CC BY
102
Экологическая оценка как инструмент принятия управленческого решения
Г.А. Саркиджан, к.тех.н., профессор,
Межотраслевой экспертный институт
Экологическая оценка (ЭО) — это инструмент подготовки и принятия решений. Как и всякий инструмент ЭО требует постоянной «проверки и наладки» для успешного выполнения своих функций. Роль проверки выполняют так называемые процедуры контроля качества ЭО. Контроль качества может проводиться различными организациями и лицами на разных стадиях процесса ЭО. Мы в основном рассматриваем независимый от заказчика и разработчика контроль, проводимый на завершающих стадиях процесса. В России и некоторых других странах элементы контроля качества («полноты оценки воздействия на окружающую среду») осуществляются на стадии проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) намечаемой деятельности.
Как уже отмечалось, государственная экологическая экспертиза не только контролирует качество ЭО, но и вырабатывает заключение, которое является, по существу, решением по намечаемой деятельности. В других системах решения на основе ЭО вырабатываются иными государственными органами, например, местными управлениями планирования (как в Великобритании) или самими ведомствами-заказчиками (как в США), но в любом случае они опираются как на результаты контроля качества ЭО и информацию, содержащуюся в документации по ЭО, так и на дополнительные материалы, в том числе на учет общественного мнения.
Рассмотрим вопросы контроля качества экологической оценки и принятия решения, опирающиеся на ЭО. Зачем проверяют (контролируют) качество ЭО? Во-первых, чтобы выяснить, достаточно ли надежны ее выводы для использования в принятии решений. Во-вторых, чтобы выявить ошибки и слабые стороны и научиться делать более правильную оценку экологического воздействия (возможно, не только через улучшение технических навыков, но и через изменение
нормативной базы).
Проверка качества ЭО обычно осуществляется через проверку документации по ЭО или оценку процесса ЭО. Документацию, разумеется, проверять гораздо легче: она всегда доступна (за исключением отдельных стран, где документация по ЭО в явном виде отсутствует), — и именно к такой форме сводится подавляющее большинство современных инструментов проверки качества. Процесс оценивать сложнее, так как для этого необходимо либо иметь о нем подробную и надежную информацию (что опять же сводится к проверке документации), либо присутствовать при самом процессе, что не всегда возможно. Именно в силу последнего обстоятельства требование документировать все стадии ЭО приобретает такую важность — это значительно облегчает проверку и контроль качества.
Для проверки качества документации по ОЭВ (проектов) часто применяются систематические наборы критериев. Наиболее известный из них — пакет проверки качества ЗВОС (Lee and Colley EIS Quality Review Package), созданный в начале 90-х гг. в Манчестерском университете Великобритании. Пакет состоит из пяти разделов:
• описание предполагаемой деятельности, района, осуществление деятельности и исходных условий;
• выявление и оценка ключевых воздействий;
• альтернативы и природоохранные (компенсаторные) мероприятия;
• представление и доведение результатов;
• участие общественности.
В настоящее время не существует общепризнанных методов оценки качества процесса ЭО. Однако ряд исследований в этой области предлагают использовать такие критерии, как интенсивность взаимодействия с заинтересованными организациями и общественностью в ходе ЭО, опыт экспертов, изменения, внесенные в проект в результате проведения ЭО, и т.д.
Экспертиза и принятие решений
Как уже упоминалось, одним из основных
результатов оценки воздействия должен являться учет экологических соображений в принятии управленческих решений по намечаемой деятельности. В России основным решением, учитывающим выводы оценки воздействия на окружающую среду, является заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Ситуация, когда специально уполномоченный орган по охране окружающей среды принимает решение по результатам экологической оценки, существует практически во всех странах с переходной экономикой.
Любое «экологическое» решение должно основываться на представлении о «значимости» ожидаемых экологических воздействий. Как отмечалось, значимость может быть оценена только по сравнению с чем-нибудь. Например, экологические последствия могут сравниваться с установленными законодательством стандартами на тот или иной тип воздействия. Такое сравнение может быть относительно легко проведено органами государственной экологической экспертизы, во власти которых находится запрещение не отвечающей стандартам деятельности.
Однако экологическая оценка делится как раз для регулирования воздействий (непрямых, кумулятивных и т.д.), которые не контролируются (или неадекватно контролируются) существующими стандартами. Какой подход может быть использован в этом случае?
Ожидаемый экологический ущерб (выгода) от намечаемой деятельности может сравниваться с ожидаемой от нее социально-экономической выгодой (ущербом). Если суммарные выгоды от проекта превышают суммарные издержки, проект может осуществляться, в противном случае — нет. Но учет социально-экономических последствий находится за пределами компетенции органов государственной экологической экспертизы, и такой подход не может быть ими использован в полной мере.
Как поступать в том случае, когда решения на основе ЭО все же принимаются экологическими органами? На наш взгляд, основными путями объективного и полного учета всех последствий проекта в принятии решений являются, во-первых, их адекватное отражение в документации по оценке воздействия и, во-вторых, открытость процесса принятия решений для общественности, которая заинтересована не только в экологических, но и в социально-экономических последствиях деятельности.
Скрининг
ГЭЭ обязательна для всех проектов хозяйственной деятельности, независимо от их характера и масштаба, а также для большинства планов, программ и т.п., включая и законопроекты. Экологической экспертизе не подлежат лишь отдельные проекты небольшого
масштаба (например, проект строительства отдельного здания при условии, что соответствующий генплан уже прошел экспертизу). Следствием столь широкой области действия этого механизма является большое число экспертиз, 90 и больше тыс. ежегодно. На практике региональные уполномоченные органы часто вырабатывают для небольших объектов «облегченную» процедуру экспертизы. Решения такого рода принимаются региональными комитетами по собственному усмотрению или на основе регионального законодательства. Однако различные процедуры проведения экспертизы не отменяют требования закона предоставлять для всех проектов материалы «оценки воздействия на окружающую среду» (ОВОС).
В отличие от ГЭЭ, ОВОС требуется только для отдельных типов проектов, перечисленных в «Положении об ОВОС». Список типов проектов в Положении несколько шире, по сравнению с аналогичным списком, приводимым в Конвенции об оценке воздействия в трансграничном контексте. Кроме того, региональные органы власти вправе по своему усмотрению решать вопрос о целесообразности проведения ОВОС для других видов деятельности. Не существует официальной статистики числа процедур ОВОС, проведенных в соответствии с Положением.
Постановка задач ЭО
Существующее российское законодательство не предусматривает специальной процедуры отбора ключевых воздействий ни в процессе ОВОС, ни в процессе ГЭЭ. На практике, определяя круг рассматриваемых воздействий, заказчик руководствуется требованием закона, документами, разработанными отраслевыми министерствами или крупными компаниями.
Руководство по ОВОС предлагает использовать рекомендации местных властей и природоохранных органов после подготовки проекта ЗВОС. Ни один из упомянутых подходов не предусматривает участия общественности и подготовки специального отчета об определении ключевых воздействий.
Таким образом, в российской системе ЭО отсутствуют четкие требования по определению круга изучаемых воздействий. На практике это приводит к тому, что при проведении оценки могут детально изучаться незначительные воздействия, в то время как более существенным воздействиям, для которых не установлено нормативов, уделяется меньше внимания. Это также не способствует установлению и изучению кумулятивных и непрямых воздействий.
Итоговый документ ЭО
Действующее «Положение об ОВОС» не содержит требования о подготовке специального документа, излагающего результаты процесса. Закон «Об экологической экспертизе» устанав-
ливает, что на ГЭЭ представляются «материалы оценки воздействия на окружающую среду». Это положение было развито в «Инструкции об экологическом обосновании хозяйственной и иной деятельности». Однако и в Инструкции экологическое обоснование понимается не как специальный документ, а как «совокупность аргументов (доказательств)» и научных прогнозов, позволяющих оценить степень экологической опасности намечаемой деятельности. Эта информация должна включаться в материалы о намечаемой деятельности, представляемые на ГЭЭ. Для проектов экологическое обоснование, как правило, содержится в разделах «Охрана окружающей среды» и/или «Оценка воздействия на окружающую среду». Инструкция устанавливает, что экологическое обоснование должно содержать описание некоторых параметров проекта (например, данные о предполагаемых сбросах и выбросах, количестве отходов) и окружающей среды, подвергающейся воздействию. Однако в ней нет специального требования об анализе широкого круга возможных воздействий на окружающую среду (особенно кумулятивных и непрямых). Таким образом, содержание материалов по оценке воздействия ориентировано на определение соответствия намечаемой деятельности установленным стандартам и нормативам.
Руководство по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) рекомендует подготовку специального документа (ЗВОС), который должен использоваться при ГЭЭ, различных согласованиях, а также общественных слушаниях.
Участие общественности и консультации
Общественность может принимать ограниченное участие как в ГЭЭ, так и в ОВОС, а также организовывать общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ), независимо от государственной.
Во время государственной экспертизы общественность может представлять «аргументированные предложения» в специально уполномоченные органы, которые затем должны сообщить, как эти предложения были использованы в ходе экспертизы. К сожалению, на этом этапе закон не требует предоставлять общественности какую-либо информацию о намечаемой деятельности или ходе экспертизы, поэтому неясно, на основании какой информации могут быть подготовлены аргументированные предложения. По окончании экспертизы общественность должна быть проинформирована о ее результатах, при этом закон не требует предоставлять ей заключение экспертизы или какой-либо другой документ.
Положение об ОВОС также содержит определенные положения об общественном участии. Заказчик обязан организовать общественные слушания или обсуждения в СМИ намечаемой деятельности, «кроме объектов специального назначения, информация о которых требует кон-
фиденциальности». К сожалению, Положение не регламентирует сколько-нибудь подробно общественных слушаний или обсуждений, не приводит определений этих понятий. Поэтому можно заключить, что обязанности заказчика в этой области сформулированы недостаточно ясно.
В качестве некоторой компенсации за недостаток гарантий общественного участия в ГЭЭ и ОВОС действующее законодательство определяет отдельную необязательную процедуру общественной экологической экспертизы (ОЭЭ). По своему содержанию ОЭЭ, которая может организовываться общественными объединениями, имеющими соответствующее положение в уставе, сходна с ГЭЭ. Основные различия состоят в том, что эксперты ОЭЭ подбираются и оплачиваются общественными объединениями, их право доступа к проектной документации ограничено, и заключение ОЭЭ носит рекомендательный характер.
Согласно практическому опыту ряда проведенных недавно общественных экспертиз, наиболее серьезным ограничением этого механизма общественного участия является невозможность проводить ОЭЭ «в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну». Поскольку предметом общественной экспертизы, как и государственной, является вся проектная документация, заказчик может сослаться на ту или иную «охраняемую законом тайну» практически всегда, особенно с учетом того, что концепция коммерческой тайны в российском законодательстве практически не разработана. Иногда общественные объединения в какой-то степени решают эту проблему, запрашивая на экспертизу лишь часть документации, относящуюся к экологическим воздействиям. Во многих случаях, однако, выделить такую часть из остальной проектной документации просто невозможно, поскольку действующая нормативная база не требует оформлять информацию об экологических воздействиях в виде отдельного документа.
Необходимым условием для положительного заключения ОЭЭ является согласование намечаемой деятельности органами здравоохранения, промышленной безопасности и некоторыми другими. Эти согласования являются основным механизмом консультаций с заинтересованными организациями в российской системе ЭО.
Оценка полноты и качества ОЭВ, принятие решения и послепроектный анализ
После подготовки рабочего проекта заказчик представляет документацию на государственную экологическую экспертизу в специально уполномоченный орган, т.е. в Госкомэкологию для объектов федерального значения или в региональный комитет по охране окружающей
среды для других объектов. Именно процедура рассмотрения документации — экологическая экспертиза — является центральной в российской системе экологической оценки.
ГЭЭ — процедура рассмотрения проектной (или другой обосновывающей) документации с целью (а) проверки полноты и достоверности представленной информации и (б) экологической приемлемости намечаемой деятельности. Экспертиза проводится либо сотрудниками уполномоченных органов (как правило, для небольших проектов), либо комиссией независимых экспертов, формируемой уполномоченным органом. Из-за большого количества экспертиз процедура в большинстве случаев сводится к простой проверке соответствия проекта экологическим нормам и стандартам. Для отдельных крупных объектов ГЭЭ может включать элементы более сложной экспертной оценки как качества анализа, проведенного заказчиком, так и значимости экологических воздействий намечаемой деятельности.
Результатом ГЭЭ является заключение, имеющее юридическую силу. Если заключение отрицательное (что происходит примерно в 20—30% случаев), проект не может быть осуществлен. Положительное заключение может также содержать рекомендации по экологическим условиям осуществления проекта.
Стратегическая экологическая оценка
Процедура ОВОС, как определено «Положением об ОВОС», требуется только для проектов хозяйственных объектов. Однако ГЭЭ обязательна для ряда документов стратегического характера: схем развития отраслей и планов развития территорий, проектов федеральных или региональных программ, технической документации на новые продукты и технологии, законопроектов. Следовательно, для всех этих документов необходим анализ экологических последствий в том или ином объеме, выполняемый перед экспертизой. Содержание такого анализа (экологическое обоснование) для ряда стратегических документов определяется «Инструкцией об экологическом обосновании». Экспертиза стратегических документов аналогична экспертизе хозяйственных проектов.
Для законопроектов заключение ГЭЭ не является обязательным. На практике процедура ГЭЭ и связанный с ней анализ воздействий систематически применяются к планам развития территорий, градостроительным планам и некоторым федеральным программам. Практическая применимость этих механизмов к другим типам стратегических проектов неясна вследствие отсутствия проработанной нормативной базы и детальной методологии.
Выводы и возможные пути дальнейшего развития
Российская система ЭО начала формироваться
в недрах советской системы централизованного планирования и сложилась в условиях социальной и экономической трансформации. Практика ее применения в настоящее время показывает, что есть серьезные основания для совершенствования этой системы. Не останавливаясь на мелких деталях, можно выделить несколько принципиальных моментов, которые должны быть учтены в первую очередь. Эти моменты являются предметом широкого обсуждения и частично отражены в новых проектах нормативных актов федерального уровня, а также региональных актах (например, в Нижегородской области). Нижеследующий анализ охватывает три ключевые области, в которых, с точки зрения авторов, россий-ская система ЭО может быть существенно улучшена: статус экологической оценки, проводимой до экологической экспертизы, различный подход к экологической оценке для разных типов проектов, а также прозрачность процедуры ЭО.
Относительный статус этапов экологической оценки
В рамках сложившейся в России системы экологическая экспертиза рассматривается как основной элемент процесса экологической оценки. При этом анализ экологических воздействий, экологическая оценка, выполняемая заказчиком, понимается как относительно незначительный подготовительный этап. Этот анализ недостаточно детально описан в действующей нормативноправовой базе, не имеет четко установленной процедуры, его итоговые документы не имеют официального статуса. Негативные следствия такого подхода могут быть перечислены следующим образом:
— отсутствуют стимулы для заказчика начинать процедуру ЭО на ранних стадиях проектного цикла с целью выявить основные экологические проблемы, связанные с проектом, и наиболее приемлемые с экологической точки зрения конструктивные решения;
— процесс экологической оценки непрозрачен и не предоставляет заинтересованным сторонам возможности влиять на объем, содержание и результаты экологической оценки; кроме того, заинтересованные стороны во многих случаях не могут даже ознакомиться с результатами оценки, поскольку эти результаты не сводятся в отдельный итоговый документ;
— распространение практики ЭО, развитие ее методологии сдерживается отсутствием фонда (хранилища, архива) итоговых документов проведенных оценок, наличие которого является существенным фактором такого развития в ряде стран;
— накопление практического опыта, развитие возможностей участников стадий, предшествующих экспертизе (заказчик, общественность, органы местного самоуправления и т.п.), ограничены несбалансированным распределением ресурсов,
большинство которых направлено на усиление «экспертизной» компоненты.
Эти недостатки могут быть устранены путем установления процедурных требований к анализу экологических воздействий, проводимому заказчиком (включая гарантии прозрачности процедуры); введения требования оформлять результаты оценки в виде отдельного документа, имеющего официальный статус и доступного общественности, используемого при принятии различных решений и помещаемого в специальный архив открытого доступа.
Прозрачность и участие общественности
Существующие возможности для общественного участия в российской системе ГЭЭ/ОВОС носят рудиментарный характер. Они обеспечивают очень позднее и очень ограниченное участие общественности, недостаточно ясно определенные обязанности заказчика и органов власти и создают условия для произвольного исключения множества проектов из-под общественного контроля. Случаи общественного участия, имеющие место, обязаны своим существованием скорее настойчивости активных общественных организаций, чем государственной политике привлечения общественности к принятию экологически значимых решений. Общественная экологическая экспертиза может быть инструментом консолидации и выражения мнения групп интересов, обладающих определенными ресурсами, например, активных общественных организаций. Тем не менее, она вряд ли может служить цели информирования и вовлечения в принятие экологически значимых решений широкой общественности.
Механизмы общественного участия в экологической оценке в России могут быть значительно укреплены путем применения следующих мер:
— установления требования об обязательной доступности для общественности итогового документа ЭО (вместе с требованием о необходимости подготовки такого документа), а также заключения ГЭЭ;
— обязательного извещения о начале ЭО населения, чьи интересы могут быть затронуты проектом;
— обязательных общественных слушаний для некоторых типов проектов;
— дифференцированного подхода.
Как уже говорилось, российское законодательство требует применять одну и ту же стандартную процедуру ЭО ко всем проектам. Это препятствует совершенствованию системы стандартов, регулирующих процесс ГЭЭ/ОВОС. Кроме того, вследствие ограниченных ресурсов органов экологической экспертизы экспертиза обычно сводится к проверке соответствия проекта экологическим нормам и стандартам.
С другой стороны, заказчикам планов, программ и т. п., обязанным проводить с трате г и ч ес к у ю экологическую оценку, необходимы более детальные методические рекомендации по такой оценке.
В заключение можно отметить, что российская система ЭО, включающая оценку экологических воздействий, выполняемую заказчиком, а также экологическую экспертизу, предметом которой являются результаты этой оценки, содержит большинство элементов, необходимых для создания эффективной системы превентивного экологического регулирования. Существующие недостатки этой системы могут быть устранены путем выработки более детальных требований к процедуре оценки воздействий, выполняемой заказчиком до ГЭЭ, обеспечения контроля за соблюдением этих требований и большей прозрачности этой процедуры, а также введения различных требований к экологической оценке намечаемой деятельности различных типов и масштабов.
Литература
1. Хотунцев, Ю.Л. Экология и экологическая безопасность. М.: Академия, 2002. С. 142-151.
2. Голубчиков, С.М. Экология крупного города (на примере Москвы) / С.М. Голубчиков, В.А. Гутников, И.Н. Ильина, А.А. Минин, Б.Б. Прохоров. М.: Пасьва, 2001. С. 14—16.
3. Голицын, А.Н. Основы промышленной экологии. Саратов, 2004. С, 163-173.
