CC BY
16ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ИСТОРИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИИ
КРУПЕЙНИКОВ Константин Владимирович,
кандидат философских наук, доцент, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин юридического факультета ГОУ ВО Московской области «Государственный гуманитарно-технологический университет». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье рассматривается периодизация развития земельных правоотношений в истории Российского государства. Отдельное внимание уделяется характеристике функций государства по регулированию данных отношений.
Abstract: The article discusses the periodization of the development of land relations in the history of the Russian state. Special attention is paid to the characteristic functions of the state regulation of these relations.
Ключевые слова: Земельные правоотношения, собственность на землю, охрана земель, оценка земельных участков, регистрация, земельный кадастр.
Keywords: Land relations, land ownership, land surveying, land protection, land valuation, land registration and registration, land cadastre.
Земельные правоотношения во все времена занимали одно из главных мест в истории Российского государства, поэтому для понимания развития правоотношений, связанных с использованием и охраной земель необходимо исследовать их последовательность на основе памятников права, которые оказали влияние на содержание земельных функций государства.
Периодизацию развития функций государства в земельных правоотношениях можно условно разделить на шесть этапов.
Первый этап: XI век - 1649 год. Данный этап в создании государства Древней Руси характеризуется принятием первого «общегосударственного» нормативного правового акта -Русской Правды, в которой регулировались основы земельных правоотношений и функции феодального государства по использованию и охране земель, а также меры ответственности за их нарушение. На этом историческом этапе обособление государственного имущества, в том числе и земельных участков, еще не происходит.
В XII в. земля и земельные правоотношения становятся основой феодальной системы Древнерусского государства, поэтому, впервые проводится перепись земель, с целью упорядочения владения ею и прикрепления к ней крестьян. Тем не менее, функции государства в земельных правоотношениях до середи-
ны XVI в. носили номинальный характер.
Второй существенной характеристикой первого этапа является закрепление в Русской Правде, а позднее - в Псковской судной грамоте и судебниках Ивана III и Ивана IV, норм об ответственности за нарушение земельного законодательства. Так, судебники выделяли три разновидности земель, которым соответствовали три разновидности штрафа. Наиболее строго охранялись княжеские земли, затем шли земли между селами, и наименьшим штрафом наказывалось повреждение межи рядового общинника. Основным земельным правонарушением по Судебнику 1497 г. считалось уничтожение или повреждение межевых знаков, а также перепашка земли. Как и во времена Русской Правды, наказание носило дифференцированный характер[1].
Второй этап: 1649-1835 гг. На этом этапе юридически закрепляются сложившиеся ранее три основных вида землевладения: собственность государства или царя (дворцовые земли, земли черных волостей), вотчинное владение и поместное владение. Будучи условной собственностью на землю, вотчины имели несколько иное правовое положение, чем поместья: они передавались по наследству. Существовало три вида вотчин: родовые, выслуженные (жалованные) и купленные. Законодатель позаботился о том, чтобы число родовых вотчин не уменьша-
лось, и потому предусмотрел право выкупа проданных родовых вотчин. Поместья давались за службу, а их размеры определялись служебным положением владельца. Поместье не могло передаваться по наследству, хозяин пользовался им до тех пор, пока находился на службе[2].
Соборное уложение 1649 г. объединило слободы и дворы в единый «государев посад» или государственную собственность, это дало возможность регламентировать и упорядочить планировку и застройку в городах.
Соборное уложение существенно дополнило ответственность за нарушение права собственности на землю. Законодательно были предусмотрены случаи незлонамеренного нарушения межей и случаи нарушения межей с прямым умыслом на присвоение земель; подновление заросших межей; регламентирован порядок решения земельных споров и установлена ответственность за нарушение порядка пользования поместьями и вотчинами; введены новые виды наказаний[3].
При Петре I в начале XVIII в. были приняты два земельных правовых акта: Указ от 23 августа 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» и от 25 января 1721 г. «О полной отмене патриаршества и переводе патриарших вотчин на государство». В первом Указе по отношению к земле стало применяться понятие «недвижимое имущество».
Продолжались работы и по межеванию земель. В 1754 г. орудием межевания стали уже не веревка и сажень, а десятисаженная цепь. В качестве единицы меры применялась десятина (10,9 кв. м). Излишки земли отрезались и делились между смежными владельцами за определенную плату в пользу казны. Но работы шли чрезвычайно медленно, и к концу правления Елизаветы Петровны (1761 г.) не был размежеван даже Московский уезд[4].
Это привело к принятию Манифеста Екатерины II 1765 г., в котором всем субъектам земельных отношений предписывалось ждать межевания в том состоянии, в каком их застал манифест, и не распространять границы своих владений, а также прекратить все судебные тяжбы за «примерные» земли. Таким образом, целью генерального межевания 1765 г. было окончательное закрепление границ окружных
владений, «превратить неизвестное владение в известное, так чтобы впредь не было уже владения безмерного; установить полное согласование границ владения с пределами права, вообще владения с правом и права с владени-ем»[5]. Реализация этой задачи актуальна до сегодняшнего дня.
Указ Александра I от 12 декабря 1801 г. давал право людям недворянских сословий приобретать землю в собственность, поэтому субъектами земельных правоотношений стали купцы, мещане, крестьянство, а с 3 марта 1848 г. аналогичные права получили помещичьи крестьяне. Указ Александра I от 20 февраля 1803 г. о вольных хлебопашцах предоставил помещикам право (но не обязанность) отпускать своих крестьян на волю за установленный ими самими выкуп.
Указом Александра I с 1805 г. монастыри получают возможность принимать в дар и по завещанию ненаселенные участки земли, а с 1810 г. монастырям уже разрешено беспрепятственно приобретать земли путем покупки. Так начала проводиться политика по возврату церкви экономической мощи, сохранявшаяся всю первую половину XIX в.[6]
Второй этап развития функций государства в земельных правоотношениях характеризуется созданием первого особого учреждения, заведовавшего поземельным устройством и всеми поземельными отношениями служилых людей - Поместного приказа, который просуществовал до петровских времен, когда в результате реформ были созданы Сенат и коллегии. В 1775 г. были образованы казенные палаты, ведавшие как финансовыми делами, так и государственным имуществом.
На этом этапе управлением отношений по поводу дворцовых земель занимались различные специальные учреждения. Для управления удельными имениями в 1797 г. был создан Департамент уделов. После издания Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» были учреждены восемь министерств, в том числе Министерство внутренних дел, которое, кроме обеспечения правопорядка и решения других задач, занималось вопросами наделения казенными землями, и Министерство финансов, в составе которого имелся Департамент государственных имуществ, сосредоточивший пол-
номочия управления государственными имуще-ствами и государственными крестьянами, переданными из разных учреждений и ведомств[7].
Третий этап: 1835-1917 гг. 1 января 1835 г. был принять Свод законов Российской империи, который, однако, не определял земельное законодательство как самостоятельную отрасль права. Земельные правоотношения регулировались гражданско-правовыми или государственно-правовыми нормами.
До отмены крепостного права предпринимались попытки решить земельный вопрос. В апреле 1842 г. Указ об обязанных крестьянах вводил ряд частноправовых начал, предлагая установление договорных отношений между помещиками и крестьянами. Однако его практическое значение было невелико: на такие договорные отношения перешло незначительное количество помещиков и крестьян, так как по этому Указу помещичья собственность на землю сохранялась, а крестьяне, получая от помещиков в пользование участки земли, несли обусловленные договором обязанности[8].
Наиболее значительное событие данного этапа - отмена крепостного права. Манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей» и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, изданные 19 февраля 1861 г., юридически закрепили возможность приобретения земли в частную собственность для всех категорий крестьян вне зависимости от воли помещика, чем создали новую ступень в эволюции форм земельной собственности.
Надельные земли представляли собой специальную категорию собственности, которая определяла особое положение всего крестьянского сословия. Сущность и основные черты надельных земель не соответствовали понятию собственности в полном объеме, так как значительно ограничивали возможности собственника распоряжаться ею. Запрещался залог надельных земель, а также их отчуждение в руки некрестьянского сословия. Надельные земли исключались из общего рынка земли.
Законодательство 80-90-х гг. XIX в., а именно Законы от 18 марта 1886 г. «О семейных разделах», от 8 июля 1893 г. «Об ограни-
чении права земельных переделов», от 14 декабря 1893 г. «Об ограничении права распоряжения наделами и об уничтожении права свободного выхода из общины», ограничивало возможности выхода из общины и свободного распоряжения землей[9].
Другая важнейшая тенденция государственной земельной политики конца XIX - начала XX вв. - проведение оценки земельных участков в целях справедливого налогообложения. Правила оценки для обложения земскими сборами были датированы 1893 г., а изменения к ним -1899 г. Они определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских и уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов.
В связи с необходимостью государственной регистрации прав на недвижимость (включая земельные участки) появляется новая функция государства, которая носила название крепостного порядка и регулировалась Положением о нотариальной части от 14 марта 1866 г.
Нотариальные части создавались в губернских городах, иногда в уездах, при окружных судах.
Все факты, относящиеся к недвижимости, отражалось в крепостной книге и реестре крепостных дел, который велся в установленном Министерством юстиции порядке. Лист реестра, соответствующий отдельному объекту недвижимости, состоял из нескольких разделов, касающихся сведений о самом объекте, его собственниках, а также различных ограничениях и обременениях прав на него[10].
Отсутствие четкой правовой регламентации земельных правоотношений во второй половине XIX в. привело к росту крестьянских волнений и предопределило последующие реформы П.А. Столыпина. Суть, которых состояла в передаче земель крестьянской общины в частную собственность крестьянам. Для этого предусматривался целый комплекс правовых мер.
Исследуя итоги столыпинской аграрной политики, можно говорить, как об ее успехе, таки о провале реформы, равно как по общему числу крестьянских переселений можно судить об успехе, а по числу неприжившихся и вынужденных возвратиться назад крестьян - о неудаче переселенческой политики. Правительствен-
ные мероприятия усилили социальную напряженность в деревне и критиковались практически всеми слоями российского общества, в первую очередь самим крестьянством, менталитет которого исторически строился на общинности. Потому большинство домохозяев перешло не в «хуторскую», а в «отрубную» систему землепользования^].
Таким образом, вначале ХХ в. в стране существовало многообразие форм собственности на землю, система государственного регулирования застройки земельных участков и государственной регистрации прав на землю. Продолжались мероприятия по межеванию и учету земель всех видов и форм собственности. В 1915 г. даже появился специальный земельный орган - Министерство земледелия. Был разработан проект Вотчинного устава - нормативного акта, регулирующего отношения по укреплению прав на земельные участки и иную недвижимость, однако он так и не был принят.
После Февральской революции Временное правительство проводило политику сохранения частной собственности на землю. Но под давлением революционно настроенной части крестьян, требовавших безвозмездной передачи земли в их руки, оно вынуждено было издавать акты, отступавшие от принципа неприкосновенности частной собственности и частично отменявшие столыпинское аграрное законодательство. Это тормозило формирование в российской деревне буржуазной земельной собственности[12].
Четвертый этап: октябрь 1917 г. -февраль 1990 г. После Октябрьской революции происходит установление единой государственной собственности на землю (впоследствии к ней добавится колхозно-кооперативная), что исключало гражданско-правовые сделки с землей частных лиц (Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июля 1937 г. был окончательно запрещен и договор аренды). Вводятся два основных земельных титула физических и юридических лиц: постоянное и временное пользование земельными участками.
Начало преобразованиям положил Декрет от 8 ноября 1917 г. «О земле», который упразднил помещичье землевладение, а земля и все остальные природные богатства были пере-
ведены в разряд «достояния народа». Природные ресурсы были объявлены исключительной государственной собственностью, то есть, исключены из гражданского оборота, что вызвало необходимость появления земельного права как самостоятельной отрасли права. Одновременно были заложены основы таких отраслей законодательства и права, как водное, лесное, горное и природоохранительное[13].
Отмена частной собственности на землю привела к упразднению правовых институтов, связанных с земельными участками, за исключением учета земель.
Деятельность по учету земель согласно Положению ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» стала именоваться - регистрацией земель, то есть сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о правовом и хозяйственном положении земель. В единое государственное мероприятие регистрация и учет земель были объединены Земельным кодексом РСФСР, утвержденным ВЦИК 30 октября 1922 г.
В конце 1930-х гг. с целью более точного учета земель была введена следующая документация: в колхозах - Земельная шнуровая книга, в районных исполнительных комитетах -Государственная земельная книга регистрации земель.
В 1955 г. был внедрен государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе.
Кодификация земельного законодательства происходит с принятием в 1968 г. Основ Земельного законодательства СССР и союзных республик. Основы усложняют управление земельным фондом, появляются новые категории земель: земли водного фонда, земли населенных пунктов.1 июля 1970 г. принят новый Земельный кодекс РСФСР. 14 мая 1970 г. Совет Министров СССР утвердил Положение о государственном контроле за использованием земель, возложив контроль на Советы народных депутатов и землеустроительные службы системы Министерства сельского хозяйства и продовольствия СССР. Всего же при советской
власти были созданы три основных вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной[14].
Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1977 г. № 501 «О порядке ведения государственного земельного кадастра» было введено понятие ГЗК и определены формы земельно-кадастровой документации. Главной задачей ГЗК был учет количества и качественного состояния земель для целей эффективного использования земель и планирования народного хозяйства. Кадастр представлял собой государственное учетно-оценочное мероприятие, включающее систему последовательных действий по регистрации землепользований, учету земель, бонитировке почв и экономической оценке земель. Земельно-кадастровая документация состояла из земельно-кадастровой книги предприятия; государственной земельно-кадастровой книги района; государственного земельного кадастра области, края, республики; Государственного земельного кадастра СССР[15].
В 1960-х гг. с целью с регулирования отношений по охране земель предусматривались меры административной ответственности граждан и должностных лиц, виновных в нарушении санитарно-гигиенических правил и правил охраны почв.
В 1970 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства», согласно которому должностные лица, виновные в порче сельскохозяйственных и других земель, загрязнении их производственными и иными отходами и сточными водами, в бесхозяйственном использовании земель, в невыполнении обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв, подвергались штрафу в административном порядке. В ряде союзных республик в этот период была предусмотрена, и уголовная ответственность за причинение вреда почвам (например, за загрязнение земли отходами промышленных производств)[16].
Правовое регулирование градостроительной деятельности началось в середине 1920-х гг. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязанности для городских
поселений и поселков иметь планы и проекты планировки». Все поселения обязаны были иметь планы существующего расположения селитебных и иных категорий городских (поселковых) земель, а также проекты планировки, содержащие планы, как переустройства существующих селитебных земель, так и дальнейшего их развития.
Уже к послевоенному времени сложились следующие основные правовые формы правового регулирования планировки и застройки городов и поселков: схема районной планировки; генеральный план; проект детальной планировки; правила застройки; план земельно-хозяйственного устройства[17].
Изменился и правовой статус крестьянина. Из земледельца он стал колхозником -государственным служащим, для которого специально оговаривалось уголовное наказание и который согласно Постановлению СНК СССР и ЦИК ВКП (б) от 19 апреля 1938 г. «О запрещении исключения колхозников из колхозов» не мог покинуть колхоз. Здесь усматривается параллель: как и при становлении поместной системы, принимаются две категории законов. Одна - направленная на закрепление государственного земельного строя (подобно вотчинным и поместным землям); другая - на закрепощение населения (подобно указам о сыске беглых крестьян). При господстве идеологии, а не права новые технологии стали только средством для дальнейшего закрепощения. Созданные колхозы при развитии машиностроения и технической базы остались поместьями с крепостным трудом. Так, за XV съездом ВКП(б), посвященным коллективизации, закрепилось название «второе крепостное право»[18].
Таким образом, земельные правоотношения и государственная земельная функция в период СССР была направлена на недопущение частной собственности на землю и любых гражданско-правовых сделок с землей. Однако, некоторые аспекты проявления данной функции носили объективно прогрессивный и общественно полезный характер: мероприятия по охране почв, введение государственного земельного кадастра и земельного контроля, развитие системы государственного регулирования планировки и застройки.
Пятый этап: февраль 1990 г. - октябрь
2001 г. Началом земельной реформы в СССР традиционно считается принятие Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Данный нормативный правовой акт еще не вводил частную собственность на землю, однако предусматривал новые виды прав на нее: право пожизненного наследуемого владения и аренду.
Впоследствии основной вектор земельных преобразований переместился в сферу сельскохозяйственного производства, где была сделана ставка на уничтожение колхозов и совхозов, разделение их земельного массива на доли, а имущества - на паи и передачу их колхозникам, членам их семей, а затем и работникам социальной сферы на селе. В условиях противостояния Б.Н. Ельцина и Верховного Совета (а впоследствии и Государственной Думы) реформы проходили в соответствии с указами президента, а не с федеральными законами. При этом курс на фермеризацию сельского хозяйства без продуманной земельной и финансовой политики провалился[19].
Цель последней аграрно-земельной реформы, как и столыпинских преобразований, заключалась в укреплении частной собственности на землю и выражалась в искусственном насаждении чуждой российскому крестьянину идеи разобщения деревни, без учета мнения и согласия сельских жителей. Итоги этих реформ - наглядное подтверждение того, что индивидуальное хозяйствование на земле, основанное на частной собственности на землю и на сочетании личного и коллективного начал в крестьянской жизни, в России не прижилось.
Сегодня очевидны как неэффективность и устарелость методов командно-административного и тотально-идеологического управления, так и ошибочность, и тяжелые последствия радикально-либеральной модели реформирования аграрного сектора, которую пытались реализовать в России во времена П.А. Столыпина и стремятся осуществить в нашу эпоху[20].
Необходимо отметить такой феномен земельной реформы, как бурное развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации, изначально обусловленное слабостью федерального центра. В сущности,
весь период 1990-х гг. земельную функцию государства выполняли регионы, причем делали это кто как мог и, кто как хотел.
Таким образом, начальный этап современной земельной реформы представлял собой не имевшую четкого плана действий государственную политику, сформулированную в подзаконных актах (указах) и законах субъектов Российской Федерации, направленную на изменение аграрного сектора экономики и вовлечение земельных участков в гражданский оборот.
Шестой этап: с октября 2001 г. по настоящее время. В октябре 2001 г. был принят Земельный кодекс РФ, который прекратил «указное правотворчество» как основной нормативной базы земельной реформы. Законодательство субъектов Российской Федерации становится весьма скромным по объему и содержанию источником земельного права, а на первое место выходят Конституция РФ и многочисленные федеральные законы.
Основные направления государственной земельной политики последних лет получают свое дальнейшее развитие: принимают более цивилизованные и продуманные формы регистрационная и учетная функции управления земельными ресурсами, что наиболее наглядно прослеживается на примере Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре недвижимости), объединившего земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости в единую учетную систему. Развитие экологического законодательства приводит к усилению мер по охране почв. Градостроительный кодекс РФ 2004 г. предусматривает принципиально новую систему антикоррупционных мер в области планировки и застройки, а закрепленный в нем перечень градостроительной документации теперь обязателен для разработки. В январе 2006 г. стартовал приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации».
Таким образом, становление земельной функции современного Российского государства происходило последовательно в шесть этапов, в рамках каждого из которых прослеживается ряд тенденций: развивается правовое регулирование отношений собственности на землю
(единственное исключение - период СССР); увеличивается и усложняется перечень земельных правонарушений; укрепляется система мер по охране земель; расширяются и усложняют-
Библиография:
ся функции органов управления (учет посредством ведения кадастра, контроль и государственная регистрация); формируется государственная политика в сфере градостроительства.
1. Яненко Е.В. Земельные отношения в Древней Руси и их реформирование в Московском государстве (ис-торико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 20-21.
2. Байметов А.А. Недействительность сделок с земельными участками, совершенных по итогам торгов: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Волгоград, 2009. С. 18.
3. Сидоренко А.Ю. Ответственность за нарушения земельного правопорядка: история развития российского законодательства (от Русской Правды до 1917 г.) // Государство и право. 2000. № 11. С. 70.
4. Из истории России. До и после Декрета о земле. Межевание городских земель // URL: http://www.xserver.ru/user/iirdp. (дата обращения 24.07.2016 г.)
5. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. В 3-х ч. Ч. 1: Вотчинные права. Т. I. СПб., 1896. С. 137.
6. Данилова Е.В. Развитие земельного законодательства в России в первой половине XIX века: историко-правовое исследование: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 27-29.
7. Василенко А.Г. Правовой режим государственных земель в дореволюционной России - инструмент политики государства: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 24.
8. Романовская В.Б., Данилова Е.В. Правовое регулирование земельных отношений в период правления императора Николая I // История государства и права. 2007. № 1. С. 76.
9. Езжева М.Н. Эволюция форм собственности на землю в России в XIX - начале XX веков: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 32.
10. Курин Ю.Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и права добросовестного приобретателя: из прошлого в настоящее // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2003. № 3-4(16 - 17). С. 21.
11. Румянцев Ф.П. Особенности правового обеспечения столыпинской и современной аграрной реформы России: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 8-15.
12. Езжева М.Н. Эволюция форм собственности на землю в России в XIX - начале XX веков: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10.
13. Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Правоведение. 1968. № 1. С. 76.
14. Приклонский М.В. Исторический опыт и современная модель организации деятельности земельно-кадастровых палат в России // Кадастровый вестник. 2008. № 2. С. 21.
15. Самолетов В.А., Кулик В.В. Учет земель - базовая функция государственного регулирования земельных отношений // Кадастровый вестник. 2006. № 1. С. 10-12.
16. Колотинская Е.Н. Правовые проблемы земельного кадастра // Правоведение. 1973. № 5. С. 97-98.
17. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 1960. С. 72-79.
18. Габитов М.Р. Закономерности становления западной государственности и история Российского государства и права: Уч. пособие. Уфа, 2008. С. 212.
19. Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2004. С. 56.
20. Румянцев Ф.П. Особенности правового обеспечения столыпинской и современной аграрной реформы России: Автореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 8-9.
