CC BY
77Секция 5. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ РЫБНОЙ ОТРАСЛИ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ В РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОМ КОМПЛЕКСЕ
УДК 338.439.02:639.2/.3
Ю.А. Агунович, А.О. Шуликов
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003 e-mail: agunovich0@mail.ru
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ РЫБОЛОВСТВА: ЭТАПЫ ЭВОЛЮЦИИ, ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ, ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
В статье рассмотрены основные этапы эволюции законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, определены проблемы реализации нормативных актов на различных этапах, выявлены перспективы развития государственной политики в сфере регулирования рыбохозяйственного комплекса.
Ключевые слова: регулирование рыбохозяйственной деятельности, квотирование, распределение водных биоресурсов, ресурсная база, промысловая нагрузка, «исторический принцип» распределения квот.
Yu.A. Agunovich, A.O. Shulikov
Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003 e-mail: agunovich0@mail.ru
STATE POLICY IN THE FIELD OF FISHERIES: STAGES OF EVOLUTION, PROBLEMS OF REALIZATION, PROMISING AREAS OF DEVELOPMENT
The main stages of the legislation evolution in the field of fisheries and conservation of aquatic biological resources are enumerated, the problems of regulations implementation at different stages are identified, the prospects for the state policy development in the field of fisheries regulation are detected.
Key words: regulation of fishery activities, quota, distribution of aquatic biological resources, resource base, fishing load, "historical principle" of quota distribution.
Добыча рыбы и иных водных биоресурсов является основой производственного потенциала всего рыбохозяйственного комплекса, в связи с чем государственное регулирование этой сферы является весьма значимым и оказывает ощутимое влияние на параметры экономического развития всего комплекса и смежных отраслей. Государственная политика реализуется в процессе формирования и внедрения отраслевых законодательных актов, разрабатываемых на федеральном уровне с учетом норм международного права в области рыболовства и обеспечения сохранения и воспроизводства водных биоресурсов.
Основным законодательным актом в области рыболовства является Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [1], в развитие которого Правительством Российской Федерации принято свыше 30 нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по добыче ВБР хозяйствующими субъектами отрасли.
В развитии законодательного обеспечения деятельности по добыче водных биоресурсов можно выделить несколько этапов, принципиальная эволюция которых сведена от распределительного механизма к свободному доступу и далее к «историческому принципу». До 2000 г. планируемый объем общего изъятия водных биоресурсов и распределение их по видам добываемых ресурсов утверждались актом Правительства Российской Федерации. Распределение долей квот по пользователям производилось на основании решений рыбохозяйственных советов, принятых на основании информации об освоении квот пользователями за предыдущий год и утверждалось решением органа федеральной исполнительной власти - Министерством сельского хозяйства или позже Государственным комитетом по рыболовству. В течение года выделенные объемы могли перераспределяться между пользователями в зависимости от степени их фактического освоения.
В начале 90-х г. начавшиеся преобразования хозяйственной системы страны не обошли стороной и рыбохозяйственную отрасль. Результатом приватизации стал распад единого рыбохо-зяйственного комплекса на отдельные самостоятельные предприятия, утрата интеграционных взаимосвязей и разделение функций, разрыв хозяйственных связей и договоренностей. В стремлении окупить вложенные средства начинающие предприниматели-рыбохозяйственники стремились заниматься и добычей, и переработкой, и сбытом, привлекая огромное количество посредников, неся высокие транзакционные издержки, что в итоге приводило к удорожанию продукции, снижению конкурентоспособности.
В этот период государство стремилось сохранить масштабную финансовую поддержку отрасли путем предоставления субсидий на приобретаемое топливо рыбохозяйственным предприятиям, осуществляющим доставку рыбопродукции для дальнейшей переработки на российских береговых рыбоперерабатывающих предприятиях; выдачи льготных кредитов на покупку рыбоперерабатывающего оборудования и запчастей к нему; предоставления кредитов на закупку запасных частей и оборудования для рыбопереработки и государственных гарантий под иностранные кредиты для строительства на зарубежных верфях рыбопромыслового флота (или квот для их погашения). Кроме того, для развития прибрежной рыбопереработки предприятиям выделялись «сблокированные квоты».
Однако все предусмотренные способы государственной поддержки не дали положительного результата. Так, «сблокированные квоты» фактически сформировали среди перерабатывающих предприятий «квотных рантье», которым было выгоднее заниматься бумажным оформлением и последующей перепродажей квот, а не производством продукции [2]. Кредиты под судостроение на зарубежных верфях ввиду мощных негативных финансовых макроэкономических процессов обернулись судебными разбирательствами по возвращению средств государству.
В 1998 г. начался переход к платному распределению водных биоресурсов. До 2001 г. этот процесс происходил в форме скрытой коммерциализации - фактической продажи квот российским и иностранным предприятиям в непубличной форме. С 2003 г. этот процесс приобрел публичный характер и принял форму открытых аукционов. Однако, следует отметить, что система утверждения объемов общих допустимых уловов и распределения их по видам осталась без изменений. Кроме того, срок распределения квот по результатам аукционов составлял не более одного года [3].
С середины 1990-х гг. значительные ресурсы выделялись на научно-исследовательские работы, что можно оценить как скрытое финансирование научных учреждений рыбохозяйственно-го комплекса, так как исследования с использованием научных квот проводились на промысловых судах с изъятием водных биоресурсов в промышленных масштабах и производством рыбо-и морепродукции. Выделение научных квот осуществлялось в закрытом режиме, и по некоторым видам ресурсов научные квоты превышали объемы, выделенные для промышленного рыболовства. В то же время через распределение научных квот был сформирован особый нерегулируемый механизм доступа к вылову водных биоресурсов.
Непоследовательность государственной политики в части распределения водных биоресурсов привела в 2003-2004 гг. к кризису рыбной отрасли, который усугублялся не только общеэкономическими проблемами - недоступностью кредитных ресурсов, криминализацией, разрушением инфраструктуры, но и возросшей промысловой нагрузкой на биоресурсы в зоне юрисдикции Российской Федерации. После распада СССР дотируемый и организованный на государственном уровне промысел за пределами российских вод стал чрезмерно рискованным, в результате чего произошло перемещение промысла большей части отечественного рыбопро-
мыслового флота в исключительную экономическую зону Российской Федерации. Кроме того, сначала под видом совместных предприятий, а потом через подконтрольные иностранным юридическим и физическим лицам компании в зоне юрисдикции РФ на добычу водных биоресурсов были введены высокопроизводительные иностранные суда. Превышение промысловых мощностей добывающего флота над ресурсной базой, слабый контроль за выловом биоресурсов в районах промысла, а также необходимость скорой окупаемости их квот, приобретенных на аукционах, привели к резкому увеличению промыслового пресса и падению численности популяции важнейших видов водных биоресурсов.
Таким образом, до вступления в силу с 2005 г. Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», можно выделить два существенных и во многом противоречивых этапа развития рыбодобычи:
- первый (90-е годы), характеризующийся отсутствием долгосрочного планирования, непрозрачностью, возможностью изменений правил распределения и перераспределения между добытчиками, ориентацией на уровень освоения квот прошлого года;
- второй этап (начало 2000-х годов) - продажа долей квот на аукционах.
Результатом непоследовательности государственной политики в сфере распределения биоресурсов стали такие негативные обстоятельства, как снижение доступности рыбопродукции на внутреннем российском рынке, усиление промысловой нагрузки и нерациональное использование биоресурсов, снижение уровня капитализации и сокращение инвестиций, связанное в том числе и с ростом недоверия отечественных банковских структур к отрасли из-за информационной закрытости и непрозрачности финансовых потоков.
Переходный этап развития государственной политики в сфере рыболовства (2003-2004 гг.) обеспечил продвижение механизма долгосрочного закрепления за пользователями квот на добычу ВБР. Было принято постановление Правительства Российской Федерации от 20.11.2003 № 704 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов». Данным актом было предусмотрено заключение договоров на закрепление за пользователями (заявителями) долей квот сроком на пять лет; основанием для закрепления служили результаты («история», отсюда и название «исторический метод распределения») работы предприятия за прошедший трехлетний период; стороной, предоставляющей право на добычу водных биологических ресурсов от имени Российской Федерации, выступал Государственный комитет по рыболовству; в договор включалось условие обязательного его расторжения в случае причинения пользователем ущерба водным биоресурсам и недоосвоения выделенных квот в объеме более 50% в течение двух лет.
Современный этап, начиная с 2004 г., начинается принятием Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В соответствие с данным законом рыболовецкие предприятия наделялись квотами на пятилетний период, тогда же был введен сбор за пользование водными биологическими ресурсами (в зоне юрисдикции Российской Федерации).
При этом сохраняется возможность прекращения права пользователя на вылов водных биологических ресурсов в случаях недоосвоения более чем на 50% промышленных и прибрежных квот в течение двух лет подряд, двукратного в течение календарного года нарушения правил рыболовства и причинения ущерба водным биоресурсам, выявления признаков контроля над рыбодобытчиком иностранного инвестора, а также неосуществления доставки уловов в порты Российской Федерации.
Значительным фактом в системе государственного управления рыбодобывающей отраслью стала передача функций по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами во внутренних водах Российской Федерации Федеральному агентству по рыболовству [4], которое осуществляет свои функции через территориальные органы, сформированные по бассейновому принципу.
Следует отметить, что законодательный акт о рыболовстве регулярно пересматривается -с 2008 г. увеличен срок наделения долями квот на добычу водных биологических ресурсов уже до 10 лет, а с 2018 г. до 15.
Долгосрочное и прозрачное наделение рыбопромышленников правом на добычу биоресурсов, на основе информации об их деятельности, дает уверенность в развитии бизнеса, служит стимулом к модернизации и обновлению флота и рыбоперерабатывающих мощностей, стимулирует инвестиционные процессы. Рыбохозяйственная отрасль характеризуется высокой капитало-
емкостью, обеспечить масштабные инвестиции исключительно за счет собственных средств могут немногие крупные рыбопромышленные предприятия. Для обеспечения же конкуренции в отрасли и ее конкурентоспособности необходимо развитие и обеспечение эффективного функционирования малых и средних предприятий, которым требуется привлечение значительных кредитных ресурсов. Возможность привлечения финансовых средств зависит не только от их доступности и стоимости, но и от устойчивости деятельности предприятий-заемщиков, обеспеченности их квотами на период пользования кредитными ресурсами. «Сложившаяся мировая практика для судов, обеспеченных достаточным объемом квот, сформировала средний срок возврата привлеченных под их строительство кредитов от 10 до 20 лет (без учета этапов проектирования и подготовки к строительству судна)» [2].
Сохранение принципа долгосрочности и учета результативности деятельности рыбодобыт-чика должно оставаться базовым подходом к распределению квот на добычу водных биоресурсов. Однако, несмотря на множество позитивных моментов, введенный закон о рыболовстве не решает множество задач и проблем. Так, увеличение количества добывающих предприятий в условиях ограниченных сырьевых ресурсов приводит лишь к их перераспределению, освоения новых объектов лова не происходит. Доли квот дробятся на мелкие лимиты, которые не дают возможности возместить понесенные затраты на промысловую деятельность и подталкивают предприятия к браконьерской деятельности.
Рыбная промышленность в силу своей специфики (добыча и использование ресурсов), находится под пристальным вниманием государственных контролирующих органов. На сегодняшний день более 50 органов исполнительной власти и подведомственных учреждений осуществляют контроль над деятельностью рыбопромышленных предприятий. Столь высокие административные барьеры ухудшают стратегические условия развития отрасли, психологический климат в предпринимательской среде и в целом снижают экономическую эффективность и конкурентоспособность отрасли.
Промышленное браконьерство также продолжает оставаться существенной проблемой. Традиционно рост браконьерства обусловливается превышением мощностей добывающего флота над выделенными квотами, в Камчатском крае (как в целом в ДВФО и РФ) проблема усугубляется неэффективной работой российских портов. Усложненные правила таможенного оформления, существенная разница в налогах (не в пользу РФ) побуждают предприятия уходить с российского рынка. При официальном экспорте рыбопромышленники уплачивают пошлину 5-10%, а при поставке продукции на внутренний рынок ставка НДС составляет до 20% [2]. Затраты на ремонт, приобретение дизтоплива, оборудования, орудий лова в российских портах в 2-3 раза выше, чем за рубежом. Оформление прихода-отхода судна, его разгрузка и снабжение в иностранном порту занимает 3-5 ч, тогда как только оформление документов на краткосрочную стоянку в российском порту занимает не менее одного рабочего дня, при этом простой судна обходится предприятию от 100 до 500 долл. США [5]. Еще одним серьезным барьером для рыбаков при поставке рыбопродукции на российский берег служит сложное и дорогостоящее оформление ветеринарного сертификата.
Нерациональным остается соотношение объемов береговой и морской переработки водных биологических ресурсов. Несмотря на имеющиеся исследования [3, 5-8], подтверждающие более высокую эффективность берегового производства, реальные предпосылки для развития глубокой переработки рыбопродукции береговыми предприятиями отсутствует. Рыбоперерабатывающие заводы в Камчатском крае имеют ярко выраженную сезонность и ориентацию напервичную переработку рыбы лососевых пород - заморозка, икорная продукция.
Вышеперечисленные проблемы не способствуют формированию благоприятной предпринимательской среды и интеграции рыбохозяйственных предприятий между собой. Все это свидетельствует о том, что эффективная система государственного регулирования рыбохозяйствен-ной деятельности до сих пор не сформирована - отсутствует понятная регламентирующая база управления водными биоресурсами, их охраны, изучения, переработки, воспроизводства; нормативные документы, разрабатываемые различными органами, не определяют однозначных норм и правил и часто противоречат друг другу.
Промысел, безусловно, является основой развития рыбохозяйственной отрасли, а состояние запасов водных биоресурсов - ключевым фактором его развития. Данный фактор подвержен высокой зависимости от природно-климатических условий, циклических колебаний, что повышает
непредсказуемость и сложность прогнозирования экономических результатов. Снижение рисков рыбохозяйственной деятельности возможно исключительно на основе специальных научных исследований. Распад рыбохозяйственного комплекса в 1990-е гг. привел к заметному снижению количества исследований в области изучения состояния водных биологических ресурсов. На сегодняшний день незначительные объемы финансирования, выделяемые на эти цели, а также организационные и технические просчеты приводят к неточностям в определении объемов допустимого улова по отдельным промысловым объектам.
Высокая капиталоемкость процесса добычи водных биологических ресурсов, необходимость авансирования значительных финансовых ресурсов для его обеспечения, сезонность и ее влияние на планирование деятельности по производству и сбыту готовой продукции, высокие инвестиционные риски, инерционность предпринимателей в части расширения рынков сбыта и продуктовой линейки являются основными проблемами развития отрасли, требующими пристального внимания и решения со стороны государственных органов.
Литература
1. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СПС Консультант.
2. Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в вопросах и ответах: Научно-практическое пособие / С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков, Е.Л. Минина и др.; руководитель авторского коллектива Д.О. Сиваков. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2014. - 241 с.
3. Рыбная промышленность Дальнего Востока России: современное состояние, проблемы и перспективы конкурентоспособности: Монография / О.Ю. Ворожбит, Т.Е. Даниловских, И.А. Кузьмичева, Н.Ю. Титова, Н. В. Шашло. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2016. - 156 с.
4. Указ Президента РФ от 30.05.2008 № 863 (ред. от 29.06.2013) «О Федеральном агентстве по рыболовству».
5. Васильев А.М. Глубокая переработка уловов - фактор повышения экономической эффективности рыболовства // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. -2013. - № 5 (29). - С. 89-97.
6. Столбов А.Г. Формирование организационно-экономического механизма рационального использования водных биологических ресурсов [Электронный ресурс] // Вестник МГТУ. -2017. - № 3. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-organizatsionno-ekonomicheskogo-mehanizma-ratsionalnogo-ispolzovaniya-vodnyh-biologicheskih-resursov (дата обращения: 17.08.2019).
7. Степанова Т.Е., Поляков Р.К., Чумаков А.С. Трансакционные издержки рыбохозяйственного комплекса Калининградской области: кластерный подход // Рыбное хозяйство. - 2018. -№ 1. - С. 10-16.
8. Ше С.Г. Государственное регулирование и организация предпринимательской деятельности в рыбном хозяйстве Дальнего Востока России // Азиатско-Тихоокеанский регион: Экономика, политика, право. - 2016. - Т. 18, № 3. - С. 55-87.
УДК 639.2/.3(571.66)
А.И. Берлинская, А.О. Шуликов
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003 e-mail: aoshulikov@yandex.ru
ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА КАМЧАТСКОГО КРАЯ
В статье рассмотрены основные сложившиеся тенденции в динамике развития рыбохозяйственнного комплекса Камчатского края и инвестиционной активности рыбопромышленных предприятий. Указаны основные изменения в нормативно-правовой базе, регулирующей деятельность в рыбном хозяйстве РФ, отражены основные проблемы и этапы эволюции законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Определены проблемы реализации нормативных актов на различных этапах, выявлены перспективы развития государственной политики в сфере регулирования рыбохозяйственного комплекса.
Ключевые слова: рыбохозяйственной комплекс, рыбопромышленные предприятия, экспорт, водные биологические ресурсы, инвестиции.
A.I. Berlinskaya, A.O. Shulikov
Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003 e-mail: aoshulikov@yandex.ru
TRENDS AND PROSPECTS FOR FISHERIES COMPLEX DEVELOPMENT IN KAMCHATSKY KRAI
The main current trends in the dynamics of the fisheries complex development in Kamchatsky Krai and investment activity of fishing enterprises were presented in the article. The main changes in the regulatory framework governing the fisheries of the Russian Federation were stated. The main issues and stages in the evolution of legislation in the sphere of fishery and water biological resources preservation were enumerated. The problems of legal acts implementation on various stages were detected. The prospects of state policy development in the sphere of fisheries industry regulation were identified.
Key words: fishery complex, fishing enterprises, export, water biological resources, investments.
Акватория Тихого океана, прилегающая к полуострову Камчатка, является одним из самых крупных промысловых районов в Дальневосточном регионе. Предприятия рыбопромышленного комплекса Камчатского края ведут свою хозяйственную деятельность в пяти рыбопромысловых районах. В настоящее время рыбохозяйственный комплекс Камчатского края занимает одно из ведущих положений в рыбном хозяйстве России и Дальнего Востока (его удельный вес в уловах Дальневосточного бассейна - около 45%, России - более 30,0%). Ведущую роль рыбохозяйст-венный комплекс играет и в экономике Камчатского края, на его долю приходится более 20% ВРП, более 50% объемов промышленного производства и около 90,0% объемов экспорта [1]. Таким образом, рыбная отрасль является основным звеном в хозяйственной структуре Камчатского края, имеет многоотраслевую структуру и сложный состав. Кроме рыбодобычи, рыбопереработки, воспроизводства рыбных ресурсов она включает в себя целый ряд вспомогательных и обслуживающих отраслей [2].
В настоящее время в Камчатском крае функционируют свыше 500 предприятий, ведущих рыбохозяйственную деятельность с круглогодичным либо сезонным производственным циклом, более 200 из которых осуществляют вылов водных биологических ресурсов. Крупнейшими компаниями, ведущими хозяйственную деятельность на территории края и обладающими самыми
