Государственные закупки как инструмент поддержки малого предпринимательства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

Том 4 • Номер 1 • январь-март 2017 ISSN 2410-8367 Public-Private Partnership

издательство

Креативная экономика

Государственные закупки как инструмент поддержки малого предпринимательства

Саклеев М.А.1

1 Ульяновский государственный университет, Ульяновск, Россия

АННОТАЦИЯ:_

В статье рассматриваются вопросы государственной политики в сфере государственных закупок с точки зрения поддержки и развития субъектов малого предпринимательства. Автором будут рассмотрены общие и специальные элементы государственных закупок при участии субъектов малого предпринимательства. Выдвигаются предложения, направленные на совершенствование системы государственных закупок.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственные закупки, заключение контракта, контрактная система в сфере закупок, корпоративные закупки, субъекты малого предпринимательства.

Public procurement as a tool for supporting small business

Sakleev M.A. 1

1 Ulyanovsk State University, Russia

Введение

Мировая практика показывает, что государственные закупки являются мощным инструментом поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения экономического роста и регулирования рынка.

Государственные закупки, ставя перед собой задачу обеспечения общественных потребностей, решают обширный диапазон социально-экономических задач, из числа которых выделяются поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, а также отечественных производителей.

Сотрудничество - залог успеха!

Государственные закупки выполняют ряд важнейших функций в развитии экономики:

1. Удовлетворение государственных нужд в заданных объемах с требуемым уровнем качества.

2. Создание инвестиционного климата для достижения совокупного спроса и предложения.

3. Оказание воздействия на динамику цен.

4. Поддержание определенного уровня воздействия на социальную ориентацию государства.

5. Стимулирование через систему бюджетного финансирования инновационной деятельности.

Государственные закупки стимулируют приоритетные сектора экономики через систему установленных преференций, предоставляя особые условия отдельным категориям участников закупок.

Преференции в системе государственных и муниципальных закупок предусмотрены во множестве зарубежных стран. Например, в Европейском союзе преференции предоставляются компаниям, имеющих 50 % сотрудников с ограниченными физическими возможностями, а также представителям малого и среднего бизнеса.

В мировой практике предоставление определенных преференций является общераспространенным методом поддержки и стимулированиям малого предпринимательства. Поддержка малого бизнеса выгодна для государства тем, что именно малый бизнес обеспечивает занятость населения, повышает конкуренцию, увеличивает налоговые поступления в бюджет, что немаловажно во время кризиса. Более того, участие малого бизнеса в государственных и муниципальных закупках снижает риск сговора крупных поставщиков, обеспечивая тем самым прозрачность и эффективность закупочных процедур.

ABSTRACT:_

The article looks into the issues of the state policy in public procurements from the point of support and development of small enterprises. The author examines the general and specific elements of public procurements involving small enterprises. The author makes suggestions aimed at improving the public procurement system..

KEYWORDS: public procurement, entering into a contract, contractual system in procurement, corporate procurement, small business entities.

JEL classification: H57, K12, L20, L32 Received: 20.02.2017 / Published: 31.03.2017

© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Sakleev M.A. ( msakleev@ya.ru)

CITATION:_

Sakleev M.A. (2017) Gosudarsvennye zakupki kak instrument podderzhki malogo predprinimatelstva [Public procurement as a tool for supporting small business]. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. 4. (1). - 57-66. doi: 10.18334/ppp.4.1.37679 '

В отличие от российской системы государственного заказа система государственных закупок Соединенных Штатов Америки более развита, поскольку даже Министерство обороны и другие силовые ведомства США не избавлены от обязанности осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства.

Затраты Министерства обороны США на закупку товаров, работ и услуг составляют 2/3 от всех федеральных закупок1. Привлечение малого и среднего бизнеса к участию в закупках, проводимых этим ведомством, является эффективным способом государственной поддержки малого предпринимательства.

В зарубежных странах главным препятствием к доступу к государственному заказу для малого бизнеса являются повышенные требования процедуры предварительной квалификации. Для российского малого бизнеса главным препятствием остаются финансовые требования заказчиков, выраженные в предоставлении обеспечения заявок на участие в торгах, а также обеспечения исполнения контракта. Вторым не менее важным барьером является отсутствие авансовых платежей.

Данный факт и послужил причиной принятия Постановления Правительства РФ от 11.03.2016 № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта»2, дающего право заказчику не устанавливать в определенных случаях требования обеспечения исполнения контракта при проведении закупок, в которых участниками являются только субъекты малого предпринимательства.

Таким образом, система преференций дает возможность поддержать отечественных производителей и поставщиков из числа субъектов малого предпринимательства, но при это она должна носить обдуманный и взвешенный характер, который не должен порождать у некоторых категорий участников закупок иждивенческие ожидания и приводить к монополии на отраслевых рынках.

1 Свининых Е.А. Правовое регулирование отношений по осуществлению военными организациями закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций // Право в Вооруженных Силах, 2015, № 6, С. 68-73.

2 Постановление Правительства РФ от 11.03.2016 № 182 «О случаях и об условиях, при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» //Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 13.

ОБ АВТОРЕ:_

Саклеев Михаил Андреевич, магистрант кафедры гражданского права и процесса юридического факультета [msak1eev0ya.ru]

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Саклеев М.А. Государственные закупки как инструмент поддержки малого предпринимательства // Государственно-частное партнерство. - 2017. - Том 4. - № 1. - С. 57-66. Со1: 10.18334/ррр.4.1.37679

Государственные и муниципальные контракты являются своего рода инструментом стабилизации гражданского оборот. Поскольку, как отмечает дореволюционный цивилист, «казна - слишком надежный контрагент»3, участники закупок, заключающие государственный (муниципальный) контракт, уверены в платежеспособности своего контрагента, следовательно, могут существенно уменьшить риски своей предпринимательской деятельности4.

На прочном правовом фундаменте

Для участия в соответствующих закупках субъектам малого бизнеса необходимо соответствовать критериям, установленным ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее-- Федеральный закон № 209-ФЗ)5.

Ч. 1 ст. 30 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ)6 обязывает заказчика осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО) в объеме не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, не включающего в себя следующие закупки:

1) для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2) услуг по предоставлению кредитов;

3) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ;

4) для осуществления работ в области использования атомной энергии (и еще в ряде отраслей), где применяются закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

На основе вышесказанного можно сделать вывод, что база, на основе которой считается квота в 15 %, значительно меньше совокупного объема закупок, т.е. она значительно меньше 15 % общего объема закупок.

Особенностью российского законодательства в сфере закупок является возможность предоставления преференций посредством привлечения к исполнению контракта субподрядчиков и соисполнителей из числа субъектов малого предпри-

3 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1914 г.). М., 2005. Т. 2. С. 176.

4 Курц Н.А. Об особенностях государственных и муниципальных закупок в условиях экономического кризиса - Право и экономика, 2015. - № 1. - С. 11-15.

5 Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. ФЗ РФ от 03.07.2016 № 265-ФЗ) // Российская газета, 2007, № 164; www.pravo.gov.ru. (03.07.2016).

6 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 489-ФЗ,№ 500-ФЗ) // Российская газета, 2013.- № 80; www.pravo.gov.ru. (29.12.2016).

нимательства. В таком случае заказчик обязан указать в извещении о закупке, документацию о закупке и контракте требование о привлечении к исполнению контрактов СМП и СОНКО в качестве субподрядчиков или соисполнителей.

В определенной степени это позволяет снизить трудоемкость закупочных процедур и уменьшить риски от взаимодействия с малым бизнесом, но из-за невозможности полноценного контроля заказчики, особенно региональные, предпочитают заключать контракты напрямую с СМП и СОНКО.

Процедуры закупок у СМП и СОНКО обладают рядом характерных особенностей:

1. Преференции предусмотрены только при проведении конкурентных процедур, таких как: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок и запрос предложений;

2. Ограничение начальной (максимальной) цены контракта, которая не должна превышать двадцать миллионов рублей.

3. Ограничение размера обеспечения заявки, который на основании ч.15 ст.44 Закона № 44-ФЗ не должен превышать 2 %.

4. Особые условия оплаты контрактов. Согласно ч.8 ст.30 Закона № 44-ФЗ в контракт обязательно должно быть включено условие об оплате заказчиком товаров, работ, услуг, а также отдельных этапов исполнения контракта в срок, не превышающий 30 дней с даты подписания заказчиком документа о приемке.

5. Отсутствие обязанности предоставлять документы, подтверждающие право на преференции.

Стоит отметить, что за нарушение установленного объема закупок товаров, работ, услуг у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций частью 11 статьи 7.30 КоАП РФ7 предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Обязанность по осуществлению закупок у субъектов МСП установлена также и в отношении организаций, на которых распространяется действие Федерального закона от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-Ф3)8.

Обязанность по осуществлению закупок возлагается на юридических лиц, перечисленных в части 2 статьи 1 Федерального закона № 223-Ф3, только в случае, если годовой объем выручки от продажи продукции (выполнения работ, оказания услуг) по данным годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности за предшествующий календарный год превышает 2 млрд руб., и на юридических лиц, включенных в этот

7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 510-ФЗ) // Российская газета, 2001, № 256; www.pravo.gov.ru. (29.12.2016).

8 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 474-ФЗ) // Российская газета, 2011. - № 159; www. pravo.gov.ru. (28.12.2016).

перечень, являющихся кредитными организациями с величиной активов, по данным годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности за предшествующий календарный год, превышающей 2 млрд рублей, а также на государственные компании, созданные на основании федерального закона, и АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства».

Положение об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»9 (далее - Положение о закупках), определяет особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП), годовой объем закупки у субъектов МСП и порядок его расчета.

Годовой объем закупок у субъектов МСП устанавливается в размере не менее 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок. При этом совокупный годовой стоимостный объем договоров, заключенных заказчиками с субъектами МСП по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты МСП, должен составлять не менее 10 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок.

При расчете годового объема закупок у субъектов МСП учитываются договоры, заключенные заказчиками с субъектами МСП по результатам закупок, участниками которых могут быть любые лица, а также закупок только субъектов МСП, и договоры, заключенные поставщиками (исполнителями, подрядчиками) непосредственно с субъектами МСП в целях исполнения договоров, заключенных поставщиками (исполнителями, подрядчиками) с заказчиками по результатам закупок, в отношении участников которых заказчик устанавливает требование о привлечении к исполнению договора субподрядчиков (соисполнителей) из числа субъектов МСП.

Таким образом, годовой объем закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства рассчитывается как отношение стоимостного объема этих договоров к общему объему закупок за год.

Согласно п. 21 ст. 4 Федерального закона № 223-ФЗ информация о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов МСП, размещается в единой информационной системе не позднее 1 февраля года, следующего за прошедшим календарным годом.

При подаче заявки на участие в закупке только субъектов МСП участники обязаны

9 Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.07.2016 № 719-ФЗ) / Собрание законодательства РФ. -2014. - № 51; www.pravo.gov.ru. (15.12.2014).

декларировать свою принадлежность к субъектам МСП. Форма декларации о соответствии участника критериям отнесения к субъектам МСП, предусмотренным ст. 4 Федерального закона № 209-ФЗ, приведена в Положении о закупках. Стоит заметить, что заказчик не вправе требовать от участника закупки в целях подтверждения его принадлежности иные документы помимо декларации.

29 декабря 2015 года принят Федеральный закон № 408-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»10, предусматривающий создание единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

Ведение единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется Федеральной налоговой службой.

Заказчик вправе проверить участника на соответствии принадлежности к МСП на основе сведений из единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

При отсутствии сведений в реестре или несоответствии сведений из декларации критериям отнесения к субъектам МСП заказчик обязан отказать участнику в допуске к закупке.

При расхождении сведений в декларации и сведений из единого реестра заказчик обязан использовать сведения из реестра.

Стоит заметить, что корпоративные заказчики вправе разработать программы партнерства, которые свидетельствуют об их лояльности к тем субъектам малого и среднего предпринимательства, которые:

а) исполнили не менее 2 договоров, заключенных по результатам закупок, без взыскания с них неустойки (штрафа, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по таким договорам;

б) прошли процедуры определения на соответствие субъектов МСП требованиям, предъявляемым к поставщикам (исполнителям, подрядчикам), установленным заказчиком в соответствии с его положением о закупке.

Подобная программа дает возможность поддержать должный уровень доверия к субъектам малого и среднего предпринимательства со стороны заказчиков. Более того, благодаря ей субъектам МСП - участникам этой программы может предоставляться авансирование в размере не менее 30 % от суммы договора.

По данным АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», только 11 из 35 крупнейших заказчиков утвердили программы партнерства, формирующие реестры надежных поставщиков. К примеру, ПАО «Роснефть» сократила с 30 до 20 дней срок оплаты своих закупок у надежных поставщиков11.

10 Федеральный закон № 408-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ РФ от 23.06.2016 № 222-ФЗ) // Российская газета, 2015, № 297; www.pravo.gov.ru (23.06.2016).

11 Николаева Д. Госкомпании купили у малого бизнеса больше необходимого // Газета «Коммерсантъ, 2016, № 219. - С. 2.

Анализируя все вышесказанное, может сделать вывод, что оба этих закона являются частями целостного механизма, направленного на оптимизацию системы государственных закупок, в том числе закупок юридических лиц с государственным участием.

Но, несмотря на титанический труд со стороны государства по созданию благоприятных условий малому бизнесу для его доступа к государственному заказу, некоторые недобросовестные заказчики, наоборот, создают множество преград на пути обеспечения их участия в закупках.

Самыми распространенными нарушениями со стороны заказчиков в данной области являются:

1. Сокрытие сведений о закупках посредством опечаток, грамматических ошибок, сокрытие подробной информации о предмете контракта и т. п.

2. Размещение тендерной документации в некопируемом электронном формате,

несмотря на существующий запрет, что значительно усложняет подачу заявки участ-

12

ником.

3. Заключение договора с компанией, учрежденной лицом, которое подконтрольно заказчику, путем установления требований по выполнению работ, оказанию услуг в неразумно короткие сроки или поставке товара по ценам значительно ниже рыночных;

4. Использование системы «откатов» за создание условий для допуска к торгам. Подобного рода нарушения снижают эффективность закупок и создают условия

для обогащения недобросовестных представителей заказчиков.

Выводы

На основании все вышесказанного перечислим основные задачи для повышения результативности проведения государственных закупок:

1. Совершенствование законодательства в сфере закупок с целью его упрощения и снижения бюрократических барьеров.

2. Совершенствование единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства с включением в него информации о кредитной истории юридического лица во избежание появления в государственных закупках подставных «фирм-однодневок».

3. Консультирование субъектов МСП по вопросам участия в государственных закупках.

4. Снижение ставок по кредитам для субъектов МСП и упрощение условий их получения.

При снижении уровня коррупции субъекты малого предпринимательства смогут

12 Активисты ОНФ обнаружили факты нарушения антимонопольного законодательства в Ставропольском крае - URL: https://zachestnyezakupki.onf.ru/news?id=982 (дата обращения: 02.02.2017).

беспрепятственно выйти на рынок государственных закупок, а государственный заказ может стать крепкой основой для развития малого бизнеса в Российской Федерации.

ИСТОЧНИКИ:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 510-ФЗ). Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.12.2016).

2. Федеральный закон от 29.12.2015 № 408-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ РФ от 23.06.2016 № 222-ФЗ). Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23/06/2016).

3. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг от-

дельными видами юридических лиц» (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 474-ФЗ). Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28/12/2016).

4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок

товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. ФЗ РФ от 28.12.2016 № 489-ФЗ, № 500-ФЗ). Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 29.12.2016).

5. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего пред-

принимательства в Российской Федерации» (в ред. ФЗ РФ от 03.07.2016 № 265-ФЗ). Российская газета. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 03.07.2016).

6. Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 № 1352 «Об особенностях участия

субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.07.2016 № 719-ФЗ). Собрание законодательства РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru. ( дата обращения: 15.12.2014 ).

7. Постановление Правительства РФ от 11.03.2016 N 182 «О случаях и об условиях,

при которых в 2016 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» //Собрание законодательства РФ. 2016. №13

8. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1914 г.). -М.: Статут, 2002. - 176 с.

9. Активисты ОНФ обнаружили факты нарушения антимонопольного законодатель-

ства в Ставропольском крае. За честные покупки. ОНФ.РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://zachestnyezakupki.onf.ru/news?id=982 (дата обращения: 02.02.2017).

10. Николаева Д. Госкомпании купили у малого бизнеса больше необходимого // Газета «Коммерсантъ». - 2016. - № 219. - с. 2.

11. Курц Н.А. Об особенностях государственных и муниципальных закупок в условиях экономического кризиса // Право и экономика. - 2015. - № 1. - с. 11-15.

12. Свининых Е.А. Правовое регулирование отношений по осуществлению военными организациями закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций // Право в Вооруженных силах. - 2015. - № 6. - с. 68-73.

REFERENCES:

Kurts N.A. (2015). Ob osobennostyakh gosudarstvennyh i munitsipalnyh zakupok v us-loviyakh ekonomicheskogo krizisa [Features of government and municipal procurements under the conditions of economic crisis]. Pravo i ekonomika. (1). 11-15. (in Russian).

Nikolaeva D. (2016). Goskompanii kupili u malogo biznesa bolshe ne-obkhodimogo [State companies bought from small business more than it was necessary]. Gazeta «Kommersant». (219). 2. (in Russian).

Shershenevich G.F. (2002). Uchebnik russkogo grazhdanskogo prava (po izd. 1914 g.) [Textbook of the Russian Civil Law (published in 1914)] M.: Statut. (in Russian).

Svininyh E.A. (2015). Pravovoe regulirovanie otnosheniy po osuschestvleniyu voenny-mi organizatsiyami zakupok u subektov malogo predprinimatelstva i sotsialno ori-entirovannyh nekommercheskikh organizatsiy [Legal regulation of relations in the implementation by military organizations the purchases from small business entities and socially-oriented non-profit organizations]. Pravo v Vooruzhennyh silakh. (6). 68-73. (in Russian).