CC BY
15
УДК 332.8
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ РЕГИОНА
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE PUBLIC UTILITIES SECTOR OF THE REGION
Г. А. Емельянова G. A. Emelyanova
ФГБОУ ВПО « Чувашский государственный педагогический университет им. И. Я. Яковлева», г. Чебоксары
Аннотация. Развитие экономики России и, в частности, Чувашской Республики обусловлено ярко выраженной неэффективной системой управления, сложным финансовым положением, высокими затратами, связанными с оказанием жилищных и коммунальных услуг, высокой степенью износа основных фондов, существенными потерями энергии, воды и других ресурсов. Жилищно-коммунальное хозяйство находится в достаточно тяжелом финансовом состоянии. Исследуя и анализируя систему управления жилищно-коммунального хозяйства региона, необходимо реформировать организационную структуру, методы управления бизнесом, одним из которых является государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере региона.
Abstract. The development of the economy of Russia and, in particular, of the Chuvash Republic is conditioned by extremely inefficient management system, tangled financial situation, high costs for rendering housing and public utility services, high degree of consumption of fixed capital, substantial losses of energy, water and other resources. The public utilities sector is characterized by a poor financial condition. When investigating and analyzing the management system of the public utilities sector of the region, it is necessary to reform organizational structure, business management methods, one of which is the public-private partnership in the public utilities sector of the region.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, имущественные и правовые условия деятельности хозяйственных обществ, государственно-частное партнерство, инвестиции.
Keywords: рublic utilities sector, property and legal conditions of economic societies activity in the public utilities sector, public-private partnership, investments.
Актуальность исследуемой проблемы. Чувашия - небольшой по территории, но динамично развивающийся и инвестиционно привлекательный регион. Основой для долгосрочного инвестирования и успешного ведения бизнеса являются авторитет власти, межнациональное согласие, выгодное географическое положение, благоприятные природно-климатические условия, развитые инженерная, телекоммуникационная и транспортная инфраструктуры, правовые и экономические гарантии инвестиций, значительный потенциал трудовых ресурсов. Чувашская Республика не имеет запасов стратегического сырья, поэтому основным приоритетом выбран инновационный путь развития экономики.
В настоящее время для Чувашской Республики характерны положительные тенденции роста производства ведущих отраслей экономики и существенные изменения в социальной сфере.
Подведены итоги выполнения основных положений подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы в Чувашской Республике.
Выполнение задач подпрограммой способствовало обеспечению финансового оздоровления предприятий; внедрению адресных субсидий с одновременной отменой льгот, дотаций и компенсаций; обеспечению условий для снижения издержек и повышения качества услуг, инвестиционной привлекательности жилищнокоммунального комплекса (ЖКК); государственной поддержке модернизации жилищнокоммунального комплекса; созданию конкурентной среды в жилищной сфере; внедрению системы регулирования коммунальных предприятий. К сожалению, не все цели были выполнены в надлежащий срок по многим пунктам данной подпрограммы. В статье мы проанализировали причины невыполнения некоторых целей данной подпрограммы и выявили проблемы, которые вновь возникают в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) региона.
Материал и методика исследований. Коммунальная деятельность с точки зрения ее практического использования не вписывается ни в одну классическую схему экономической теории, что и должно быть основанием для выработки специфических принципов и механизмов ее реализации.
Раннее мы в своих статьях отражали проблемы организационно-экономического развития нашего региона и отмечали, что многие экономисты и политики до сих пор убеждены в незыблемости положений классической экономической теории в сфере жилищно-коммунальной деятельности, которые не могут быть подвержены никакому сомнению. Поэтому до сих пор не существует единой научной концепции реформирования жилищно-коммунальной сферы, комплексно охватывающей различные направления, методы оценки, критерии и факторы экономического развития отрасли.
Теоретической и методологической базой исследования служат научные сочинения отечественных и зарубежных авторов, фундаментальные труды в области менеджмента, экономики, теории управления, прикладные работы по данной проблеме, действующее российское законодательство, нормативные акты и другие официальные документы, регулирующие функционирование и развитие ЖКХ регионов и муниципальных образований Российской Федерации.
Мы использовали и совокупность приемов, методов научного познания социальноэкономических явлений и процессов: программно-целевого, статистического анализа, а также методы сравнительного анализа и экспертных оценок. В качестве эмпирического материала использовались статистические данные Г оскомстата РФ, Чувашской Республики, а также прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции и другие материалы по управлению ЖКХ.
Результаты исследований и их обсуждение. Ожидаемые результаты реализации подпрограммы выразились в следующем:
• осуществлена демонополизация в рамках развития конкурентных отношений в жилищной сфере;
• усовершенствованы договорные отношения;
• созданы механизмы участия государства, местного самоуправления в привлечении в жилищно-коммунальный комплекс внебюджетных долгосрочных заемных средств;
• привлечены к управлению муниципальным жилищным фондом предприятия разных форм собственности;
• ужесточен конкурсный отбор подрядчиков, который способствует снижению потребностей в финансовых ресурсах на содержание жилого фонда;
• снижены, правда пока незначительно, издержки производства, наблюдается тенденция повышения качества услуг [2].
Минэкономразвития Чувашской Республики информирует, что в 2011 году тарифы на отдельные виды жилищно-коммунальных услуг в Чувашии в апреле были ниже максимальных показателей по регионам Поволжского федерального округа (ПФО):
• плата за жилье в домах государственного и муниципального жилищных фондов в республике составляет 12,39 руб. за кв. м общей площади, что на 30,5 % меньше максимального тарифа (Пермский край - 17,83 руб. за кв. м);
• в 10-ти регионах ПФО тариф на водоснабжение и канализацию превышает показатель Чувашии (163,45 руб. в месяц с человека). Значительно выше плата в Пермском крае (243,01 руб.), Саратовской (226,17 руб.), Нижегородской (218,32 руб.) и Кировской (212,17 руб.) областях;
• тариф на отопление в Чувашии равен 18,89 руб. за кв. м общей площади, что на 29,4 % ниже максимального значения (Нижегородская область - 26,76 руб. за кв. м общей площади);
• тариф на газ в Чувашии составляет 41,01 руб. в месяц с человека и является одним из самых низких в ПФО после Удмуртии (38,88 руб.). Максимальная плата за данную услугу в Самарской области - 80,47 руб.;
• в Чувашии за горячее водоснабжение с человека в месяц взимается 246,79 руб., в 10-ти регионах ПФО данный показатель выше. Максимальный тариф зафиксирован в Самарской области - 327,74 руб. с человека;
• плата за услуги по снабжению электроэнергией в Чувашии составляет 208,00 руб. за 100 кВт ч. Это третье место после Оренбургской области (187,00 руб.) и Башкортостана (191,00 руб.). Максимальный тариф в Самарской области - 255,00 руб. за 100 кВт ч. [2].
В настоящее время для формирования условий снижения уровня издержек, повышения заинтересованности организаций коммунального комплекса в их снижении, энергосбережении, повышении энергетической эффективности, а также обеспечении требуемого уровня инвестиций в коммунальной сфере на уровне федеральной исполнительной власти осуществляется ряд мер, которые направлены на переход к долгосрочному тарифообразованию. Данные меры позволят в среднесрочной перспективе значительно замедлить темпы роста тарифов организаций коммунального комплекса.
По нашему мнению, преобразования в коммунальном секторе России, равно как и в Чувашии, должны строиться на основе партнерства власти и бизнеса.
Что касается коммунального хозяйства, то государственно-частное партнерство (ГЧП) определяется как делегирование на определенный срок частному сектору функции управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг. Мы согласны с мнениями видных ученых, что
термином «государственно-частное партнерство» обозначают совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в целях выполнения задач по коммунальному обслуживанию.
Международный опыт показывает, что государственно-частное партнерство может приносить большую пользу для модернизации систем коммунального обслуживания. Такое партнерство выгодно как для властей (государственных или муниципальных), так и для частного бизнеса, хотя государственно-частное партнерство нельзя рассматривать в качестве страховки от каких бы то ни было издержек.
ГЧП показало себя как одно из наиболее эффективных механизмов решения разных проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания, модернизации и развития инфраструктуры в условиях финансовых ограничений.
В коммунальной сфере ГЧП является по своей природе партнерством между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и/или строительства объектов и систем коммунальной инфраструктуры. Следовательно, ГЧП означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых предполагается на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но и привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного управления коммунальными системами в течение длительного времени. Это означает, что сущностью и главной целью государственно-частного партнерства является более эффективное оказание услуг, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры.
Финансирование проектов развития и модернизации коммунальной инфраструктуры в России, а также в Чувашии долгое время происходило за счет бюджетных ресурсов. Необходимо понимать, что существует ограниченность этих ресурсов, что огромные инвестиционные потребности сектора создают острую необходимость привлечения инвестиций также из частных источников. Возмещение затрат на эти инвестиции можно переложить на пользователей услуг без значительного повышения платежей. При этом возмещение происходит на протяжении достаточно длительного времени при обеспечении, естественно, рыночной нормы прибыли на вложенный капитал. В коммунальной инфраструктуре возможна также и реализация многих рентабельных инвестиционных проектов, связанных с повышением эффективности предоставления услуг и сокращением непроизводительных затрат. Такие проекты часто вообще не требуют увеличения платежей потребителей, а, наоборот, в среднесрочной перспективе направлены на снижение платежей.
Мы понимаем, что в случае привлечения частных инвестиций в ЖКК снижается нагрузка на бюджет и высвобождаются бюджетные средства, которые можно направить на другие социальные цели. Использование эффективных схем ГЧП позволяет оптимизировать инфраструктуру и затраты на нее.
Исследуя литературные источники, можно определить потенциальные
преимущества государственно-частного партнерства:
- рациональные инженерные решения и эффективное управление;
- внимание на качество обслуживания клиентов;
- минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта (инвестиции -строительство или модернизация - эксплуатация);
- эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.
По нашему мнению, создание ГЧП позволяет лучше оценить реальные затраты проекта. Точная и объективная оценка стоимости проекта необходима и управляющей компании - исполнителю проекта для привлечения финансирования в виде капиталов и займов. Такая оценка позволяет существенно снизить риски завышения сметы и/или ее заметного превышения по факту. На наш взгляд, связав частного партнера соответствующими обязательствами, можно с самого начала избежать недооценки реальных затрат проекта и, в то же время, точнее соблюдать смету проекта и сроки его исполнения, поскольку оператор и инвестор несут соответствующие обязательства.
Привлечение частного бизнеса к управлению коммунальными системами позволяет привлечь в эту сферу больше высококвалифицированных специалистов - управленцев, финансистов, инженеров, способствует внедрению новых технологий. Модернизация технологии и передача современного опыта управления благотворно отражается на местных предприятиях, участвующих в ГЧП, способствует повышению квалификации местного персонала.
Создание ГЧП несет в себе также и определенные риски и угрозы.
Во-первых, слабый контроль регулирующих органов может приводить к изъятию монопольной ренты, ориентированной на прибыль частными компаниями-операторами. Для более эффективного контроля необходимо обеспечить должную прозрачность финансовой деятельности частных компаний и построить систему мониторинга за исполнением ими условий договора с властями, включая реализацию согласованных производственных и (в случае концессии) инвестиционных программ.
Во-вторых, для обеспечения окупаемости инвестиционной программы, предложенной частным бизнесом или органами власти, может потребоваться резкий рост тарифов, что может сделать соответствующие коммунальные услуги финансово недоступными для наименее обеспеченных слоев населения.
В-третьих, возможное банкротство коммерческой компании-оператора коммунальной инфраструктуры может иметь большие негативные социальные последствия для постоянных потребителей ее услуг, а также снизить доверие населения к местным органам власти, которые принимали решение о привлечении частной компании в коммунальный сектор их муниципальных образований.
Российский опыт дает большое количество примеров подобной практики в отношении муниципальных коммунальных предприятий. Данная стратегия приводит к неустойчивому развитию коммунальной инфраструктуры, и ее использование может принести лишь краткосрочные политические выгоды.
Распределение рисков является тем, что отличает государственно-частное партнерство от других форм привлечения частного сектора к процессу предоставления общественных услуг (например, от государственных или муниципальных закупок). При рассмотрении договоров ГЧП главное внимание следует уделять трем видам риска:
- риск, связанный с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности;
- коммерческий риск - риск неоплаты потребителями полученных услуг (недобора платежей потребителей);
- инвестиционный риск (тесно связан с рисками неблагоприятного изменения тарифного регулирования и бюджетной политики).
В мировой практике выделяют несколько форм ГЧП:
- сервисный контракт (подрядный договор);
- договор на управление;
- договор аренды;
- концессия, включая соглашения, которые традиционно называются BOT («build, operate, transfer»; в русском переводе - «строительство, эксплуатация, передача») и ВООТ («build, own, operate, transfer»; в русском переводе - «строительство, собственность, эксплуатация, передача»);
- полная приватизация, включая схемы BOO («building, operation, own»; в русском переводе - «строительство, эксплуатация, собственность»).
Для того чтобы ГЧП было устойчивым, устойчивой должна быть частная компания (управляющая компания), ответственная за предоставление соответствующих коммунальных услуг. Это значит, что, добровольно заключая партнерское соглашение с местными властями, менеджеры и инвесторы заинтересованы получить доход от своих произведенных инвестиций.
Резюме. Значимость данного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем обобщения и выводы способствуют расширению знания о комплексном подходе к разработке теоретических и практических аспектов организационно-экономического механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса региона. Исследование проблемы способствует более эффективно прогнозировать экономические процессы, обосновывать подходы к выбору соответствующей политики по формированию нового экономического механизма в жилищно-коммунальной сфере через государственно-частное партнерство.
ЛИТЕРАТУРА
1. Жилищный кодекс РФ : с изм. и доп. на 1 декабря 2006 г. / сост. Д. В. Малышев, Е. С. Урумова. - М. : Эксмо, 2006. - 158 с.
2. Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы в Чувашской Республике. -2001. - 17 ноября. - № 797.
