CC BY
190
14 Хмелевская С.А. Социальное обеспечение как компромисс государства и гражданского общества: философские размышления // Социально-политические науки. 2014. № 1. С. 16-24.
References
1. Arakcheev V.S. Theoretical and practical issues of the General part of social security law. Tomsk. 2001. 138 p.
2. Lushnikov A.M., Lushnikova M.V., Baryshnikova T.Y. Theory of social security law: past and present: proc. manual. Yaroslavl: Yaroslavl State University. 2008. 288 p.
3. Kant I. Composition. M.: Thought, 1965. Vol. 4. P. I. 544 p.
4. Marx K, Engels F. Compositions. M., 1968. Vol. 1. 698 p.
5. Chikunova E.V. Individual interest and the common good: the problem of matching // Vestnik TSU. 2008. № 8. Р. 304-309.
6. Mikhailov S.V. Category of interest in the Russian civil law. M.: Statute. 2002. 205 p.
7. Bakaeva O.Yu, Pogodina N.A. About the ratio between private and public interests // Journal of Russian law. 2011. No. 4. Р. 36-47.
8. Iering R. The struggle for the right. M. 1991. 64 p.
9. Gak MM. Dialectic of collectivity and individuality. M., 1987. 167 p.
10. Musaev N.M. The concept of interest, its types and the ratio of public and private interests // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.N. Lobachevsky. Series: Right. 2000. No. 1. Р. 137-142.
11. Gorshunov D.N. Mathematical methods in the study of the system of law // Uchen. Zap. Cauldron. Univ. Ser. Gumanit. science. 2008. No. 5. Р. 27-34.
12. Khaliulin V.E. Harmonization of interests of subjects of law as a prerequisite for the formation of civil society in the Russian Federation. Saratov, 2009. 26 p.
13. Bondar N.S. The constitutional imperative of social rights (the jurisprudence of the constitutional Court of the Russian Federation on social protection of citizens) / Constitutional law: Eastern European review. 2002. No. 2(39). Р. 216-225.
14. Khmelevskaya S.A. Social security as a compromise between the state and civil society: philosophical reflections // Socio-political science. 2014. No. 1. Р. 16-24.
УДК 347.73
Д.С. Бабошкин
ГЕНЕЗИС БЮДЖЕТНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ФОНДОВ
Введение: в научной литературе остается малоизученной проблема функционирования бюджетных целевых фондов, исследование генезиса которых позволяет глубже познать специфику данного публично-правового явления. Кроме того, исторический опыт, связанный с возникновением и развитием бюджетных целевых фондов, может быть использован при модернизации современной бюджетной системы России. Цель:
© Бабошкин Дмитрий Сергеевич, 2017
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Baboshkin Dmitry Sergeevich, 2017 274 Postgraduate student of the second year FSBEI HE «Saratov State Law Academy»
рассмотрение целевых бюджетных фондов как особого внутрибюджетного образования, характерного в основном только для современной России. Методологическая основа: автором используются как общенаучные методы (анализ и синтез), специальные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой). Результаты: При проведении исследования выявлено, что целевые бюджетные фонды представляют собой сравнительно новое в масштабах истории всего Российского государства внутрибюджетное образование, которое не могло существовать в бюджетных системах Российской империи и СССР в силу разных социально-экономических и политических условий, иных уровней развития бюджетного устройства и бюджетного законодательства,, совершенно других принципов построения государства. Выводы: история целевых бюджетных фондов достаточно недолгая, если рассматривать их в масштабах истории Российского государства (не Российской Федерации, а значительно шире). Аналогов не существовало ни в Российской империи, ни в Советском Союзе. Это обусловлено и иным уровнем развития бюджетного устройства и бюджетного законодательства, и совершенно иными принципами построения государства. Таким образом, целевые бюджетные фонды — явление характерное для России нового времени, во многом соответствующее как уровню социально-экономического развития государства в целом, так и развития бюджетного устройства.
Ключевые слова: бюджетные целевые фонды, генезис целевых фондов, бюджетное устройство, бюджетная система, бюджетное законодательство, перспективы развития.
D.S. Baboshkin
THE GENESIS OF THE BUDGET FOR THE TRUST FUNDS
Problem definition: In the scientific literature remains little-studied problem of functioning of the budgetary trust funds, the study of Genesis of which allows a deeper understanding of the nature of this public-legal phenomena. In addition, the historical experience associated with the emergence and development budget trust funds could be used to modernize the budget system of Russia. Purpose: consideration of budget funds as a special internal budget of education, characterized mainly for modern Russia. The object of research is social relations associated with the emergence and development budget trust funds in Russia, subject to valid and invalid financial and legal provisions aimed at the functioning of the budgetary trust funds, are theoretical studies on the formation and historical development in the Russian state of the above funds. Methodological framework: the author used the General scientific methods (analysis and synthesis) and special methods (historical-legal, comparative-legal). Results: the study revealed that target budgetary funds are relatively new in the scope of history of the Russian state internal budget education, which could not exist in the budget system of the Russian Empire and the Soviet Union due to various socio-economic and political conditions, different levels of development of the budgetary device and budgetary legislation, absolutely other principles of government. Conclusions: the history of target budgetary funds is quite short, when considered in the scale of history of the Russian state (not the Russian Federation, but much wider). Analogues do not exist either in the Russian Empire or the Soviet Union. This is due to the different level of development of the budgetary device and budgetary legislation, and very different principles of government. Thus, the target budgetary funds — a phenomenon characteristic for Russia of the new time, largely suitable to the level of socio-economic development of the state in General and development budget of the device.
Key-words: budget trust funds, the Genesis of the trust funds, the budget system, budget system, budget legislation, prospects of development.
Термин «генезис» имеет немецкое происхождение и обозначает процесс становления какого-либо явления [1, ^ 136]. В рамках настоящей статьи рассмотрим процесс возникновения и последующего развития бюджетных целевых фондов
в Российской Федерации на федеральном уровне, поскольку правовые системы регионов и муниципальных образований дублируют федеральную правовую систему и являются ее зеркальным отражением с учетом разницы масштабов.
Для наиболее полного и всестороннего исследования сущности государственно-правового явления необходимым этапом является изучение его истории, причин возникновения, особенностей и наиболее значимых этапов развития. Это важно в силу изменчивости любого государственно-правового явления. Изучение истории возникновения и развития позволяет проследить причины изменений, выявить положительные и отрицательные аспекты таких изменений, наметить определенные тенденции и перспективы последующего развития.
Прежде всего, необходимо определиться с понятием «бюджетный целевой фонд». В настоящий момент ст. 17 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), в которой давалось подробное определение целевого бюджетного фонда, признана утратившей силу1.Тем не менее, представляется целесообразным использовать ранее сформулированное законодателем определение: целевые бюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете [2, с. 313]. Данное определение актуально в силу того, что оно по-прежнему в том же виде используется на доктринальном уровне [3].
Российская империя, равно как и Российское государство, до XVIII в. не знала такого понятия, как «целевые бюджетные фонды». Аналогов подобного явления соответственно тоже не существовало. Это обусловлено тем, что бюджет того времени существовал в форме, отличной от той, что функционирует в настоящее время в Российской Федерации. Законодатель называет бюджет формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления2. Тем самым бюджет закрепляется в виде соответствующего нормативно-правового акта в зависимости от его уровня.
В Российской империи впервые предложение о придании бюджету статуса закона было вынесено на обсуждение Государственного совета М.М. Сперанским в 1810 г. [3, с. 27]. До этого же бюджет фактически носил частноправовой характер, в нем происходило смешение доходов государства и государя, государственных расходов и расходов государя и царской (императорской) семьи [3, с. 25]. Бюджет как нормативно-правовой акт и смета доходов и расходов государства в представлении М.М. Сперанского был достаточно близок к современному его пониманию. Впервые публично-правовой характер бюджет приобрел лишь после принятия Манифеста от 17 октября 1905 г., наделившего Государственную думу исключительной законодательной властью, и Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных от 8 марта 1906 г., которые фактически положили начало российскому бюджетному праву [3, с. 29].
1 См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2117.
2 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2017. № 31,
276 ч. I, ст. 4811.
Из определения целевых бюджетных фондов становится очевидным, что они являются составной частью бюджета и, конечно, зависят от него. Поскольку в Российской империи бюджет не носил публично-правовой характер, а первые бюджеты и вовсе представляли собой простые сметы доходов и расходов, которые практически бесконтрольно осуществлялись соответствующими органами (как правило, министерствами) [2, с. 27], можно сделать вывод, что целевые бюджетные фонды при том уровне развития бюджетных отношений существовать не могли.
В период РСФСР и СССР произошла централизация всех ресурсов в едином централизованном бюджете, который разделялся по расходам и доходам республик и областей [4, с. 31]. Выделение бюджетных фондов не предусматривалось.
Несмотря на то, что бюджетная система СССР предусматривала единый бюджет Советского Союза, существовал чрезвычайный бюджет, который фактически являлся специализированным фондом. Он не публиковался, использовался для покрытия убытков, вызванных стихийными бедствиями, а также для погашения государственного долга и сведения о нем были государственной тайной [5, с. 8].
Появлению целевых бюджетных фондов предшествовало создание внебюджетных фондов [6, с. 37-38]. В 1986 г. Постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1986 г. № 358 «О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе страны» (в ред. от 13 января 1989 г.)3 местным советам народных депутатов было разрешено формировать внебюджетные фонды. Указанное Постановление стало результатом успешного экономического эксперимента, проведенного Г.Б. Поляком в городе Поти, по формированию и использованию средств внебюджетных фондов [5, с. 72].
Впервые термин «целевой бюджетный фонд» упоминается в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (в ред. от 31 июля 1995 г., с изм. от 10 июля 1996 г.)4. Какого-либо определения целевых бюджетных фондов Закон не дает, но в ст. 14 разъясняет, что они могут создаваться на разных уровнях и действовать в качестве самостоятельного юридического лица.
В законодательстве о бюджете на очередной финансовый год первый целевой бюджетный фонд, хоть и напрямую не названый таковым, был обозначен в Законе РФ от 14 мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» (с изм. от 22 декабря 1993 г.)5. В нем упоминается Фонд социальной поддержки северян. Целью создания Фонда провозглашалось обеспечение финансирования завоза продовольствия и товаров народного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в срок, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги6.
До этого в отдельных нормативно-правовых актах упоминались фонды, которые условно могут быть названы целевыми бюджетными фондами. Например, Закон РФ от 15 июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным
3 См.: СП СССР. 1986. № 17, ст. 90; 1989. № 10, ст. 28.
4 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46, ст. 1543; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 2989.
5 См.: Российская газета. 1993. 1 июня; 1993. № 239.
6 См.: Там же. 277
округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» называет Фонд субвенций, целевое назначение которого состояло в предоставлении субвенций субъектам РФ7.*
Целевые бюджетные фонды получили распространение с 1995 г. В частности, в Федеральном законе от 31 марта 1995 г. № 39-Ф3 «О федеральном бюджете на 1995 год» (в ред. от 27 декабря 1995 г. с изм. от 26 марта 1998 г.)8 указывались целевые бюджетные фонды: Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, Федеральный экологический фонд Российской Федерации, Фонд социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Государственный фонд борьбы с преступностью9! Это связано с тем, что в 1995 г. в бюджет были консолидированы фонды, которые ранее, в начале 90-х гг., создавались как автономные внебюджетные фонды. Включение их в бюджет с сохранением определенной независимости фактически трансформировало их в целевые бюджетные фонды [6, с. 37-38].
В последующем отдельные целевые бюджетные фонды получили нормативное закрепление (в частности, закреплялись цели их создания). В качестве примера можно привести Государственный фонд борьбы с преступностью, относительно которого было принято одноименное Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2000 г. № 498 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год»10.
Разумеется, принятие в 1998 г. БК РФ стало важнейшей вехой в развитии целевых бюджетных фондов, потому что в данном кодифицированном акте появилось четкое определение понятия «целевой бюджетный фонд». Кроме того, в БК РФ в последующем включались определения наиболее важных целевых фондов. Так, в 2007 г. в него была внесена ст. 179.2, раскрывающая понятие «инвестиционный фонд» как часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства11. В 2011 г. добавилась ст. 179.4, в которой содержалось определение дорожного фонда12.
Принятие кодифицированного акта фактически стало завершающим этапом в формировании целевых бюджетных фондов в современном их виде. Именно в БК РФ было сформулировано понятие фонда и его существенные признаки.
>g 7 См.: Российская газета. 1992. 8 сент.
S 8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 14, ст. 1213; 1995. № 17, ст. 1456.
° 9 См.: Постановление Правительства РФ от 7 июля 2000 г. № 498 «Об утверждении Поло-
§ жения о Государственном фонде борьбы с преступностью» // Российская газета. 2000. 1 сент.; ^ Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 29, ст. 3087.
1 10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 25, ст. 2575; 2005. № 7, ст. 560 (в
£ настоящее время утратило силу).
11 См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 18, ст. 2117; 2017. № 31, ч. I, ст. 4811.
12 См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 14 декабря 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15, ст. 2041;
278 2015. № 51, ч. III, ст. 7249.
Учитывая изложенное, необходимо отметить, что целевые бюджетные фонды — явление достаточно новое, если рассматривать его в масштабах истории всего Российского государства. Аналогов не существовало ни в Российской империи, ни в Советском Союзе. Это было обусловлено иным уровнем развития бюджетного устройства и бюджетного законодательства и другими принципами построения государства. Появление соответствующих фондов стало возможно только в современной России, где под реформирование попали многие сферы общественной жизни, включая бюджетное устройство.
Библиографический список
1. Скворцов Л.И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М.: ООО «Издательство Оникс»: ООО «Издательство «Мир и Образование», 2009. 1104 с.
2. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 703 с.
3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов. 4-е изд. / под ред. О. Врублевской, М. Романовского. СПб.: Питер, 2008. 576 с.
4. Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. 10-е изд., испр. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2012. 336 с.
5. Самсонова И.А. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: учебное пособие. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2008. 84 с.
6. Попов, В.В., Бакаева, О.Ю. Рецензия на монографию: Бит-Шабо И.В. «Финансово-правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных фондов». М.: Юрлитинформ, 2003. 184 с. // Вопросы экономики го и права. 2015. № 1 (79). С. 37-38. И
к
П
References о
о
1. Skvortsov L.I. Great dictionary of correct Russian speech of 8,000 words and о expressions. M: LLC «Publishing Onyx»: «Publisher «Peace and Education», 2009. С 1104 p. С
2. Babich A.M., Pavlova L.N. State and municipal Finance: Textbook for universi- | ties. 2-e n I., pererab. and extra. M.: YUNITI-DANA, 2012. 703 p. о
3. The budget system of the Russian Federation: Textbook for universities. 4-e Izd. s
~o
/ Under the editorship of O. Vrublevskaya, M. Romanovsky. SPb.: Peter, 2008. 576 p. |
4. Neshitoi A.S. Budgetary system of the Russian Federation: the Textbook / к A.S. Neshitoi. 10th ed. Rev. and extra. M.: Publishing and trading Corporation | «Dashkov and C°», 2012. 336 p. I
7 ^ ф
5. Samsonova I.A. Trust budget and off-budget funds: a training manual. Vladi- | vostok: Publishing house VGUES, 2008. 84 p. №
6. Popov V.V., Bakaeva O.Y. Review of the monograph of I. V. Bit-Shabo "Finan- 11 cial-legal regulation of functioning of state extra-budgetary funds" // problems of ) Economics and law. 2015. № 1 (79). Р. 37-38. 7
