаточная компетентность проверяющих лиц (43,6%) отметили треть участников опроса [11].
В соответствии с Отчетом о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 2016 год по статье 19.6.1 КоАП РФ было рассмотрено 1609 дел, 1149 лиц подвергнуто административному наказанию. В качестве администра-Baltic Humanitarian Journal. 2017. Т. 6. № 3(20)
юридические науки
ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Пономарев Олег Владимирович, Осолихина Виктория Сергеевна ЗАКОННОСТИ И УСТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ...
тивных наказаний в большинстве случаев было вынесено в виде предупреждения (800 лиц), штраф (348), дисквалификация применялась лишь в одном случае [12].
Согласно подведенным итогам надзорной деятельности прокуратуры Приморского края за 2016 год было совершено многочисленные правонарушения контролирующих и иных органов, уполномоченные на осуществление регистрационных и других правоприменительных процедур. В целом было выявлено 1792 нарушения, выявлено 262 незаконных правовых актов, привлечено к административной ответственности 37 лиц. Прокуратурой г. Владивостока были выявлены внеплановые выездные проверки ООО «Глобал-групп», с органами прокуратуры не согласовывались, законных оснований для их проведения отсутствовали, что послужила возбуждением дела об административном правонарушении, которое предусмотрено ч.1 ст. 19.6.1. В целом за 2016 год, по сравнению с 2015 годом, было снижено количество незаконно проведенных проверочных мероприятий контрольных органов (с 59 до 28), предотвращены незаконные вмешательства в деятельность 183 хозяйствующих субъектов. Однако нельзя не заметить, что по-прежнему совершается достаточно большое количество правонарушений, совершающееся органами местного самоуправления [13].
Проведя анализ статистических данных, можно прийти к выводу о том, что в полной мере нельзя дать оценку эффективности законодательства, в рамках ст. 19.6.1 КоАП РФ и назначения административной ответственности. В связи с многочисленными нарушениями должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле выделяют ряд проблем таких как:
- во-первых, нехватка достаточного количества контрольно-надзорных мероприятий в отношении деятельности должностных лиц;
- во-вторых, устаревание требований, которые не соответствуют современному развитию науки, экономике, государственному управлению в целом;
- в-третьих, отсутствие единой системы регистрации случаев невыполнения своих обязанностей должностных лиц;
- в-четвертых, недостаток законодательного регламента деятельности органов государственного контроля со систематическим наблюдением за деятельностью, выполнением требований должностных лиц.
Согласно Докладу об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) стоит вопрос о необходимости при планировании проверок и их проведению сбора необходимой информации об объектах, которые подвергаются проверке, требуется создание единой системы регистрации случаев невыполнения обязанностей должностных лиц, что в свою очередь позволит принимать более серьезные меры по установлению наказаний государственных служащих. Необходимо и совершенствование ст. 19.6.1 и самого законодательства в целом [14]. Требуется разрешить вопрос о применении единого порядка производства по делам об административном правонарушении в управленческой сфере на законодательном уровне. Нельзя не согласиться с этим. Действительно, необходимо исключить различные расхождения с Федеральным Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и вышеупомянутой статьи, чтобы способствовать полному и правильному исполнению требований, что в свою очередь сможет предотвратить негативных последствий и нарушения прав и интересов должностных и юридических лиц
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государ-
ственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ. [Электронный ресурс] Доступ из справ. - правовой системы «Консультант Плюс».
2. Зырянов С.М. Типология ошибок и нарушений, допускаемых органами государственной власти и их должностными лицами при осуществлении государственного контроля (надзора) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. №1. С. 149 - 159.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ. [Электронный ресурс] Доступ из справ. - правовой системы «Консультант Плюс».
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 239-ФЗ [Электронный ресурс] Доступ из справ. - правовой системы «Консультант Плюс».
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»: Федеральный закон от 28.07.2012 г. № 133-ФЗ [Электронный ресурс] Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. // ГАРАНТ. 2010.
7. Козлова Л.С., Садовская Т.Д. Административная ответственность как способ обеспечения законности деятельности должностных лиц контрольно-надзорных органов // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции. 2014. С. 262-271.
8. Берестнев М.А. Понятие «грубого нарушения» при осуществлении должностными лицами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. №5. С. 38-42.
9. Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. №8. С. 27 - 33.
10. Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991 с. 64
11. Доклад о состоянии делового климата в России в 2016 г. // Российский союз промышленников и предпринимателей М., 2016. 122 с.
12. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях за 12 месяцев 2016 года // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. [Электронный ресурс]. http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3833.
13. Итоги надзорной деятельности прокуратуры Приморского края за 2016 год // Прокуратура Приморского края [Электронный ресурс]. http://prose-cutor.rU/news/2017-02-02-ob-analize-nadzornoy.htm.
14. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) / Министерство экономического развития Российской Федерации. М., 2016 г. 218 с.
Статья поступила в редакцию 11.07.2017.
Статья принята к публикации 23.09.2017.
