CC BY
62
УДК 338.242+[330.46:510.6](045)
БЕЛИЦЫН Виктор Николаевич, кандидат экономических наук, доцент Института управления и регионологии Поморского государственного университета имениМ.В. Ломоносова. Авторучеб-но-методического комплекса «Логистика»
ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ЛОГИСТИЧЕСКИХ СИСТЕМ
РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ
Принятие Федерального закона от 21.07.2005 №2 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ознаменовало собой одну из важнейших экономических реформ 2000-х годов, обеспечило единство экономического пространства России. При этом количество жарких споров по поводу данного документа беспрецедентно и не уменьшается.
Госзаказ, торги, аукцион
Логистика системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд за последние полтора десятка лет в значительной мере реформировалась.
Да, она стала более стройной, единообразной, унифицированной для всех товаров, работ и услуг, для всех отраслей народного хозяйства. Принятие Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон) ознаменовало собой одну из важнейших экономических реформ 2000-х годов. Закон устанавливает единый порядок размещения заказов, обеспечивает единство экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных фондов, полновесное финан-
© Белицын В.Н., 2011
сирование, значительное расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности госорганов и муниципалитетов в сфере размещения заказов, гласность и прозрачность, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Он взят на вооружение многими хозяйствующими субъектами, в частности Со-ломбальским ЦБК (г. Архангельск), энергетиками, железнодорожниками. Надо отдать должное авторам этого декрета и прежде всего М. Евраеву (Федеральная антимонопольная служба) и А. Катамадзе (Минэкономразвития), они сотворили не просто закон, а детектив. Количество жарких споров, жесткой критики, восторгов по поводу данного документа беспрецедентно и не уменьшается.
За пять лет действия в него внесено девятнадцать дополнений и изменений, на выходе очередные - двадцатые по счету - поправки. Если к этому добавить многочисленные нормативные акты, разъяснения, комментарии, уточнения, то масштабность логистической проблематики системы закупок безусловно впечатляет.
Как свидетельствует практика, применение процедур размещения заказов, предусмотренных Законом, обеспечивает экономию бюджетных средств, ежегодно, начиная с 2006 года, ее динамика положительная и составляет в среднем 30%. Так, сокращение расходов бюджетных средств за первое полугодие 2010 года за счет проведения торгов и запросов котировок цен при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд на федеральном и региональном уровнях составило 86,4 млрд р. Это на 18,8 млрд р. больше, чем экономия бюджетных средств, достигнутая за тот же период прошлого года1.
Ежегодно на рынке закупок для государственных и муниципальных нужд расходуется до пяти триллионов бюджетных средств (это более половины федерального бюджета на
2010 год), работают порядка 260 тыс. подрядчиков и поставщиков, с которыми заключается более 10 млн контрактов. Экономический эффект, по умозаключениям главы Контрольного управления президента К. Чуйченко, от очищения порочных закупок может, по самым консервативным оценкам, составить более триллиона рублей в год2.
Утверждение, что «откаты» существуют, безусловно объективное, но в отношении суммы некорректное, недоказательное. Эту головную боль в закупках не вылечить точечным ударом, нужна всеобъемлющая антикоррупционная терапия и хирургия.
Практика размещения государственных и муниципальных заказов открыла и выявила возможность различной трактовки и реализации Закона, но, полагаю, необходимо остановиться на четырех, на мой взгляд, узловых моментах.
1. Отсутствие законодательного регулирования формирования начальной (максимальной) цены контракта. Прежде всего, это отражается на закупках товаров, когда заказчики зачастую устанавливают совершенно разные цены на одни и те же приобретения, и экономия достигается не за счет конкуренции участков, а по причине изначального завышения цены контракта. К примеру, цена закупки 92-го бензина колебалась практически в одном регионе от 18 до 26 рублей за литр. В Архангельской области, да и не только в ней, неоднозначно воспринималось приобретенное дорогостоящее медицинское оборудование. Много копий сломано по поводу практики размещения капиталоемких госзаказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них.
По этому поводу жестко высказывался Президент Дмитрий Медведев в своем послании Федеральному Собранию РФ: «Много предлагается идей по увеличению инвестиций в инфраструктуру И, в общем, это понятно. Инфраструктура у нас недофинансирована. Но пока здесь не наведен элементарный порядок, а строительство ведется по завышенным в разы расценкам - в разы - тратить на эти цели больше я считаю непозволительной роскошью». Но позвольте. Строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства ведется в строгом соответствии с проектно-сметной документацией, которая формируется на основе действующих СНиПов и других нормативных и ценообосновывающих документов, утверждается в установленном порядке, по федеральным деньгам на федеральном уровне, проходит госэкспертизу, по результатам ее корректируется. Каждый проект в «открытом доступе».
2. Недостаточно четко регламентированы порядок и публичность в планировании, исполнении и приемке результатов. Решение вопроса - в создании и развитии Федеральной контрактной системы. В Минэкономразвития планируют подготовить соответствующий доку-
мент в ближайшее время. В нем важно спроектировать механизм сквозного мониторинга (от прогноза до конечного результата) всей логистической системы размещения заказов, который сделает возможным и даже обяжет госзаказчиков учитывать полученные результаты при планировании будущих контрактов.
3. Взаимозаменяемость, одноименность товаров.
Часть 6.1 статьи 10 Закона гласит: «Под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии номенклатурой товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов». До утверждения номенклатуры под одноименными товарами, работами, услугами следует понимать аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, работ, услуг, являющиеся однородными по своему потребительскому назначению и взаимозаменяе-мыми3. Отсюда простой вопрос: 92-й и 95-й бензины взаимозаменяемы? Номенклатуры до сих пор нет.
4. Сговор, картель4 участников размещения заказа.
Картель - это ограничивающее конкуренцию соглашение между хозяйствующими субъектами-конкурентами. Остановимся на тех разновидностях картельных проявлений, которые имеют отношение к настоящей публикации.
Ценовой сговор - соглашение между конкурентами, когда устанавливается определенный уровень цен, та или иная отметка в шкале скидок, наценок и, как следствие, одинаковая или близкая к ней цена у конкурентов.
Далее раздел рынков по территориальному принципу, по видам товаров, работ и услуг,
могут быть другие обстоятельства, а также симбиоз.
Третий вид - сговор на торгах. Конкуренты договариваются об условиях участия в размещении заказа или нескольких заказов, чтобы взять с заказчика по максимуму. Фирма, получившая на торгах право подписать контракт выплачивает отступившим компенсацию, в том числе может взять конкурента на субподряд, правда, может и обмануть. В Архангельской области были сюжеты с выдачей расписок, а также когда мошенники формально заявлялись на торги и шантажировали добропорядочных подрядчиков. В прошлом году в нашей практике был случай, когда на формального участника аукциона был подан весь необходимый пакет документов для размещения его в реестр недобросовестных поставщиков, не получилось.
Нередко участником антиконкурентного сговора, а точнее, коррупционного становится заказчик или привлеченная им специализированная организация. Простой пример: информация
о проведении аукциона размещается на официальном сайте в сети Интернет с нарушением требований законодательства о размещении заказов - в наименовании заказа используются латинские буквы вместо аналогичных русских, что ограничивает, а точнее, исключает открытый доступ участникам к необходимой информации для формирования предложений в соответствии с потребностями заказчика. Указанное правонарушение являлось одним из самых распространенных в 2009 году. Все подобные нарушения выявлялись при проведении внеплановых проверок центральным аппаратом ФАС России. Всего было проверено свыше двух тысяч размещаемых заказов. В ходе проведения административного расследования конкретного случая было установлено, что при размещении информации на сайте в графе «предмет торгов» в слове «оборудования» вместо русской буквы «о» была использована та же буква латинского алфавита. В соответствии с ч. 6 ст. 16 Закона вся информация о торгах должна быть размещена на официальном сайте. В качестве подзаконного акта принято Постановление Правительства РФ от 10.03.2007 № 147 «Об утвер-
ждении положения об использовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами». В соответствии с п. 13 этого документа ведение официальных сайтов и размещение на них информации осуществляются только на русском языке. В соответствии с ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ опубликование в печатном издании и размещение на официальном сайте в сети Интернет информации о размещении заказов с нарушением требований законодательства влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30 тыс. р., на юридических лиц -100 тыс. р. В ходе проверок в 2009 году антимонопольными органами к ответственности по данному поводу были привлечены сотни человек. Почти в 100% случаев суды подтвердили правильность принятых мер. Следует отметить, что сегодня ситуация с подобными нарушениями исправлена технически: официальный сайт в автоматическом режиме отслеживает всю размещаемую информацию и сообщает заказчикам и контролирующим органам о попытках использования латинских букв5.
Как уже отмечалось выше, закон отличается своей сверхперманентностью, а это не только серьезно затрудняет его использование в практической деятельности всех субъектов, но и неизбежно вызывает противоречивое восприятие новаций.
С 1 июля 2010 федеральные заказчики осуществляют закупки посредством открытых аукционов в электронной форме, с 1 января
2011 года таким способом будут приобретаться товары, работы, услуги для региональных и муниципальных нужд.
В новой главе 3.1 Закона детально прописана процедура электронного аукциона. Правительством определены три пилотные площадки -Москвы, Татарстана и Сбербанка - которые получили право проводить электронные аукцио-
ны по новым правилам; до конца 2010 года появятся еще две - ММВБ и РТС. До 1 июля 2010 в стране на многочисленных «самостийных» площадках проводились небольшие электронные аукционы с законодательно установленным ограничением максимально размещаемого на них заказа в 1 млн р. Поскольку процедура их проведения была крайне несовершенна, а сами аукционы отличались полной бесконтрольностью данные площадки и старая процедура исключены из законодательства с 1 июля 2010 года. Для проведения открытого аукциона в электронной форме заказчику, уполномоченному органу необходимо зарегистрироваться в установленном порядке на электронной площадке (бесплатно), получить электронную цифровую подпись (ЭЦП) в органе Федерального казначейства. Для обеспечения доступа к участию в электронных аукционах оператор электронной площадки осуществляет аккредитацию участников размещения заказа, имеющих ЭЦП, сроком на три года. При проведении электронного аукциона не предполагается бумажного документооборота между заказчиком, участниками и электронной площадкой, также не предполагается посещение (физически) заказчиками и участниками данных площадок. Весь документооборот - исключительно электронный. Документация об открытом аукционе в электронной форме не может содержать требования к оформлению и форме заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме (ч. 2 ст. 41.6 Закона). Заявка участника делится на две части. Первая - информация о предлагаемом товаре, работе, услуге, в упрощенном виде это всего лишь согласие на поставку товара, выполнение работы, оказание услуги в соответствии с требованиями заказчика. Вторая - информация о самом участнике. Вначале заказчик осуществляет допуск участников по первой части, не зная, от кого она поступила. Затем проходит электронный аукцион. И только после этого заказчик узнает, кто в нем принимал участие. По мнению одного из идеологов электронных аукционов М. Евраева, важнейшим элементом их системы является базовый принцип - конфиден-
циальность, что позволяет избежать как сговора участников, так и административного давления на них со стороны заказчиков. Вместе с тем предполагается, что, конечно, какие-то лазейки найдутся, электронные аукционы породят электронные злоупотребления6. К этому следует добавить возможность чисто технических сбоев электронных систем.
Вполне очевидно, что электронный аукцион хорош для закупок товаров, когда заявочное предложение участника в достаточной степени материализовано, овеществлено, реально проверяемо и ощутимо в процедуре торгов. А в отношении работ и услуг? Участник заявил: я сделаю это. А сделает ли, сможет ли, с каким качеством? В этом заказчик убедится лишь в ходе реализации контракта и при приемке работ. Такие далеко небезосновательные сомнения возникают при размещении заказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, которые некоторое время назад переведены на простые, а сейчас на электронные аукционы. Нельзя не учитывать, что строительство - уникальная отрасль, все объекты индивидуальны, их нельзя выставлять на аукционы без учета квалификации, опыта работы, деловой репутации тех, кто будет строить. Заказчику порой приходится заключать контракт, практически будучи уверенным, что данный «победитель» ничего за такие деньги не построит, но он обязан принять итоги торгов, а потом, после нарушения всех сроков, завязнуть в судебных тяжбах. Законодатели должны внести в Закон поправки и в части предварительной квалификации участников торгов, и в части определения демпинга - трактовки этого понятия в нашем законодательстве нет. Надо избавить подрядный рынок от негативной, а точнее, вредной и зачастую криминальной практики выставления заведомо заниженных ценовых предложений. Научно обоснованно и подтверждено практикой, что понижение начальной цены подряда более чем на 15% делает невозможным качественное сооружение объекта. Целесообразно установить условие: подрядчик должен обосновать предлагаемое им снижение стоимости, если оно составля-
ет более 15%. Если этого сделано не будет или сметный расчет будет сомнительным, заявка отклоняется.
Международная практика по подрядным торгам известна. В очень малом количестве стран строительные подряды размещаются на аукционах и нигде на электронных.
За время действия Закона (с 2006) не вполне сложилась четкая правоприменительная и административная практика в трактовке отдельных его новел. Один пример: может ли обеспечение заявки на торги внести за участника третье лицо. Организация подала заявку на участие в процедуре размещения заказа на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги, которая была отклонена членом комиссии в связи с тем, что платежное поручение представлено другой организацией. Поскольку участник размещения заказа выполнил требование документации по представлению платежного поручения, отклонение заявки является незаконным. Запрета на перечисление денежных средств в качестве обеспечения заявки другим лицом за лицо участвующее в торгах законодательство о размещении заказов не содержит. В результате было вынесено постановление о признании действий члена комиссии неправомерным и наложении на него административного штрафа в размере 30 тыс. р.5 Существует и диаметрально противоположный подход: «... в случае внесения денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах за участника размещения заказа иным лицом подача документа о таком внесении обеспечения заявки рассматривается как предоставление ненадлежащего документа, а отказ в допуске участника размещения заказа к торгам. - правомерным» (постановление пятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2008 №2 05АП-1936/2008, ФАС Центрального округа от 20.06.2007 № А14-6332-2006/323/5). При этом ФАС Уральского округа указал, что фактически оплата обеспечения иным лицом за участника конкурса не может являться основанием для допуска к участию в конкурсе, поскольку рассматриваемое требование прямо установлено в законе и подлежит исполнению
в определенной форме (постановление ФАС Уральского округа от 13.08.2008 № Ф09-5664/ 08-С4)»6.
Вот так. В любом случае виноват госзаказ-чик.
Выше изложены далеко не все вопросы, которые возникают в процессе госзакупок у заинтересованных лиц. В данной публикации в большей степени отражены проблемы заказчика, как наименее защищенной стороны. Очевидно одно: обмен мнениями по данному вопросу необходимо продолжать, что, надо полагать, приведет к совершенствованию действующего закупочного законодательства.
Из Послания Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 года: «Еще одна тема, которую я хотел бы поднять. Я не буду сейчас «демонизировать» известный всем 94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями... Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках -более продуманной и более современной.
Полагаю также, что обо всех планируемых открытых закупках должно быть известно заранее».
Примечания
1 Рекомендации парламентских слушаний на тему «О правовом регулировании размещения государственных и муниципальных заказов на строительство зданий и сооружений: проблемы и основные направления совершенствования», Москва, 18.10.2010.
2 Латухина К. Как украли триллион // Рос. газ. 2010. 1 нояб.
3 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Ч. 19, ст. 65.
4 БорисовА.Б. Большой экономический словарь. М., 2010.
5 Административная практика ФАС. Прилож. к журналу «Госзакупки». 2010. Апрель. С. 27-31, 21-26.
6 Госзаказ.ру. 2010. Март. С. 30-36, 12-13.
Belitsyn Victor
FUNCTIONING OF LOGISTIC SYSTEMS OF STATE AND MUNICIPAL ORDER PLACING
The enactment of the Federal Law of 21.07.2005 № 94-FZ «On the Placement of Orders for Goods, Work and Services for State and Municipal Needs» heralded one of the most important economic reforms of the 2000s; and provided the economic space unity of Russia. Moreover the amount of hot disputes about this document is unprecedented and shows no decrease.
Контактная информация: e-mail: [email protected]
Рецензент - Лукин Ю. Ф., доктор исторических наук, профессор, директор Института управления и регионологии Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова
