CC BY
77
Савченко Марина Станиславовна
доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета
Кудрякова Дарья Владимировна
аспирант кафедры государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета
(e-mail: savchenkoa@bk.ru)
Генезис избирательных органов в дореволюционной России
Аннотация
Основную исследовательскую стратегию статьи можно представить как определение основных этапов генезиса избирательных органов в Российском государстве в период с XII до начала XX в., основной функцией которых была организация и проведение выборов. В центре внимания находится нормативное регулирование деятельности избирательных органов, а также факторы и условия, способствующие их становлению и развитию.
Annotation
It is possible to present the main research strategy of article as definition of the main stages of genesis of selective bodies in the Russian state during the period with XII prior to the beginning of XX centyres, the organization and elections was which main function. In the center of attention there is a standard regulation of activity of selective bodies, and also factors and the conditions promoting their formation and development.
Ключевые слова: избирательные комиссии, избирательный процесс, избирательное законодательство.
Key words: electoral commissions, electoral system, electoral law.
Возможность формирования ор-Щ ганов власти в результате волеизъявления населения является одной из важнейших ценностей демократического общества. Сам процесс выборов является процессом массовым, требующим значительных организационных усилий. Следовательно, подготовку и проведение выборов должны осуществлять специальные властные органы.
Для исследования генезиса избирательных органов мы выделим этапы, которые позволят определить закономерности их развития, свойственные дореволюционному периоду. Первый этап: XII-XV вв. - становление выборных институтов, выполнение функций по организации и проведению выборов представительным органом - вече; второй этап: XV|-XVII вв. - появление первых документов, упорядочивающих проведение выборных процедур, возложение обязанности по организации выборов на определенный круг органов и лиц; третий этап: XVIII в. - первая половина XIX в. - правовое оформление унифицированного порядка выборов, выполнение функций по организации выборов неспециализированными государственными органами и должностными лица-
ми; четвертый этап: вторая половина XIX в. - начало XX в. - развитие избирательного законодательства, регламентирующего выборы в органы земского и городского самоуправления, законодательное закрепление состава и полномочий специально созданных избирательных органов -уездных комиссий.
Необходимо отметить, что такое деление на этапы весьма условно, однако с точки зрения анализа правового регулирования деятельности органов, осуществляющих подготовку и проведение выборов в российском государстве, названные хронологические границы являются оправданными. Такой подход, по мнению автора, позволит воссоздать общую картину подготовки и проведения выборов и определить закономерности развития избирательных органов, свойственные конкретному историческому периоду.
В начальный период становления российской государственности (IX-XV вв.) специальных органов, предназначенных для организации выборов и осуществления контроля над процедурой избрания должностного лица, не было. Не сложилось на территории государства также единого порядка выборов, устанавливаемого обычаем. Функции по подготовке и проведению выборов осуществляло вече, на котором не только
25
решались важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, но и проводились выборы должностных лиц - князей, посадских, тысяцких и т.д.[10].
В период сословно-представительной монархии (^М-^И вв.), который характеризуется созданием новых представительных органов (Земских Соборов и органов местного самоуправления, введенных земской реформой), организация выборов становится обязанностью определенного круга лиц и органов, проведение выборов для которых является одним из направлений их деятельности, осуществляемой по особому распоряжению. Какой именно орган или должностное лицо должно заниматься выборами, зависело от уровня выборов, этапа избрания и компетенции выборной должности. Большой объем работ, связанных с организацией выборов, как в общегосударственном, так и в местном масштабе, выполняли Посольский и разрядный приказы (рассылали грамоты, регистрировали избранных лиц, утверждали кандидатуру выборного) и воеводы (организовывали выборы, составляли "выборы" и отписки, отправляли избранных лиц в столицу). Появляются правовые акты, регулирующие некоторые аспекты общегосударственных и местных выборов: указы и соборные приговоры, содержащие решения о выборах; "призывные", "созывные", "пригласительные" грамоты, которые информировали местные власти об их обязанностях по проведению выборов; Соборное уложение 1649 г. [1], содержащее положения о порядке выборов местных губных властей (ст. 4 гл. XXI). Вместе с тем, правовое оформление полномочий организующих структур часто носило неопределенный характер.
Об определенности порядка проведения выборов и постоянной правовой регламентации можно говорить с эпохи абсолютизма. В XVIII в. выборы проводились для формирования правительственных комиссий по совершенствованию законодательства и для формирования некоторых органов местного управления - городских дум, магистратов, дворянских предводителей, бурмистров, старост посадских, деревенских, волостных и др. Порядок выборов как общегосударственного, так и местного уровня подробно регламентировал Манифест Екатерины II от 14 декабря 1766 г. "Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового уложения и о выборах в оную депутатов" [2] и приложение к нему (Обряды выборов), предписания которого унифицировали избирательный процесс на всей территории Российской империи.
Организующую роль по проведению выборов в законодательные комиссии XVIII в. выполняли следующие органы и должностные лица: Сенат, на который возлагалась обязанность по рассылке актов по губерниям и регистрации депутатов; губернаторы, осуществляющие рассылку указов, оповещение избирателей. Непосредствен-
ная организационная работа возлагалась на провинциальные, уездные и городские власти. Воеводами выполнялся основной объем по организации выборов: обнародовались акты, составлялись списки избирателей, назначались даты голосования, информирование губернаторов о подготовке, проведении и проблемах выборов. Вопросами, связанными с организацией выборов среди горожан занимались магистраты и ратуши. Нижним звеном в отношении организации выборов являлись старосты (градские, посадские и др.). В зависимости от вида выборов они могли быть как исполнителями распоряжений администрации более высокого уровня, так и властными органами, например при выборах сельского самоуправления.Городничие, казначеи, волостные головы и др. выполняли роль субъектов, организующих выборы сотских, десятских, сельских и деревенских старшин, а также выборных в волостях, деревнях и селениях.
К субъектам, организующим выборы, в 1766 г. были отнесены избранные дворянский предводитель и городской голова, которым должностное лицо передавало обязанность по дальнейшему ведению выборов. Однако, данных лиц нельзя отнести к избирательным органам в прямом значении слова. Хотя первейшей задачей предводителя и головы было проведение выборов депутатов в законодательную комиссию, их деятельность не заканчивалась выборами.
Проведение отдельных технических действий (извещение избирателей, раздачу шаров для баллотирования и т.п.) обеспечивали приставы, нарочные, секретари и др., которые играли вспомогательную роль в организации и проведении выборов.
Реформы избирательной системы, последовавшие вскоре после отмены крепостного права определяют новый этап в развитии избирательного процесса в Российской империи. Основными документами, регламентирующими избирательный процесс в органы местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., являются Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г [3] и 1890 г. [6], а также Городовое положение 1870 г. [5] и 1892 г. [7].
Необходимо отметить, что порядок проведения выборов, установленный вышеназванными нормативно-правовыми актами, основывался на процедуре выборов, введенной екатерининским Манифестом от 14 декабря 1766 г., который унифицировал избирательный процесс на всей территории Российской империи. Однако содержание организационно-правовых мероприятий, направленных на формирование выборных органов, в рассматриваемый период существенно изменилось.
Обязанность назначения выборов в органы земского самоуправления согласно Положению 1864 г. [5] была возложена на министра внутрен-
26
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 1 (38)
них дел, определяющего сроки их проведения. Порядок подготовки выборов регламентировался Правилами о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях [8], в соответствии с которыми для организации выборов специально образовывались "особый Временный Губернский Комитет" и "особые Временные Уездные Комиссии". Временные уездные комиссии, образованные в соответствии с вышеназванными актами, можно назвать прообразом современных избирательных комиссий. В их полномочия входили подготовительные действия по открытию уездных избирательных съездов, составление списков избирателей, рассмотрение жалоб на допущенные неточности в списках, внесение предложений в губернский комитет о количестве избирательных участков, времени, месте, порядке проведения избирательных съездов и количестве гласных от каждого избирательного участка уезда, составление общего списка депутатов по результатам голосования и др. Губернский комитет проверял списки избирателей, представленные уездными комиссиями, и разрешал поступившие жалобы и заявления. Заключения губернского комитета были окончательными и жалобы на его определения не допускались.
Таким образом, впервые на законодательном уровне были введены комиссии, занимающиеся подготовкой и проведением выборов, некоторые полномочия которых и сейчас входят в компетенцию современных избирательных комиссий. Вместе с тем, организация деятельности этих комиссий имела свои недостатки. Например, по нашему мнению, на уездные комиссии возлагалось довольно много полномочий, которые мог самостоятельно решить временный губернский комитет. К недостаткам можно также отнести и тот факт, что жалобы губернатору на действия уездной комиссии, несмотря на то, что рассматривались особым губернским комитетом, вносились непосредственно в уездную избирательную комиссию. В случае принятия решения, которое не устраивало заявителя, последний мог отправить жалобу на имя губернатора. Однако такая жалоба передавалась не прямо в губернаторскую канцелярию, а через ту же уездную комиссию для последующей передачи губернатору. Специального же органа, контролирующего деятельность уездной комиссии, не существовало [9].
Динамику создания полномочных органов, занимающихся подготовкой и проведением выборов в России в изучаемый период, нельзя опре-
делить как постепенное расширение состава и полномочий подобных органов. Так, для периода раннего имперского абсолютизма в XVIII в. было характерно сокращение выборных институтов на общегосударственном уровне. В то же время до этого периода и после него можно констатировать процесс расширения системы избирательных органов.
Из вышесказанного следует, что важной особенностью избирательной системы дореволюционного периода было учреждение специальных избирательных органов, основной задачей которых являлась организация, проведение и контроль за ходом выборов. Вместе с тем, для процедуры выборов была характерна незаконченность законодательной регламентации порядка формирования и полномочий избирательных органов.
1. ПСЗ Т. I. №. 1.
2. ПСЗ. Т. XVII. № 12801.
3. ПСЗ. Т. ХХХ1Х. № 40457.
4. 2 ПСЗ. Т. XIV. № 48498.
5. 2 ПСЗ. Т. XXXIX. № 40457. П. 38.
6. 3 ПСЗ Т. X. № 6927.
7. 3 ПСЗ. Т. XII. № 8708.
8. РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д.1891. Л. 35.
9. Горбачева Н., Корниенко С. Власть и выборы в земское самоуправление во второй половине XIX века // Власть. № 12. 2008. С. 99.
10. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 20-28.
1. PSZ. T I. № 1.
2. PSZ. T XVII. № 12801.
3. PSZ. T. XXXIX № 40457.
4. 2 PSZT XLV. № 48498.
5. 2 PSZ. T XXXIX. №. 40457. ITEM 38.
6. 3 PSZ T X. №. 6927.
7. 3 PSZ . T. XII. №. 8708.
8. RGIA. 0. 1282. Op. 2. 1891. L. 35.
9. Gorbachev N., Korniyenko S. The power and elections in a territorial self-government in the second half of the XIX century // the Power. № 12. 2008. P. 99.
10. Eroshkin N.P. History of public institutions of pre-revolutionary Russia. M., 1968. P. 20-28.
27
