CC BY
50
ГЧП в сфере общественных благ: опыт России
Сфера общественных благ традиционно считается опекаемой государством. Участие бизнес-сообщества в ее организации, функционировании и развитии в недалеком прошлом предполагалось исключительно в форме меценатства и благотворительности. примечательно, что к категории общественных товаров могут относиться не только те, потребление которых возможно исключительно как совместное и равное (классическое «генетическое» понимание), но и те, затраты на производство и потребление которых осуществляются за счет бюджетных средств. Государственно-частное партнерство, ставшее в последние десятилетия одной из укоренившихся институциональных форм производства и потребления общественных благ,
методологически опирается на обе эти трактовки.
марина Дерябина,
завсектором Института экономики РАН, кандидат экономических наук
С одной стороны, научный, технический и технологический прогресс может раздвигать и просто изменять критерии отнесения блага к классу общественных, добавляя им те или иные свойства частных благ. Это относится, например, к таким сферам, как культура, фундаментальная наука, образование, здравоохранение, коммунальные услуги. В результате публичные блага из чисто общественных эволюционируют в сторону так называемых смешанных общественных товаров, полезных для общества, но потребляемых в том числе и как частные блага. В этом случае речь идет о дополнении общественного блага «пучком» частных, а это, в свою очередь, позволяет встроиться в схему финансирования и управления частному капиталу. И напротив, частные блага не всегда остаются таковыми в
чистом виде, а выгоды от их потребления достаются не только тем, кто за них заплатил. В этом случае имеет место присвоение членами общества так называемого вторичного потребительского эффекта изначально частного блага [1]. Иными словами, частичное смещение общественных благ в сторону смешанных создает поле деятельности для частного капитала, а сохранение общественной природы блага обусловливает и сохранение преимущественно государственных форм регулирования и финансирования сферы публичных благ.
С другой стороны, усложнение и удорожание в производстве и потреблении общественных благ приводит к нехватке государственных финансовых ресурсов для полноценного обеспечения граждан и общества этими благами. Поэтому возможность получения дополнительных средств рассматривается как одно из первоочередных преимуществ партнерства государства и бизнеса в решении крупных национальных задач. Это в полной мере относится и к сфере общественных благ. К этому следует добавить, что речь идет не только о финансах. Государство в не меньшей степени нуждается в ресурсах
знаний, которые можно получить от частнопредпринимательского сектора.
К числу сфер, за которые оно традиционно несет ответственность перед обществом, можно причислить всю социальную инфраструктуру, причем приоритетны для ГЧП социальные услуги - здравоохранение, образование, наука, коммунальное хозяйство [2]. В сфере традиционных общественных благ происходят определенные сдвиги в сторону, во-первых, большего их разнообразия и, во-вторых, одновременного увеличения доли упоминавшихся смешанных общественных благ, часть которых население готово полностью или частично потреблять как частные. А набор классических публичных благ пополняется такими звеньями социальной инфраструктуры, как дошкольное воспитание, рекреационные услуги, услуги по решению проблем занятости, сфера экологии и даже система исполнения наказаний. В этой связи в теоретических и методологических подходах к ГЧП следует учитывать, что с расширением доли смешанных благ суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественных благ как таковых в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.
В отличие от реального сектора ГЧП в сфере общественных благ имеет свою специфику. Это прежде всего касается институционально-организационного обеспечения партнерств. Если в реальном секторе со стороны частного партнера с успехом могут выступать конкретные компании и промышленные группы, то в проектах ГЧП в сфере общественных благ трудно ожидать активного и добровольного стремления частных фирм к долговременному институциональному сотрудничеству с государством. Частник скорее будет заин-
ГОСУДАРСТВО - НАУКА - БИЗНЕС: НА ПУТИ К КОНСОЛИДАЦИИ
тересован в приватизации объектов социальной инфраструктуры, нежели в разделе правомочий и рисков с государством. Эту проблему можно обойти путем создания так называемых институционально-инвестиционных посредников, в качестве которых могут выступать, например, специальные инвестиционные фонды, основная миссия которых - поиск, налаживание связей и технический контроль за партнерскими отношениями государства и бизнес-структур. Так, в сфере фундаментальной науки и образования уже в течение длительного времени работают специальные фонды, распределяющие гранты поддержки научных и образовательных организаций на конкурсной основе.
Вместе с тем, как уже было упомянуто, в целом ряде объектов инфраструктуры общественных благ следует ожидать совершенно естественной, явной или скрытой заинтересованности частных партнеров в приватизации соответствующих объектов. Это может касаться образовательных, медицинских, рекреационных, коммунальных и других объектов, в функционировании которых государство как партнер может постепенно вытесняться частником, оставляющим титульному собственнику только вывеску, ответственность и несение рисков. В связи с этим в законодательном обеспечении должны быть предусмотрены эффективные защитительные нормы. Это касается прежде
всего спецификации и мер охраны правомочий государственного или муниципального собственника. При этом в отличие от производственных партнерств в сфере общественных благ необходимо специально учитывать интересы своего рода «третьей стороны», то есть населения. В идеале государственный или муниципальный партнер должны представлять именно интересы населения, однако на практике такого представительства интересов автоматически никогда не происходит. Более того, очень реальна опасность блокирования интересов курирующих чиновников с представителями бизнеса за счет ущемления интересов потребителей общественных благ. Это хорошо знакомо по опыту неуклонной коммерциализации медицины, образования, градостроительства, науки и культуры.
Но важно и другое. Даже в сотрудничестве с государством невозможно до бесконечности растягивать «социальную ответственность» бизнеса, игнорируя его главную задачу - коммерческий успех. Политический призыв или принуждение предпринимательских структур к участию в начинаниях властей возможны только в виде исключения и не могут быть нормальной практикой партнерства. Конечно, российский крупный бизнес послушно поучаствует в создании иннограда в Сколково или новых исследовательских университетов, но даже в таких объектах без коммерческой
выгоды ожидать от него партнерского поведения не приходится. Следствием в этом случае может быть только одно - увод средств и дистанцирование от интересов государства, какими бы громкими ни были объекты партнерства.
Примером наиболее продвинутого ГЧП в сфере общественных благ в России может служить образование. Его система гибко и достаточно оперативно отреагировала на потребности инновационной экономики и общества, основанного на знаниях. В исторически короткий срок сформировались формы и механизмы, учитывающие эффективные мировые тенденции в этой сфере. Немаловажен и тот факт, что образовательные услуги, как и медицинские, и коммунальные, по самой своей природе несут потенциал коммерческого успеха. В качестве основных институциональных форм ГЧП и объектов управления в образовании выступают целые образовательные организации или их структурные звенья, с одной стороны, и образовательные программы и проекты, с другой. Сложились и основные адекватные потребностям образовательной сферы финансовые, организационно-административные и правовые механизмы [3].
ГЧП в образовании исходит из принципа так называемой трехсекторной модели взаимодействия социально-экономической и властно-управленческой системы современного общества. Вы-
ОАЗ технико-внедренческого типа «Томск» специализируется на развитии ИТ, электроники, медицины, биотехнологий, ресурсосбережении и др.
Задача ОАЗ туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» - развивать лечебно-оздоровительный и спортивный туризм в Алтайском крае
№11(105) Ноябрь 2011 НАУКА И ИННОВАЦИИ 25
деляются три подсистемы: институты публичной власти (государство или муниципалитет), предпринимательское сообщество и корпоративный сектор, гражданское общество, представленное совокупностью некоммерческих организаций.
Такой широкий социальный фон позволяет адекватно определить место ГЧП во всей системе отношений бизнеса и власти, которая оказывается значительно шире, чем собственно партнерство. На правомерность широкого социального подхода указывает и весь мировой опыт партнерских отношений государства и бизнеса. В профессиональном образовании партнерство - одна из форм многочисленных социальных инвестиций в образование. В их числе: прямые инвестиции в образовательные и научные проекты; целевые денежные пожертвования; участие менеджмента компаний в наблюдательных и управляющих советах учреждений профессионального образования; пожертвования товаров и услуг на нужды образовательных учреждений; использование имиджа компаний для продвижения идей и проектов образовательных организаций. Как видим, проекты ГЧП - это только одна из форм сотрудничества образования и бизнес-структур, которая без системной общественной среды эффективной быть не может.
Российским компаниям партнерство позволяет получить определенные конкурентные преимущества. К их числу относят следующие: возможность повысить лояльность к компаниям общества и органов власти - поддержка образования понимается и разделяется всем обществом; снижение репутационных и конъюнктурных рисков, а также стратегических ошибок, уход от опасных для бизнеса конфликтов; развитие корпоративной культуры и сплоченность компании вокруг социально значимых целей; комфортные условия ведения бизнеса и инвестиционная привлекательность за счет предсказуемости социально-политической и экономической среды; более высокие конкурентные позиции в отношении дефицитных квалифицированных трудовых ресурсов; лояльность массового потреби-
Приоритетные направления деятельности производственной ОЭЗ «Алабуга» - автомобилестроение, нефтехимическая отрасль, производство строительных материалов и товаров народного потребления
теля, улучшающая маркетинговые стратегии; снижение бюрократических издержек развития бизнеса, более прозрачные отношения с органами власти [3].
Принципы эффективного взаимодействия государственных и бизнес-структур нашли отражение в Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 гг. [4].
Надо отметить, что уже используются многочисленные инструменты и механизмы конструктивного взаимодействия государственных учреждений образования и бизнес-структур. Так, хорошо зарекомендовали себя такие институциональные и программно-проектные формы ГЧП, как образовательные ваучеры, грантовые программы, образовательные кредиты, стипендиальные и гарантийные программы. Успешно работают общественные, управляющие, попечительские и наблюдательные советы, ярмарки проектов. Появились и специальные правовые инструменты ГЧП в сфере образования -концессионные соглашения, договоры на аренду и лизинг, контракты на управление, а также инвестиционные контракты.
В настоящее время в России есть практически все предпосылки для успешного развития ГЧП в сфере общественных благ. Более того, страна остро нуждается в продвижении по этому пути для реального улучшения дел в такой значимой для общества
сфере. Есть и интерес бизнеса к участию в развитии, эффективном функционировании и управлении организаций образования, здравоохранения, коммунального обеспечения и даже фундаментальной науки. Однако реальный прогресс в этой сфере возможен лишь при соблюдении определенных условий. А именно: понимание государством, что участие бизнеса в развитии сферы общественных благ не может базироваться только на «социальной ответственности», что необходимы действенные инструменты вовлечения его в эту сферу на основе коммерческого успеха; глубокая правовая проработка вопросов правомочий и спецификации прав собственности; создание благоприятного инвестиционного климата и равных возможностей для всех агентов, а не только для привилегированных объектов и программ.
Литература
1. Рубинштейн А.Я. Экономика общественных преференций. - СПб., 2008. C. 108-110.
2. Кабашкин В.А., Левченко А.А., Сидоров В.А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. - Белгород, 2008. C. 37, 277.
3. Государственно-частное партнерство в образовании (сборник). - М., 2009.
4. Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг. Электронный ресурс: www. dvgu.ru.
