CC BY
54
УПРАВЛЕНИЕ, ИНФОРМАТИКА И ВЫЧИСЛИТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА
УДК 242.8, 330.322.16
С. В. Сухих, Е. М. Белый, Ю. Б. Вершинин ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ УСЛУГ: ОПЫТ ПРЕОДОЛЕНИЯ ПОСТКРИЗИСНЫХ ПРОБЛЕМ
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), сфера жилищных услуг,
механизмы финансирования, инвестиции.
В условиях реформы сферы жилищных услуг происходит отработка новых механизмов взаимодействия, поиск новых путей финансирования проектов государственно-частного партнерства.
Key words: public private partnership (PPP), sphere of housing services, financing tools, Investments.
In the conditions of reform the sphere of housing services there is a working off the new mechanisms of interaction, search of new ways to financing projects of public-private partnership.
Развитие экономической ситуации в современной России характеризуется на наш взгляд отсутствием сколько-нибудь осознанного вектора и динамики выхода из кризиса. Можно по разному относится к основным положениям экономической политики правительства РФ, но факт состоит в том, что многие сопряженные с государственной политикой сектора экономики просто не получают сколько-нибудь внятной финансовой или инфраструктурной поддержки. К подобному сектору экономики с полным на то основанием можно отнести область государственно-частного партнерства (ГЧП), которая за последние два года пережила далеко не самые лучшие периоды своего развития.
С одной стороны существует весьма четко сформулированный message власти на ускорение темпов научно-технического развития экономики, локализовавшийся в довольно расплывчатом понятии «инновационного развития». С другой - ограниченность бюджетных средств федерального бюджета в период 2009-2010 гг. и на ближайшую перспективу делает явно невозможным политику «избыточного полива» тех немногих ростков сотрудничества государства и частного бизнеса, который существовал в период до осени 2008 года.
После достаточно успешного периода освоения западных технологий и их прививание на отечественную почву в период избыточных нефтегазовых доходов, наступил весьма закономерный период торможения и необходимости осознать целесообразность и последовательность дальнейших действий.
По мнению А.В.Баженова, директора Центра ГЧП Внешэкономбанка, сама политика государственно-частного партнерства в России базируется на консервативной модели, не предполагающей развития. Это модель параллельного финансирования проектов из Инвестиционного фонда РФ, в рамках которых фонд несет расходы по финансированию инфраструктуры, а частные инвесторы создают промышленные объекты.
При этом одним из ключевых критериев возможности использования средств Инвестфонда в проектах ГЧП является критерий бюджетной эффективности, который предполагает, что государство вкладывает деньги в развитие инфраструктуры, бизнес осуществляет строительство производственных объектов и эти объекты в будущем обеспечивают достаточно доходов бюджета, для того чтобы окупить нынешние бюджетные затраты. Эта предпосылка, с одной стороны, предполагает эффективное использование бюджетных средств. Однако массовое развитие такого рода проектов в данном случае ограничивается объемом бюджетных средств, так как получается, что инфраструктура в таких условиях может развиваться только за счет бюджета, а все остальное — за счет частного инвестора. Возникает риск того, что в бюджете в нужный момент может просто не оказаться необходимых средств.
В региональном модельном законе закладывается такая экономическая модель, при которой бюджет и институты развития рассматриваются не как «кошелек», а как механизм долгосрочного развития и управления рисками инфраструктурных проектов. В рамках данной модели частный инвестор может вкладывать средства как в создание промышленных объектов, так и в строительство инфраструктуры. При этом возвращение инвестиций, согласно данной модели, идет не только за счет тарифов, но и за счет будущих доходов или экономии средств бюджета.
В конце августа премьер-министр России Владимир Путин на заседании правительства заявил о необходимости разработать федеральную целевую программу по модернизации жилищно-коммунального хозяйства до 2020 года. По мнению Путина, прежде всего, необходимо решить вопрос повышения эффективности локальных монополий, предоставляющих коммунальные услуги. Также, считает премьер, нужно создать благоприятные условия для притока инвестиций в отрасль, задействовав при этом механизмы государственно-частного партнерства.
Путин подчеркнул, что сейчас в стране из-за несовершенства ЖКХ впустую "утекают десятки миллиардов рублей". "Тарифы из года в год растут, а положение дел существенно, к сожалению, не меняется", - добавил премьер.
К настоящему моменту, по данным Министерства регионального развития РФ (Минрегиона), физический износ котельных в стране достиг 55 %, электрических сетей — 58 %, канализации — 56 %. Около 30 % основных фондов ЖКХ полностью отслужили нормативные сроки.
В начале осени Минрегион внесет в правительство проект "Комплексной программы модернизации и реформирования ЖКХ на 2010-2020 годы", предусматривающий финансирование на этот срок в объеме 4 трлн. руб., в том числе 422 млрд. руб. — из федерального бюджета и пока Минфин и Минэкономики «не готовы согласовать финансовые параметры».
Разногласия ведомств, возможно, кроются в самой Программе. Еще в начале 2010 года, начиная работу над трехлетним бюджетом 2011-2013 годов, правительство анонсировало переход от концепции ФЦП к долгосрочным целевым программам, финансируемым через такие институты развития, как инвестфонд, Внешэкономбанк, Россельхозбанк, Росагролизинг, ОЭЗ, концессионные соглашения, поддержка экспорта и субсидирование процентных ставок по кредитам. В феврале распоряжением N 102 от 02.02.2010 правительство утвердило концепцию программы модернизации и реформирования ЖКХ на 20102020 годы.
Тогда же Минрегиону было поручено разработать проект программы и представить его в правительство до 15 апреля. Проект был готов в срок, но застыл на стадии согласования: претензии к документу высказали как Минэкономики, так и Минфин.
Согласно утвержденной концепции программы, общий объем финансирования до 2020 года оценивается в более чем 4 трлн. руб. Доля федерального бюджета составит 422 млрд. руб., (в 2011 и 2012 годах по 11 млрд. руб. в год, далее — по 50 млрд. руб. в год). Сопоставимые средства (407 млрд. руб.) внесут регионы. Собственники жилья потратят почти вдвое больше — 714 млрд. руб. Основные расходы на реализацию программы (более 2,5 трлн. руб.) лягут на плечи "частных инвесторов", механизмы привлечения которых планируется разработать на первом этапе реализации программы. В качестве гарантий возврата средств предлагается устанавливать долгосрочные тарифы и стимулировать заключение концессионных соглашений. Одной из целей программы объявляется "переход от бюджетного софинансирования капитальных ремонтов к возмещению собственникам помещений многоквартирных домов расходов по уплате процентов по кредитам на проведение реконструкции многоквартирных домов".
В чем состоят проблемы столь масштабно анонсированного проекта? В последние годы организация работы отраслей общественных услуг, на которые приходится 2/3 ВВП и занятых развитых стран, до 80% европейских активов, на рыночных принципах стала считаться более эффективной, чем традиционная. В соперничестве континентальной и англосаксонской моделей уверенно побеждает вторая, где приоритет отдается принципам Нового общественного управления (New Public Management, NPM), построенного на коммерческих началах и направленного на сокращение государственных расходов на предоставление общественных услуг [1].
Этот опыт не мог остаться без внимания российских властей, тем более, что финансовый кризис заставил многие частные компании уйти из сферы ЖКХ. По данным департамента ЖКХ Министерства регионального развития РФ, такая тенденция особенно характерна для Новгородской, Волгоградской и Тюменской областей.
Два ведущих российских министерства Минэкономики и Минфин предъявили претензии к заложенным в проект принципам финансирования программы. В частности, в первом варианте презентации Минрегиона предлагалось создание дирекции по управлению программой в форме ОАО, при этом до 85% средств на финансирование программы предполагалось получить от ВЭБа. В апреле 2010 года выдвигалась идея создания под эгидой Минрегиона собственного института развития для финансирования инфраструктурных проектов на принципах ГЧП - Банка городского развития. Для него Минрегион намерен был просить у правительства преференции, которые обычно предоставляются госкорпорациям: речь шла о неподконтрольности банка ЦБ, госгарантиях для него, доступе к распределению средств господдержки и бесконкурсном заключении банком договоров с региональными и муниципальными администрациями [2].
Программу оснастили конкретными целевыми показателями. К 2020 году Минреги-он намерен оснастить 100% домов общедомовыми приборами учета всех коммунальных ресурсов (в 2008 году было 58%), сократить на 15% расход энергии на отопление и горячее водоснабжение (с 77 кг условного топлива на 1 кв. м в 2008 году до 65 кг в 2020 году). Кроме того, планируется на 40% сократить удельное водопотребление на человека в сутки (с 304 л в 2008 году до 182 л в 2020 году). Но вот доля расходов на коммунальные платежи в доходах населения при этом должна вырасти с 4,7% в 2008 году до 6,9% в 2020 году. Соответственно, доля семей, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, вырастет с 10% в 2008 году до 15% в 2020 году.
Программы повышения энергоэффективности в жилищно-коммунальной сфере относительно легко реализуемы, если муниципалитет и регион обладают достаточными финансовыми ресурсами. Но для большинства российских городов на ее реализацию надо искать кредиты, а затем и источники их погашения и оплаты. Поэтому преодолеть такие финансовые препятствия способны очень немногие российские муниципалитеты.
В каждой стране модель ГЧП реализуется по-своему и Россия не исключение [3]. Наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП правительство РФ на текущий момент считает: Инвестиционный фонд; Банк развития; другие государственные корпорации; Особые экономические зоны; Российская венчурная компания; а также различные формы концессий.
Основная функция банковского финансирования инфраструктурных проектов по модели ГЧП в 2008 году была передана Внешэкономбанку, которому поставлена задача к 2012 году довести долю финансируемых ГЧП проектов до 30% кредитного портфеля банка. С целью реализации этой задачи в структуре Внешэкономбанка был создан Центр государственно-частного партнерства. К настоящему моменту ВЭБ заключил десятки соглашений с субъектами РФ, в том числе, направленных на развитие ГЧП в регионах.
Анализ препятствий к более массовому внедрению ГЧП в России выявляет ряд «узких мест», в том числе пробелы в законодательстве, ряд серьезных институциональных ограничений, недостаток опыта равноправного сотрудничества государственных органов и частных предприятий, несовершенство процедур конкурсного отбора и нерешенные проблемы при составлении и исполнении контрактов ГЧП.
Большая роль в преодолении сложившихся проблем в настоящее время отводится Агентствам государственно-частных программ городского развития. Примером может служить успешная работа аналогичных структур в Череповце (Вологодская область) и Ле-нинск-Кузнецке (Кемеровская область). Это те города, где собственник градообразующего предприятия с большей долей ответственности эффективно подходит к реализации социально-экономических программ развития города на благо его жителей.
Сейчас существует наиболее заинтересованный спрос на развитие инструментов ГЧП на уровне муниципалитетов и регионов. Основной сектор для развития ГЧП - это инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная, строительство зданий различного назначения, в том числе и «интеллектуальных» и «комфортных» домов, прокладка коммуникаций и дорог. С учетом административного деления, принятого в Российской Федерации и опираясь на 131-ФЗ «О муниципальном самоуправлении» и 209-ФЗ «О малом и среднем бизнесе» все вопросы создания ГЧП лучше всего решать на уровне муниципального образования. Муниципально-частное партнерство (МЧП) - объединение материальных и нематериальных ресурсов органов местного самоуправления и партнеров на долговременной и взаимовыгодной основе для решения вопросов местного значения муниципального образования: создания общественных благ или оказания общественных услуг.
Основными формами МЧП будут являться: концессия; финансирование части расходов на реализацию социальных программ и инвестиционных проектов; предоставление муниципального имущества в пользование. Примерами успешного партнерства муниципальной власти и частного бизнеса является ряд примеров в области организации музейного дела. К их числу можно отнести наиболее интересные реализованные проекты в Угличе: это «Музей городского быта XIX века», Музей православного искусства «Под Благодатным Покровом», «Музей Гидроэнергетики России», музей старинных музыкальных инструментов, историко-музыкальный музей «Угличские звоны», музей «Мифов и суеверий
русского народа», музей детства, музей истории Угличского машиностроительного завода, музей часов часового завода «Чайка» и др.
На сегодняшний день интересный опыт реализации программ социальноэкономического развития регионов в формате муниципально-частного партнерства демонстрирует муниципальное образования «Ярцево» (Смоленская область).
Усольское районное муниципальное образование Иркутской области стало «пилотной» территорией в рамках работы по реализации основных принципов комплексного планирования социально-экономического развития территорий Сибирского федерального округа. В рамках развития ГЧП ежегодно проводится планомерная работа с крупными, средними предприятиями и администрациями муниципальных образований по заключению соглашений о социально-экономическом сотрудничестве. Благодаря эксперименту (по сути - созданию концессии) в Куйтунском районе Иркутской области в частное управление были переданы 11 муниципальных теплоисточников. По данным Минрегиона это дало быстрый и качественный результат: повысилось качество коммунальной услуги, а собираемость платежей выросла с 35 до 92%.
Вместе с тем, как показывает опыт других стран в данной области, при реализации модели ГЧП возникали серьезные препятствия, следствием которых стал спад частных инвестиций в инфраструктуру, пришедший на смену «буму» начала 90-х гг. Широкие масштабы принял пересмотр контрактов ГЧП через 2-3 года после из заключения. Отчасти такая нестабильность объяснялась чрезмерной детализацией заключенных соглашений -не доверяя органам государственного регулирования и институтам разрешения споров в развивающихся странах, инвесторы стремились прописать в контрактах все подробности проекта.
В то же самое время, когда в России власть и бизнес пытаются нащупать пути дальнейшего развития ГЧП, в Западной Европе разгорается общественная дискуссия, основное содержание которой можно сформулировать следующим образом - «должен ли общественный сектор гарантировать финансирование частного сектора для реализации уже запущенных проектов ГЧП?»
Основная проблема заключается в том, что финансовый кризис и последующая стагнация кредитных рынков чрезвычайно сократили количество вариантов действий, доступных для правительств касательно проектов ГЧП. Причина очень проста: больше нет достаточного количества денег, доступных для долгосрочных частных инвестиций инфраструктуры [4].
Тем временем, правительства во многих странах находятся в процессе реализации большого числа ГЧП-проектов и испытывают острейшую потребность в ликвидности. Все больше правительств обращает свой взор к гарантиям общественного сектора для ссуд частного сектора по проектам ГЧП как способ преодолеть нехватку в доступном финансировании.
Во время текущего финансового кризиса банки не были готовы в полной мере разделить с участниками ГЧП их риски по проектам и требовали дополнительной безопасности в форме гарантий их ссуд. Единственная сторона, которая в нынешних условиях может обеспечить такую гарантию - это правительство. Несколько примеров такого вида гарантий.
Французскому правительству "разрешили гарантировать ссуды на приоритетных проектах, осуществляемых по схеме ГЧП, которые будут реализованы до 31 декабря 2010, до глобального потолка 10 миллиардов Евро" [5].
Испанское министерство инфраструктуры утвердило специальные финансовые гарантии проектов ГЧП (главным образом для проектов высокоскоростных поездов) в размере до 15 млрд. Евро [6].
В Австралии главная проблема возникла в связи с отсутствием долгосрочного финансирования по крупным инфраструктурным проектам (до недавнего времени использовались 5-летние финансовые инструменты) [7]. Правительство страны было вынуждено разделить риски рефинансирования проектов, а правительство штата Виктории (долгое время бывшее «локомотивом ГЧП» Австралии) пошло на создание банковского синдиката по финансированию проекта по опреснению воды на сумму в 5 млрд. австралийских долл., в надежде, что банки проигравшей в тендере на строительство стороны-участника окажут финансирование стороне-победителю.
Португальское правительство обеспечит до 800 млн. Евро гарантий по строительству шоссе к Litoral Centro, а также гарантирует внутренний проект концессии Pinhol [8].
Еще до финансового кризиса, Казахстан использовал долговые инструменты, которые, по гарантии правительства финансировали проекты ГЧП «с целью расширения участия пенсионных фондов в системе (ГЧП)” [9]. В настоящее время, закон позволяет правительству предоставить гарантии концессионеру для выпуска инфраструктурных облигаций в рамках соглашений о концессии и к ссудам, привлеченным, чтобы финансировать проекты концессии. Согласно мнению экспертов, участвующих в данной работе, финансовые обязательства правительства в текущем финансовом бюджете страны будут включать субсидии или софинансирование (в виде государственных инвестиций), в то время как гарантии увеличат размер государственного долга.
Как можно сделать вывод из данного обзора, финансирование проектов ГЧП часто весьма «неожиданным» бременем ложится в период экономической рецессии на общественные финансы. Опыт других стран должен стать хорошим предупреждением для отечественных сторонников «модернизационного рывка» любой ценой.
В то же время, в условиях мирового кризиса инструмент ГЧП продолжает оставаться привлекательным как для государства, так и для частного сектора, в частности, поскольку государство получает дополнительный источник финансирования социально необходимой инфраструктуры в условиях бюджетной экономии, а частный сектор имеет возможность реализовывать ГЧП-проекты в условиях сокращающегося спроса в сфере частного бизнеса и получает источник долгосрочного дохода, обеспеченного суверенным рейтингом.
С учетом ситуации на кредитных рынках, для обеспечения инвестиционной привлекательности конкретных проектов необходимо, в частности: критически оценивать аппетит рынка к объему планируемого проекта; по мнению многих специалистов, в ближайшие годы особым интересом будут пользоваться относительно небольшие проекты ГЧП; обеспечивать высокий уровень подготовленности проекта, в том числе распределение рисков согласно мировым стандартам; при необходимости, обеспечивать минимально требуемое софинансирование проектов государством [10].
Один из возможных путей решения проблем финансирования ГЧП в современной России - это развитие федерального законодательства о неконцессионных ГЧП: необходимо на федеральном уровне определить порядок проведения конкурсов по неконцессионным проектам ГЧП (в том числе во избежание рисков применения законодательства о государственных заказах), предусмотреть возможность федерации, регионов и муниципалитетов принимать на себя финансовые обязательства (в том числе долгосрочные) в рамках неконцессионных ГЧП, а также обеспечить дальнейшую гармонизацию различных законо-
дательных актов, применимых к реализации проектов ГЧП, включая акты налогового, бюджетного и земельного законодательства
Необходимо внимательно проанализировать весь имеющийся опыт, накопленный за много лет, результаты успешно работающих пилотных проектов в регионах, обобщить его, и разработать комплексный механизм по созданию условий для привлечения частных инвестиций в жилищную сферу. Создание условий для развития ГЧП позволит решить множество проблем в жилищной сфере и создать условия для развития малого бизнеса, в том числе в смежных отраслях. В конечном счете, это будет способствовать выходу на новый этап развития экономики страны в целом.
Литература
1. Clifton J., Duaz Fuentes D. EU Policies on Public Services: Let the Citizens Speak! / The ETUI-REHS-EPSU-SALTSA Conference "An Alternative to the Market: The Social, Political and Economic Role of Public Services in Europe". Brussels, 2007. Nov. 19-20. P. 1.
2. Модернизация ЖКХ дала программный сбой. Опубликовано: 28 апреля 2010. Источник: "Коммерсант" http://bujet.ru/lenta/t1014
3. Выступление на конференции заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Ю.В. Осинцева «ГЧП: стратегия развития в России» 07.06.10.
http://www.minregion.ru/press_office/terms/457.html
4. http://psdblog.worldbank.org/psdblog/2009/10/should-the-public-sector-guarantee-private-sector-financing-for-ppps.html
5. http://www.freshfields.com/publications/pdfs/2009/jun09/26060.pdf
6. http://www.europapress.es/economia/noticia-fomento-dara-avales-lograr-financiacion-privada-obra-publica-20090630124906.html
7. http://www.premier.vic.gov.au/premier/australias-biggest-desalination-plant-to-secure-water-and-jobs.html
8. http://www.projectfinancemagazine.com/default.asp%3Fpage=7%26PubID=4%26ISS= 25325% 26SID=718342
9. http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADN511.pdf
10. Совместные материалы ОАО «Внешэкономбанк» и Freshfields Bruckhaus Deringer LLP 2009 г.
© С. В. Сухих - канд. экон. наук, проректор по АХР и КС (административно-хозяйственной работе и капитальному строительству) Ульяновского государственного университета; Е. М. Белый -канд. экон. наук, доц. каф. финансов и кредита Ульяновского госуниверситета; Ю. Б. Вершинин -канд. экон. наук, доц. той же кафедры, [email protected].
