CC BY
41
В. КРАСНОВ,
Всероссийская государственная налоговая академия Минфина РФ
РОССИЙСКИЙ ОПЫТ СОЗДАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ КОРПОРАЦИЯМИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ
Эффективность национальной экономики страны на глобальном уровне определяется крупным предпринимательством. Именно крупное предпринимательство составляет основу экономической и политической мощи индустриально развитых стран, обеспечивая конкурентоспособность национальных экономик на мировом рынке.
Наиболее распространенной и эффективной формой организации крупного предпринимательства, как государственного, так и частного, является корпорация. Корпорация представляет собой крупное предприятие национального или международного масштаба.
«Корпорация, - как отмечал И. Ансофф, - это широко
распространенная в странах с развитой рыночной экономикой форма организации предпринимательской деятельности,
предусматривающая долевую собственность, юридический статус и сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона профессиональных управляющих, работающих по найму»1.
Во многих странах государство является крупнейшим собственником и коллективным предпринимателем. Государственное
предпринимательство занимает важное место в экономике индустриально развитых стран и зачастую рассматривается как одна из важнейших форм прямого вторжения государства в экономику. Хотя объем, формы и методы данного направления экономической деятельности государства в течение всего ХХ в. претерпели значительные изменения. Огромное значение с точки зрения рационализации и повышения эффективности государственного регулирования экономики имеет совершенствование путей и механизмов использования государственной собственности, управления государственным имуществом, участия крупных государственных предприятий в производстве и сбыте товаров и услуг 2.
Появление нового для нашей страны вида государственного имущества, полученного в ходе приватизации и разгосударствления, а также последовавшие институциональные изменения существенно изменили как объем, так и структуру государственной собственности. Это в свою очередь ставит перед отечественной практикой и наукой управления сложные задачи, одной из которых является совершенствование механизмов управления новыми институтами, какими являются корпорации с государственным участием.
Современная отечественная тенденция к усилению роли государства в процессах функционирования отраслей предпринимательской
1 Ансофф И. Новая корпоративная стратегия. - СПб.: Питер, 1999.
2 Шамхалов Ф. Государство и экономика. Основы взаимодействия. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005.
деятельности, которые сейчас имеют стратегическое значение, вызвала особенно интересный феномен активного создания крупных государственных корпораций со значимыми задачами экономического, социального и политического характера.
Факты таковы, что после 2004 г. в ряде отраслей российской экономики резко усилились собственнические и управленческие позиции государства. Наряду с экспансией уже подконтрольных им холдингов (ОАО «Газпром», «РЖД», «Сбербанк», «Внешторгбанк» и др.) активизировалось формирование новых холдингов, а также государственных корпораций, юридически базируемых на статье 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (№7 ФЗ от 12 января 1996 г.). Согласно данной статье, государственная корпорация -это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией (особым федеральным законом) на основе имущественного взноса, для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Происходит своего рода «безвозмездная приватизация»
государственного имущества и в том числе денег, хотя, на наш взгляд, логичнее была бы передача госкорпорации права лишь оперативного управления имуществом, остающимся в государственной собственности (правда, в случае ликвидации созданной госкорпорации «Росатома» его имущество возвращается в госсобственность).
Государственная корпорация: 1) не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное; 2) может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует данным целям; 3) обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
При этом госкорпорация, в отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.
Принципиальное отличие госкорпорации от государственного унитарного предприятия (ГУПа) заключается в выводе госкорпорации из-под контроля государственных органов, включая формальный контроль. В частности, госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления Правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой
(бухгалтерской) отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая Минюст и Росрегистрацию, налоговую и таможенную службы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать даже указанную отчетность (она публикует только отчетность, прямо названную законом о ее создании) 3.
Под каждую новую структуру принимается отдельный закон. В каждой из корпораций будут особые условия финансирования, управления и контроля. Некоторые напрямую подчиняются президенту, который сам назначает их руководителей. Именно в эти новообразованные структуры направляются весьма значительные бюджетно - финансовые ресурсы. На долю созданных госкорпораций уже сегодня приходится около половины инвестиций в стране, а в скором времени федеральные расходы на них по всей вероятности превысят 1 трлн. руб.4
Создание госкорпораций стало магистральным направлением государственной политики второй половины 2007 г., когда были приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций со значимыми задачами экономического, социального и политического характера. Это Банк развития и внешнеэкономической деятельности («Внешэкономбанк»), «Роснанотех», Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой», «Росатом», «Ростехнологии». Все эти госкорпорации объединяет то, что они созданы как некоммерческие организации на базе индивидуальных законов. В этом их отличие от подобных компаний, созданных государством в рамках общего законодательства, — ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», ОАО «Российская венчурная компания». Также некоторые структуры, формально называемые «госкорпорациями», существуют в иных юридических формах (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация»). Пока дискутируется идея создания еще двух госкорпораций — по рыболовству и Автодора.
Особенности этих индивидуальных законов для уже созданных шести госкорпораций представляют больший интерес, если принять во внимание широкую сферу деятельности госкорпораций и огромный объем передаваемого им имущества.
3 Делягин М.Г. Государственные корпорации как фактор модернизации России, из выступления М.Г. Делягина на заседании «Мастерской будущего» при Санкт-Петербургском диалоге в Мюнхене 16 февраля 2008 г. // «Золотой Лев». - 2008. - №142143. (http://www.zlev.ru/142/142_9.htm).
4 Хестанов Р. Вся власть корпорациям // Русский репортер. - 2007. - №18. (http://www.expert.ru/printissues/russian_reporter/2007/18/news_vsya_vlast_korporaciyam)
Только бюджетных средств и только на первом этапе в госкорпорации передается более 800 млрд. руб. Величину имущественных взносов можно вообще назвать беспрецедентной (табл. 1)5.
Таблица 1
Созданная государственная корпорация Дата принятия закона Имущественный взнос и сумма денежного взноса Цель деятельности корпорации
1. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономич еской деятельности» (Внешэкономбанк ) Май 2007 г. Имущественный взнос — имущество Внешэкономбанка СССР и ЗАО «Государственный специализированный российский экспортноимпортный банк». Денежный взнос — до 250 млрд. руб. (180 млрд. уже выделено) Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики РФ, стимулирование инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой и иной деятельности по развитию инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защите окружающей среды, поддержке экспорта российских товаров, работ и услуг, поддержке малого и среднего бизнеса
2. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (ГК «Роснанотех») Июль 2007 г. Выделено 130 млрд. руб. Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитию инноваций в этой сфере, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии
3. Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства Июль 2007 г. Выделено 240 млрд. руб. Регионы будут получать до 8 млрд. руб., причем исходя не только из наличия ветхого и аварийного жилья, но и выполнения конкурсных условий Создание безопасных и благополучных условий проживания граждан и стимулирование реформирования ЖКХ, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, финансовая поддержка субъектов РФ и муниципальных образований в капремонте
5 См., в частности: Дементьев В. К дискуссии о роли госкорпораций в экономической стратегии России. // Российский экономический журнал. - 2008. - №1-2. С. 27-41; Котенко А.В. Об участии государственных корпораций в инновационном процессе как приоритетном направлении их деятельности. // Экономические науки. - 2008. - №7. С .206-209; Лазаревский А. Диагноз института госкорпораций. // «ЭЖ-ЮРИСТ». - 2008. -№6. (http://www.gazeta-yurist.ru/archiv/2008/06-1-08.htm); Лазаревский А. Скандальные игры в госкорпорации. // «Московский Комсомолец», 01.03.2008.
(http://www.mk.ru/blogs/idmk/2008/03/01/dl/343157/); Делягин М.Г. Государственные корпорации как фактор модернизации России, из выступления М.Г. Делягина на заседании «Мастерской будущего» при Санкт-Петербургском диалоге в Мюнхене 16 февраля 2008 г. // «Золотой Лев». - 2008. - №142-143. (http://www.zlev.ru/142/142_9.htm).
многоквартирных домов, переселение из аварийного фонда. Следует отметить, что этот фонд фактически дублирует функции органа государственной власти
4. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматичес кого курорта (ГК «Олимпстрой») Октябрь 2007 г. Денежный взнос до 200 млрд. руб. В числе иных взносов — изымаемые для государственных нужд земельные участки для строительства и обслуживания олимпийских объектов Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, а также для развития г. Сочи как горноклиматического курорта
5. Государственная корпорация по содействию разработкам, производству и экспорту высокотехнологич ной продукции «Ростехнологии» (ГК «Ростехнологии») Ноябрь 2007 г. Активы: концерн «Рособоронэкспорт» со всеми его активами, в т.ч. многопрофильная промышленноинвестиционная группа ОАО «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» (управляющая компания по отношению к ОАО «Вертолеты России»), субхолдинг ОАО «Оборонительные системы» (производство средств ПВО и сложных радиоэлектронных комплексов), лизинговая компания (ЗАО «Оборонпромлизинг»). Новые активы «Рособоронэкспорта» — «АвтоВАЗ», «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА» (мировой лидер по производству титана и изделий из него), ЗАО «РусСпецСталь» (производство спецстали и сплавов), ЗАО «Концерн «Высокие Технологии». Денежный взнос государства — 130 млрд. руб. Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая обороннопромышленный комплекс. Управление активами по выпуску вспомогательной продукции для оборонной отрасли. Госкорпорация самостоятельно распоряжается прибылью. В 2006 г. объем экспорта российского оружия «Рособоронэкспорта» достиг 5,3 млрд. долл., в 2007 г. этот показатель, по оценке, достиг 6 млрд. долл.
6. Декабрь Оценка активов — до Проведение государственной
Государственная 2007 г. 1 трлн. руб. политики, осуществление
корпорация по ГК «Росатом» создана нормативно-правового
атомной энергии за счет слияния регулирования, оказание
«Росатом» Федерального государственных услуг и
(ГК «Росатом») агентства по атомной управление государственным
энергии и ОАО имуществом в области
«Атомный использования атомной
энергопромышленны энергии, развития и
й комплекс»; ей безопасного
переданы ФГУПы, функционирования
находившиеся на организаций атомного
балансе агентства. энергопромышленного и
«Росатом» включает ядерного оружейного
весь ядерно- комплексов РФ, обеспечение
оружейный комплекс с ядерной и радиационной
научными центрами и безопасности,
десятью закрытыми нераспространение ядерных
городами, десять материалов и технологий,
атомных станций, развитие атомной науки,
урановые рудники, техники и профессионального
заводы по обогащению образования, осуществление
урана и производству международного
ядерного топлива, сотрудничества в этой области
предприятия и
объекты обеспечения
ядерной и
радиационной
безопасности
Приведенные данные свидетельствуют, что в госкорпорации включена значительная часть экономики страны, в том числе целые ее отрасли. Сферы деятельности и масштабы госкорпораций даже вступают в противоречие с их формальным статусом «некоммерческих организаций». Однако при этом госкорпорации на основании индивидуальных законов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправные участники рынка. Они, в отличие от ФГУПов, получают имущество в собственность, вправе представлять интересы государства. С другой стороны, могут выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций. При этом дочерние компании госкорпораций могут осуществлять любые действия на рынке, включая, в том числе, и первичное публичное размещение акций (IPO).
Если видеть высокий государственный смысл в действиях власти, то отведенные госкорпорациям направления бизнеса — от банковского дела, консалтинга, финансового посредничества, распределения госсредств, строительства и эксплуатации олимпийских объектов до выработки электроэнергии на АЭС, производства ядерных материалов, продукции ОПК, авиа- и судостроения, реформирования фонда ЖКХ — позволяют предположить намерение создать некий новый каркас экономики, более современной в широком значении слова и адекватно отвечающей стратегическим интересам не только развития, но и самого исторического существования России. Что можно только приветствовать, при условии, что "хотение как лучше" не обернется
последующими коррупционными скандалами. Тем более что на госкорпорации приходится примерно 22% расходной части бюджета, по мнению руководителя сектора институтов госрегулирования экономики Института экономики РАН А. Зельднера 6.
Наряду с новыми возможностями с госкорпорациями связаны и существенные риски: разрастание процесса создания новых
государственных корпораций, «размывание» полномочий
Правительства РФ в условиях нечеткости разделения компетенций, злоупотребление корпорациями своим положением в рамках своего статуса для получения дополнительных функций, полномочий, ресурсов, «теневизация» процессов согласования и принятия важных решений в корпорациях, снижение качества управления ресурсами при недостаточном уровне подконтрольности их деятельности государству и гражданскому обществу. Заметим также, что создание государственных корпораций задало новую, более высокую планку для ведомственных и личностных амбиций 7.
Таким образом, для обеспечения позитивного эффекта от деятельности государственных корпораций и сокращения рисков целесообразно:
• применительно к созданным корпорациям четко определить место и роль каждой корпорации в реализации государственной политики, установить ограничения в плане нерационального расширения масштабов и областей их деятельности;
• принять конкретные стратегии и программы развития их деятельности, определить процедуры оценки их эффективности и результативности;
• обеспечить баланс между гибкостью в расходовании средств и регламентированностью принятия решений, развитостью процедур государственного и общественного контроля, прозрачность результатов деятельности;
• задействовать фактор личной ответственности руководителей корпораций за результаты их деятельности;
• учитывая публичный характер задач корпораций, расширить состав их наблюдательных советов за счет лиц, пользующихся высокой репутацией в обществе и при этом не являющихся представителями различных ветвей государственной власти, органов управления государственных компаний;
• организовать проведение регулярной общественной (независимой) экспертизы результатов деятельности данных корпораций с представлением соответствующих докладов Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ;
• на уровне федерального законодательства более четко определять условия и задачи создания государственных корпораций;
6 Глазкова Л. Госкорпорации: новый каркас экономики или пучина для исчезновения бюджетных средств? // Российская Федерация сегодня. - 2008. - №9. (http://www.russia-today.ru/2008/no_09/09_SF_02.htm).
7 Котенко А.В. Об участии государственных корпораций в инновационном процессе как приоритетном направлении их деятельности. // Экономические науки. - 2008. - №7. С. 206-209.
• установить в качестве обязательного требования для создания каждой корпорации предварительное наличие стратегии ее деятельности;
• обосновать невозможность решения поставленных задач иными способами, оценки рисков и предложений по возможным механизмам их ограничения.
Проведение указанного комплекса мероприятий позволит обеспечить эффективность деятельности государственных корпораций и достижение целей, стоящих перед ними в настоящее время.
Очевидно, что роль госкорпораций завышать неверно, и вероятность, что именно их развертывание обеспечит прорыв России на лидирующие позиции в мирохозяйственном развитии, нельзя преувеличивать. Однако творческий поиск адекватного возможностям госкорпораций их места в системе совершенствуемых общественных институтов представляется безусловно полезным и необходимым.
Как представляется, в будущем сотрудничество между бизнесом и властью не только не уменьшится, но и в значительной степени возрастет. Немаловажную роль играют характер и качество принимаемых государством стратегических решений, определяющих основные направления и приоритеты социального, экономического и политического развития страны 8. Более того, в контексте разворачивающегося мирового кризиса становится особенно ясным, что российская экономика находится в поворотной точке своего развития. Требуется принять системное государственное решение с привлечением представителей промышленности и науки.
8 Шамхалов Ф. Государство и экономика: власть и бизнес. - 2-е издание, переработанное и дополненное. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005.
