CC BY
802
УДК 005.935.3:504:342.9
Е. А. МАЛЬЦЕВА
Омский государственный технический университет
№
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ ДЕЙСТВУЮЩИХ НОРМ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
При использовании лицензионных видов деятельности по обращению с отходами получение положительного заключения государственной экологической экспертизы является обязательным условием природоохранного законодательства. Анализ основных сложностей и противоречий в нормах действующего законодательства в области государственной экологической экспертизы является актуальным процессом для предприятий Российской Федерации. Систематизация основных признаков позволит снизить степень негативного воздействия на окружающую среду, а также уменьшить уровень и сложность штрафных санкций при реализации объектов государственной экологической экспертизы.
Ключевые слова: государственная экологическая экспертиза, отходы, законодательство, обезвреживание, размещение.
Для многих субъектов Российской Федерации главной экологической проблемой современности является трудноконтролируемый процесс роста и накопления отходов производства и потребления. Решение этой проблемной ситуации требует сложного комплексного анализа природоохранного законодательства, проецируемого на особенности производственной среды отдельного региона. Однако многие специалисты, работающие в смежных с экологией областях, видят общее решение этой проблемы (как результат процесса снижения объемов накопленных отходов) в апробации новых технологий переработки (обработки) отходов I —V класса опасности и строительстве новых, обустроенных в соответствии с экологическими и санитарными правилами объектов размещения отходов (высокоэффективных полигонов). Необходимо знать, что финансирование и введение в эксплуатацию любого из этих показателей (будь то новая технология обезвреживания отходов или проектирование нового объекта размещения отходов, далее — ОРО) осуществляется только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, выданного федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.
С позиции экологической практики государственная экологическая экспертиза (далее — ГЭЭ), сложная государственная процедура, характеризуемая множеством требований и нормативных противоречий.
Не каждый природопользователь, работающий над реализацией объекта ГЭЭ, знаком со всеми скрытыми требованиями норм действующего законодательства. Проведем анализ нормативных требований, систематизируем и обобщим основные сложности и ошибки, возникающие при организации ГЭЭ.
Первая и наиболее популярная группа ошибок может быть названа интерпретационной. Она заключается в неправильной идентификации уровня объекта ГЭЭ (региональный или федеральный) и нарушении (или отсутствии) последовательности этапов проведения государственной экологической экспертизы. Природа данной ошибки заключается в чрезмерной избыточности требований действующего на сегодняшний день (в области организации ГЭЭ) законодательства. Это объясняется тем, что одновременно действует несколько нормативных актов, некорректно взаимосвязанных в юридическом и временном плане друг с другом, и отсутствует жестко сформулированный алгоритм действий природопользователя, например, в качестве утвержденного административного регламента.
Приведем реальные примеры проявления ошибок данной группы: 1) проектирование технического задания на проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее — ОВОС), разработка предварительного и окончательного этапов ОВОС осуществляется без участия общественности. 2) Деление на этапы при проведении ОВОС (хотя бы примерное, в соответствии с Положением об оценке воздействия № 372 [1]) в принципе отсутствует. 3) Природопользователь изначально неправильно определяет уровень объекта ГЭЭ или некорректно определяет название объекта ГЭЭ (согласно ст. 11 и 12 Федерального закона № 174-ФЗ [2]), что ведет к представлению в уполномоченный госорган недостоверной информации, указанной, например, в названии проектной документации и заявлении на проведение государственной процедуры, что, в свою очередь, ведет к отказу в организации процедуры. 4) Природопользователь поздно (уже на завершающем этапе) привлекает общественность
к обсуждению необходимости проектирования или введения в эксплуатацию объекта ГЭЭ, что приводит либо к продлению организационной процедуры по временному фактору (статистка показывает, что процедура может затянуться на период более года), либо к аннулированию всех результатов работы, в связи с нарушением одного из главных принципов ГЭЭ — принципа гласности и учета общественного мнения.
В качестве наиболее вероятного практического решения данной проблемы предлагаем систематизированный, на основании учета действующих нормативных актов и анализа практического опыта омских природопользователей, алгоритм, сформулированный в качестве поэтапной рабочей программы действий.
Программа действий природопользователя при осуществлении и реализации процедуры организации ГЭЭ федерального уровня на этапе подготовки комплекта документов:
1 этап. В случае принятия потенциального решения о возможном проектировании объекта ГЭЭ природопользователь обязан уведомить заинтересованную общественность (граждан РФ, общественные организации) о том, что начинаются работы по сбору информации, материалов, фактов, рабочих показателей для проведения анализа целесообразности, практической необходимости и осуществления предварительной оценки воздействия потенциального объекта ГЭЭ на окружающую среду (например, строительство нового полигона промышленных, бытовых отходов, содержащего несколько производственных цепочек по обезвреживанию отдельных видов отходов III —V классов опасности на территории Омской области). Информирование в обязательном порядке осуществляется через средства массовой информации (далее — СМИ) трех уровней (федеральную, субъектовую и газету непосредственно населенного пункта). Все желающие могут высказать свое аргументированное мнение о целесообразности или нецелесообразности реализации объекта.
2 этап. По результатам предварительной оценки воздействия объекта государственной экологической экспертизы на ОС, анализа общественного мнения, разрабатывается техническое задание (далее — ТЗ) на поэтапное проведение ОВОС (с указанием конкретных сроков, методов и задач). Разработчик и заказчик ГЭЭ также обязаны проинформировать общественность о создании и содержании ТЗ через СМИ трех уровней. Учет общественного мнения выявляется через общественные обсуждения, организацией которых занимаются органы местного самоуправления (например, в г. Омске это администрация города). Форму предполагаемых общественных обсуждений (опрос, анкетирование, общественные слушания, «круглый стол») также назначает орган местного самоуправления. Доступ к ТЗ для общественности открыт на протяжении всего периода проведения ОВОС.
3 этап. С момента окончательного формирования и подписания ТЗ начинается основная научно обоснованная проектировочная часть работы (научный анализ в соответствии с утвержденными методиками), потенциального воздействия объекта ГЭЭ на все компоненты окружающей среды.
На этом этапе необходимо максимально точно сформулировать наименование объекта ГЭЭ (для того, чтобы его официальное название в технической (проектной) документации, материалах ОВОС
не расходилось с названием, указанным, например, в газетах или поручении Федеральной службы по надзору природопользования, или Протоколе общественных обсуждений).
После составления предварительного варианта ОВОС природопользователь в тандеме с официальным разработчиком обязан проинформировать заинтересованную общественность о полученных результатах. Схема информирования аналогична описанной во 2-м этапе. В случае выявления квалифицированных и обоснованных замечаний и предложений они должны быть полностью устранены (или включены) в окончательной версии ОВОС.
4 этап. Окончательный вариант ОВОС подлежит обязательному общественному обсуждению с населением. Общественные обсуждения организуются органом местного самоуправления в форме общественных слушаний. Информирование граждан РФ о месте и времени проведения общественных слушаний должно производиться также через СМИ трех уровней. Все объективные замечания и предложения, высказанные общественностью, должны быть учтены в окончательной версии ОВОС.
На этом этапе природопользователь (заказчик ГЭЭ) должен обратиться в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Центральный аппарат Росприроднадзора) для установления территориального органа, который будет проводить официальную процедуру ГЭЭ. Обращаем внимание, что РПН не всегда определяется по территориальному признаку, например, объект может находиться в регионе Сибирского федерального округа, а экспертизу будет проводить территориальный РПН Центрального федерального округа.
5 этап. Окончательный вариант ОВОС вместе с остальным обязательным пакетом документов, регламентированным соответствующими нормативными актами [2, 3], предоставляется в территориальный орган Росприроднадзора для организации и проведения ГЭЭ.
В первой части статьи представлена систематизированная предпроцедурная программа действий граждан, планирующих получить положительное заключение ГЭЭ, с целью реализации объекта ГЭЭ.
С позиции практической экологии полное соблюдение установленных действующим законодательством нормативных требований является избыточным, затрудняет и загромождает государственную процедуру.
Для реализации основных принципов ГЭЭ: гласности и учета общественного мнения, презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности, принципа необходимости проведения комплексной оценки воздействия на ОС и т.д. [2] предпроцедурные действия достаточно было бы провести всего в 2 этапа (как это сегодня делают многие природопользователи, что для них оборачивается, как правило, официальным отказом государственного органа в связи с нарушением последовательности процедуры). С позиции логики, обоснованно проводить информирование общественности первый раз на этапе разработки ТЗ на ОВОС (например, через анкетирование) и второй раз на этапе формирования окончательного варианта ОВОС (обязательно через общественные обсуждения с составлением протокола). Требование об обязательности информирования общественности на каждом этапе ОВОС через СМИ трех уровней также можно считать завышенным. Достаточным было бы применение СМИ для информирования
населения только на этапе окончательного формирования ОВОС, в остальных случаях можно использовать современные средства информационно-телекоммуникационной сети —Интернет.
Вторая группа ошибок может быть охарактеризована понятием «информационные ошибки». Природа их появления связана с существованием ряда противоречий, отсутствием разъяснений и нормативной привязки в законодательных актах, регламентирующих правовые основы процедурной и предпроцедурной организации ГЭЭ.
Представим эту группу ошибок на конкретных примерах, выявленных фактов противоречий в действующем законодательстве.
1. В ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ представлен перечень объектов ГЭЭ федерального уровня. Среди них отдельное внимание следует уделить п. 5) «... проекты технической документации на новую технику, технологию, использование которых может оказывать воздействие на окружающую среду...» и пп. 7.2) «... проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I — V класса опасности.» [2]. На практике, в случае внедрения нового способа обработки отхода, перед природопользователем возникает вопрос: как трактовать данную процедуру — как обезвреживание (соответственно необходимо получать соответствующую лицензию на деятельность по обращению с конкретным видом отходов) или как новую технологию? Теоретически оба процесса направлены на деятельность по обработке отходов. На первый взгляд, заманчиво классифицировать объект по п. 5 и избежать последующей процедуры лицензирования. Однако, согласно сложившейся практике при организации ГЭЭ, по объекту п. 5, в составе комплекта документов, представляемого в государственный орган РПН, должен быть представлен сертификат, подтверждающий, что данная технология является новой и уникальной [4]. Информация, кто, когда и при каких нормативных условия выдает данный сертификат, в законодательных документах отсутствует. Непредставление подобного сертификата, доказывающего, что данная процедура по переработке отходов является новой технологией, определяет его как процесс обезвреживания отходов. Следовательно, вся документация, начиная с предварительной подготовки материалов ОВОС и заканчивая представлением в РПН заявления на проведение ГЭЭ (с указанием наименования объекта), подлежит переоформлению по факту недостоверно представленной информации (это означает, что процесс укомплектования документов фактически проводится вновь)
2. В пп. 7.2) ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ [2], говорится, что проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса опасности является объектом ГЭЭ. Однако ни в одном нормативном документе, регламентирующем процедуру организации ГЭЭ и проведение инженерных изысканий по выбору объекта размещения отходов, нет прямой ссылки на ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ [5]: «запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон. ». Таким образом, ОРО в обязательном порядке необходимо выводить за границу населенных пунктов. Кроме того, в период формирования пакета документов для организации ГЭЭ необходимо получить разрешение на ввод ОРО в эксплуатацию (акт
ввода в эксплуатацию), в соответствии с п. 1 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ [6]. Прямая ссылка на данное требование российского законодательства в природоохранных актах, связанных с ГЭЭ, отсутствует. Как правило, природопользователь узнает об этих требованиях только из писем-отказов на проведение организации ГЭЭ, выданных Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
3. В ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ [5] говорится, что создание (введение) объектов размещения отходов осуществляется только на основании разрешений (положительных заключений ГЭЭ), выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. В пп. 7.2) ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ [2] говорится, что проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов является объектом ГЭЭ. В ст. 10 Федерального закона № 89-ФЗ [5] говорится, что строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами (ОРО), допускаются только при наличии положительного заключения государственной экспертизы (далее — ГЭ), проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов. В п. 5.1. ст. 6 и ч. 4.1. ст. 49 Градостроительного кодекса РФ [6] говорится, что проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I — V, а также результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки такой проектной документации, подлежат ГЭ на федеральном уровне — в Федеральном автономном учреждении «Главное управление государственной экспертизы» (далее — ФАУ «Главгосэкспертиза России») и его территориальных филиалах. Однако, анализируя разъяснения ФАУ «Главгосэкспертиза России», размещенном на официальном сайте [7], проявляется юридический прецедент. Согласно ФАУ «Глав-госэкспертиза России», госэкспертизе подлежит только деятельность, при которой одновременно осуществляется и обезвреживание, и размещение отходов. Если природопользователь осуществляет, например, только размещение отходов на ОРО, то его деятельность государственной экспертизе не подлежит. В данном примере наглядно продемонстрировано противоречие в законодательных актах и правотворческой деятельности двух федеральных органов.
С позиции сложившейся практики наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства РФ в области обращения с отходами (выраженной в форме дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности) при реализации объектов ГЭЭ, указанных в ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ [2] без положительного заключения, целесообразно получить заключения и государственной экспертизы, и государственной экологической экспертизы.
Таким образом, мы представили три примера проявления информационной ошибки, причина проявления которой заключается в наличии противоречий в нормах действующего законодательства.
Практическая ценность данной работы заключается в формировании пошаговой инструкции по организации предпроцедурной деятельности по осуществлению ГЭЭ (т.е. до момента подачи
№
заявления в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования), а также обнародовании основных ошибок, осуществляемых природополь-зователями (заказчиками ГЭЭ) Российской Федерации. Проецирование результатов аналитической работы по систематизации законодательных противоречий в организации ГЭЭ, отраженных в данной статье, позволит минимизировать усилия (временные и финансовые) природопользователя при организации ГЭЭ, грамотно организовать сам процесс и, как следствие, снизить степень негативного воздействия объектов ГЭЭ на компоненты окружающей среды.
Библиографический список
1. Приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 04.07.2000 № 2302) // Российская газета. - 2000. -1 сентября.
2. Федеральный закон от 23.11.1995 (ред. от 28.12.2013) № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. - 27.11.1995. - № 48, ст. 4556.
3. Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» // Собрание законодательства РФ. - 30.09.1996. - № 40, ст. 4648.
4. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Ьйр://грп. gov.ru (дата обращения: 25.05.2014).
5. Федеральный закон от 24.06.1998 (ред. от 25.11.2013) № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства РФ. - 29.06.1998. - № 26, ст. 3009.
6. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // Российская газета. -2004. - 30 декабря.
7. Федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.gge.ru (дата обращения: 29.05.2014).
МАЛЬЦЕВА Екатерина Алексеевна, аспирантка кафедры «Промышленная экология и безопасность». Адрес для переписки: [email protected]
Статья поступила в редакцию 18.06.2014 г. © Е. А. Мальцева
УДК 504.3:332.368:631
В. С. МОГИЛЕВА В. К. ПОПОВ
Омский государственный аграрный университет им. П. А. Столыпина Национальный исследовательский Томский политехнический университет
ОЦЕНКА ЗАГРЯЗНЕНИЯ ГЕОЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СРЕДЫ ТЕРРИТОРИИ ФЕРМЕРСКИХ ХОЗЯЙСТВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫМИ ПРОИЗВОДИТЕЛЯМИ
Представленная статья посвящена актуальному направлению — проблеме смыва отходов животноводческих ферм и их комплексов и влияние на природную среду. В статье обозначены причины существенного воздействия на окружающую среду: высокая концентрация животных в помещениях ферм, техническое несовершенство систем удаления и утилизации навоза, неоправданное использование большого количества воды в технологических процессах производства.
Ключевые слова: фермерское хозяйство, источник загрязнения, утилизация отходов животноводства, навозохранилище.
Фермерские хозяйства животноводческого направления являются основным источником загрязнения окружающей среды: как здание фермы, так и прилегающая территория, на которой животных выгуливают, хранят отходы.
Проблема смыва отходов животноводства не стояла так актуально до последних лет, поскольку считалось, что площади, занятые под навозохранилища, занимают незначительные размеры.
Кроме того, в условиях, когда большая часть поголовья содержалась в животноводческих фермах и комплексах, есть возможность организовать на научной основе утилизацию стоков. Для этих целей в 70-е годы были проведены серьезные исследования, на основе которых составлены «Методические рекомендации по проектированию систем удаления, обработки, обеззараживания, хранения и утилизации навоза и помета» [1].
