CC BY
53
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
2.2. ГОСУДАРСТВЕННОПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СОСЛОВНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Баранчиков Владимир Александрович, д-р юрид. наук. Должность: профессор.
Место работы: Московский государственный педагогический университет.
Подразделение: юридический факультет, кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: [email protected]
Цатурян Тамара Владимировна, канд. юрид. наук. Должность: доцент.
Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет.
Филиал: филиал в г. Пятигорске. Подразделение: кафедра теории и истории государства и права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В представленной статье авторы анализируют проблемы формирования эффективных приемов и способов современного народного представительства на примере сословного представительства России.
Ключевые слова: народное представительство, сословное представительство, публичная власть, представительные органы.
STATE-PRAVOVIE PROBLEMS OF FORMATION OF A CLASS OFFICES IN RUSSIA
Baranchikov Vladimir Aleksandrovich, Dr of law. Position: Professor.
Place of employment: Moscow State Pedagogical University. Department: law faculty, state legal disciplines chair. E-mail: [email protected]
Tsaturyan Tamara Vladimirovna, PhD at law. Position: associate professor.
Place of employment: North-Caucasian Federal University. Branch: Pyatigorsk branch. Department: Theory and history of State and Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: In this article the authors analyze the problems of the development of effective methods and techniques of modern popular representation on the example of representation of Russia.
Keywords: popular representation, class representation, public authority representative bodies.
Проблема выбора эффективных приемов и способов народного представительства, обеспечивающего доведения до сведения государственной администрации потребностей и интересов различных коллективов имеет важное общетеоретическое и практическое значение. Без изучения данной проблемы будет не полным и анализ тех или иных моделей формирования представительных органов публичной власти.
На протяжении длительного времени со времен, предшествовавших становлению централизованного Московского царства, представительство реализовывалось двумя основными способами: через деятельность традиционных территориальных органов родового самоуправления и через различные всесословные органы, формируемые монархами. На ранних этапах истории принципы выборности, исключительных полномочий на представительство и персонального состава при формировании данных органов не были
определяющими. В первом случае в состав вечевых органов входили все полностью дееспособные общинники, а членов великокняжеской (боярской) думы князь или монарх назначал лично1.
«Сословное представительство, - пишет В. И. Фадеев, - преддверие [современного] народного представительства... - возникает как бы параллельно в разных странах из внутренних потребностей и особенностей сословного строя»1 2. Представительство боярином, светским или церковным феодалом частных лиц, целых общин, по собственному праву, означало по сути конец вечевой традиции, переход к иным приемам и способам представительства. В Западной Европе таким приемом стало направление выборных представителей, прежде всего, городских аристократических магистратов, аббатств и рыцарских орденов ко двору для контроля за распределением повинностей и использованием собранных налогов центральным правительством3 *. Состав делегатов персонально не совпадал с членами королевской курии.
Качественно иную природу имели земские соборы Московского царства XVI - первой половины XVII вв., выступавшие частью более широкой традиции соборов, судебного, церковного, военного и административного характера и не являвшиеся изолированным общественным институтом, как британский парламент, городские или рыцарские магистраты. В отличие от них соборы не являлись постоянными органами, созывались ad hoc исключительно как государственные учреждения, выполняющие совещательные и информационные функции, в ряде случаев, санкционировавшие масштабные государственно-правовые преобразования верховной власти или избрание царя. До 1612 г. состав делегатов определялся царем, и они были обязаны являться в указанное им место по призыву, подобно съездам шляхты Речи Посполитой. В последующем состав соборов расширился за счет выборных от городов и общин черносошных крестьян. Поэтому земские соборы никогда не составляли конкуренцию монарху, не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий.
В дальнейшем идея сословного народного представительства на уровне городов, сельских уездов и губерний получила развитие в петровское время в проекте создания по европейскому образцу выборных магистратов (бурмистерских палат) и дворянских ассамблей (съездов). Палаты непосредственно подчинялись воеводам, а после - губернаторам, не имея контактов между собой. Эта реформа получила завершение только с изданием Жалованной грамоты дворянству и Жалованной грамоты городам (1785 г.), закрепивших систему сословных, куриальных органов городского самоуправления, по прусскому образцу. Несколько раньше в соответствии с Указом о даровании вольности российском дворянству (1762 г.) возникли территориальные постоянно действующие со-
1 Беляев И.Д. Земский строй на Руси. — СПб., 2004. С. 25-26; Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. — М., 2008. С. 346-348; Некрасов С.И. Местная публичная власть в России (монархический и советский периоды). — М.: ГУУ, 2012. С. 11-21.
2 Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. №2(3). С. 4.
3 Мустафин М.М. Взаимодействие представительных органов
публичной власти в Российской Федерации: федеральный, региональный и местный уровни. Дисс....канд. юрид. наук. — М., 2013. С. 37-38.
42
ФОРМИРОВАНИЕ СОСЛОВНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА Баранчиков В.А.
В РОССИИ Цатурян Т.В.
словно-представительские органы дворянства и иных свободных граждан, уездные дворянские общества4. В своей деятельности они опирались на мощный и авторитетный слой поместного дворянства, привилегии которого основывались именно на факте включения в отношения государственной службы. Интересы данного сословия отражались в петициях или доносились личным обращением уполномоченных лиц в органы государственного управления на местах.
Согласно «Учреждению для управления губерниями» (1775 г.) были созданы губернские дворянские общества с их представительными органами - дворянскими собраниями, избиравшими себе предводителя, и собиравшимися обычно раз в три года при губернаторе и по его приглашению. Уездные дворянские собрания собирались чаще, решали сословные дела уездного масштаба, за 3 месяца до губернского собрания они избирали из своей среды делегатов губернского съезда, выборщиков для будущего губернского собрания. Данные органы не имели собственной компетенции, а круг вопросов, по которым могло осуществляться функциональное взаимодействие, вообще никак не определялся в отличие от местных органов государственного управления. Однако, губернские собрания, обладали правом делать представления губернатору, министру внутренних дел, в особо важных случаях, и непосредственно императору.
С начала XIX века такие обращения предварительно рассматривались в Государственном Совете, специальном консультативном органе, формируемом императором из числа министров и иных особо доверенных лиц наподобие прежней великокняжеской думы. Но уже Александр III начал назначать в Совет представителей губернских дворянских обществ, которые представляли уже не отдельные губернии, но сословие дворянства в целом, либо привлекались к работе ввиду обладания особыми познаниями в области права, экономики, государственного управления и др.
Формирование системы сословного представительства не было завершено созданием общероссийского органа, но подобная попытка имела место. В соответствии с передовыми на тот момент идеями европейских просветителей, выборных представителей иных сословий предполагалось привлечь и к разработке основных законов Империи. Для этого летом 1767 г. по инициативе Екатерины II в Москве был собран новый законосовещательный орган, «Комиссия для составления нового Уложения». Представительство в ней также носило чисто сословный характер: дворяне от каждого уезда выбирали своего депутата, горожане от каждого города также выбирали одного депутата, независимо от количества населения. От крестьян каждой провинции выборы в комиссию производились только от однодворцев, служилых людей, черносошных и ясачных крестьян. Однако, этот парламентский орган, ввиду неустранимых противоречий в вопросе выравнивания правового статуса казенных и частновладельческих крестьян был вскоре распущен под предлогом начала войны. Последующие проекты создания всесословного представительного законодательного органа парламентского типа, разрабатывавшиеся в России и высшими сановниками и членами
4 Хрестоматия по истории России с древнейших времен до наших дней / Сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев. — М.: Проспект, 1998. С. 189-192.
тайных обществ5, но не были реализованы вплоть до выборов I Государственной Думы, объявленных Манифестом от 15 октября 1905 года.
Органы дворянского представительства, действовавшие вплоть до 1917 года, также не имели общероссийского представительного органа, съезда. В системе образуемых ими уездных и губернских съездов, избираемых на съездах представительных собраний и выборных председателей (предводителей дворянства) на уровне уездов, губерний, дворянского представительства в Государственной Думе (1906-1917 гг.) и Госсовета, усматриваются явные черты институционального и функционального (отраслевого) взаимодействия будущей многоступенчатой советской системы6.
Становление всесословных представительных органов в России было связано с изданием Положения о земских губернских и уездных учреждениях (1864 г.), которым провозглашалось создание формально самостоятельных, компетентных, выборных органов самоуправления на уровне уездов и губерний7. Позднее подобные преобразования были проведены и в сфере самоуправления городов, согласно Городовому положению (1870 г.)8. Последовательный переход от сословной системы формирования представительных органов власти к территориальной тоже не был завершен.
Во-первых, в России отсутствовали прямые выборы «гласных», избрание выборщиков осуществлялось по куриям, а в последующем члены уездных собраний избирали членов губернских собраний: на 6 уездных гласных одного губернского депутата. После начала работы уездные и губернские собрания, как представительные органы земств, избирали собственные органы исполнительной власти (управы), действовавшие под контролем губернаторов. Очевидно, данный приём был заимствован именно из практики дворянских собраний. Только 3 марта 1917 г. Временное правительство, сформированное из депутатов IV Государственной Думы, приняло Декларацию о проведении реформы местного самоуправления на основе принципов всеобщего, равного избирательного права.
Во-вторых, несмотря на значительные успехи земских органов в реализации множества социальноэкономических проектов в сфере благоустройства, народного просвещения, здравоохранения и промышленности на уровне уездов, волостей, городов и целых губерний, горизонтальное взаимодействие между равными представительными органами земского самоуправления отсутствовало. На земских съездах и в земских собраниях запрещалось обсуждать вопросы, не относящиеся к их компетенции. Публичная деятельность земств ограничивалась, их информационные журналы и доклады цензурировались. Различным представительным органам земских губерний запре-
5 Кудинов О.А. Правительственные проекты конституций Российской Империи в XIX веке // Государство и право. 2004. №4. С.
72-74.
6 Мустафин М.М. Указ. соч. С. 59-60.
7 Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. // Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. — СПБ., 1867. Т. 39 (отд. 1). Ст. 40457.
8 Высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. // Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. — СПБ., 1874. Т. 45 (отд. 1). Ст. 48498.
43
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
щалось напрямую общаться между собой, минуя канцелярию губернатора9.
В-третьих, земская власть не доходила до уровня личной включенности граждан в дела местного самоуправления. На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали традиционные органы крестьянского самоуправления: сельский сход и избираемый им сельский староста. Сельское общество являлось хозяйственной единицей, а волость же представляла собой административную единицу. Её территория состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 тыс. чел. Органами волостного управления являлись волостной сход, волостное правление, в которое входили старшина, писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица от всех обществ данной волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном старшине. Лишь в марте 1917 г. было объявлено о создании по всей стране волостных органов самоуправления, независимых от государственной администрации.
Органами надзора за крестьянскими учреждениями были земские начальники, Положение о которых было принято в 1889 году. Особенность их правового статуса заключалась в том, что они выступали как судебные органы и одновременно чиновники губернских по земским делам присутствий. В этих присутствиях под председательством губернаторов заседали предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных10 *. Данное присутствие выступало прообразом представительных нормотворческих органов регионов, позволяло непосредственно доводить до сведения губернатора позицию местных сообществ по обсуждаемым вопросам, обеспечивая обратную связь между представителем верховной власти и представительными земскими органами и городскими думами.
Кроме участия в формировании корпуса выборщиков земских гласных, основными формами взаимодействия крестьянского самоуправления и земств оставались направление петиций и отправление «ходоков», представителей общин для решения частных вопросов. Достаточно популярными оставались органы сословного представительства, объединений предпринимателей и религиозные организации, тогда как вновь создаваемые партии представляли интересы лишь малой, политически активной части интеллигенции.
В этих условиях возникновение на низовом уровне сельских и городских рабочих общин каких-то иных сословных органов представительной демократии, сочетающих нормотворческие, исполнительские, хозяйственные и судебно-полицейские функции, оставалось лишь вопросом времени. Так, при слабости и малочисленности исполнительных органов уездных земств, подъема забастовочного движения, парализовавшего снабжение рабочих поселков, участниками забастовки в г. Иваново-Вознесенске (Московская губерния) был впервые образован Совет уполномоченных (начало 1905 г.), который исполнял не только функции самоуправления, но и обладал всей полнотой государст-
9 Авакьян С.А. Конституционное право России в 2-х томах. Изд. 2-е. Т.2. — М.: Юристъ, 2006. С. 670-671.
10 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. Учебник. —
М., 1897. С. 125-128.
венной власти в городе. 22 ноября 1905 года был сформирован Московский совет рабочих депутатов, действовавший наподобие Парижской коммуны (1871 г.) до подавления вооруженного восстания11.
В-четвертых, земские органы также не имели общероссийского представительства. Только 30 июля 1914 г. с молчаливого согласия правительства, занятого подготовкой к войне, в Москве на съезде уполномоченных губернских земств был образован Всероссийский земский союз, который возглавил князь Г.Е. Львов. Почти одновременно в августе 1914 г. образовался Всероссийский союз городов. Никакого устава, статута или регламента у данных союзов не существовало. Первоначально в связи с началом войны они занимались помощью армии и гражданскому населению, координацией соответствующей деятельности земских органов. В частности, с 1915 года земский и городской союзы участвовали в мобилизации кустарной промышленности для снабжения армии вооружением и снаряжением, создав с этой целью 10 июля 1915 г. выборный объединённый комитет (Земгор). После отречения императора от власти данный орган резко выступил против ряда мероприятий Временного, а потом и Советского правительств, и был распушен в январе 1918 г. - В структурах союзов довольно четко просматривается будущая модель Всероссийского Съезда советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов с его исполнительным органом (ВЦИК).
Таким образом, возникновение системы советов в начале XX века в России не было одномоментным революционным «скачком» в реализации российских идей народного представительства, и подчинения бюрократического аппарата сословным представительным органам в масштабах всего государства, отдельных регионов, а также местных административнотерриториальных единиц, с последующими огосударствлением и сверхцентрализацией данной системы, институализацией новой партийно-хозяйственной элиты (номенклатуры партийных комитетов).
Список литературы:
1. Высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. // Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. — СПБ., 1874. Т. 45 (отд. 1). Ст. 48498.
2. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. // Полн. собр. законов Российской империи. Собр. 2-е. — СПБ., 1867. Т. 39 (отд. 1). Ст. 40457.
3. Авакьян С.А. Конституционное право России в 2-х томах. Изд. 2-е. Т.2. — М.: Юристъ, 2006.
4. Беляев И.Д. Земский строй на Руси. — СПб., 2004.
5. Верт Н. История Советского государства. 1900-1991 /Пер. с франц. М.: Инфра— М - Весь Мир, 2000.
6. Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шуль-женко. — М., 2008.
7. Кудинов О.А. Правительственные проекты конституций Российской Империи в XIX веке // Государство и право. 2004. №4.
8. Мустафин М.М. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации: федеральный, региональный и местный уровни. Дисс....канд. юрид. наук. — М., 2013.
9. Некрасов С.И. Местная публичная власть в России (монархический и советский периоды). — М.: ГУУ, 2012.
11 Верт Н. История Советского государства. 1900-1991 /Пер. с франц. М.: Инфра— М - Весь Мир, 2000. С. 43-45.
44
ФОРМИРОВАНИЕ СОСЛОВНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
10. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права.
Учебник. — М., 1897.
11. Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. №2(3).
12. Хрестоматия по истории России с древнейших времен до наших дней / Сост. А.С. Орлов, В.А. Г еорги-ев. — М.: Проспект, 1998.
13. Цатурян Т.В. Оптимизация судебной системы России путем слияния Верховного и Высшего Арбитражного судов // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - №1.
14. Цатурян Т.В. О факторах, влияющих на централизацию и децентрализацию государственной власти // Черные дыры в Российском законодательстве. -2014. - №2.
Literature list:
1. The highest approved city regulations on June 16, 1870 / / Full. Works. Laws of the Russian Empire. Collected. 2nd. - SPB. 1874. T. 45 (Department 1). St. 48498.
2. Highest approved the Regulation on the provincial and district institutions from January 1, 1864 / / Full. Works. Laws of the Russian Empire. Collected. 2nd. -SPB. 1867. T. 39 (Department 1). St. 40457.
3. Avakyan SA Constitutional law in Russia, 2 vols. Ed. 2nd. V.2. - M. : Yurist 2006.
4. Belyaev I. Zemsky system in Russia. - St. Petersburg. 2004.
5. Werth N. History of the Soviet state. 1900-1991 / Per. from French. Moscow: Infra - M - All the World, 2000.
6. Political system monarchist Russia : Realities, projects, ideas, arguments / Ed. Ed. JL Shulzhenko. - Moscow, 2008.
7. Kudinov OA Government draft constitutions of the Russian Empire in the XIX century / / State and Law. 2004. № 4.
8. Mustafin MM Interaction representative of the public authorities in the Russian Federation : the federal, regional and local levels. Diss.... cand. jurid. Sciences. - M., 2013.
9. Nekrasov SI Local public authority in the Russian ( and Soviet periods monarchical ). - Moscow State University of Management, 2012.
10. Tarasov IT Science Essay police law. Textbook. - M., 1897.
11. Fadeev VI Ideas symphony of powers and catholicity and development of national representation in Russia / / Modern society and law. 2011. № 2 ( 3).
12. Readings on the history of Russia from ancient times to the present / Comp. AS Orlov, VA Georgiev. - M. : Prospect, 1998.
Баранчиков B.A. Цатурян Т.В.
45
