CC BY
41
УДК 342.53:347.61(47)
Л. Ю. Свистунова, О. В. Лунькова
Формы взаимодействия Государственной думы РФ и институтов гражданского общества по вопросам семьи, материнства и детства
В статье рассматриваются основные формы взаимодействия палат Федерального собрания РФ с органами и должностными лицами и институтами гражданского общества при подготовке и рассмотрении законопроектов по вопросам совершенствования законодательства в сфере защиты и охраны прав и законных интересов субъектов семейных отношений. Анализируются эффективность и своевременность проведения круглых столов и парламентских слушаний по проблемам семейных ценностей и суррогатного материнства.
The article considers the main forms of interaction of the Federal Assembly of the Russian Federation with authorities and officials and civil society institutions in the preparation and consideration of draft laws on improvement of legislation in the sphere of protection of rights and legitimate interests of subjects of family relations. Analyzes the effectiveness and timeliness of carrying out of round tables, and parliamentary hearings on the issues of family values and surrogate motherhood.
Ключевые слова: семейное законодательство, законодательные (представительные) органы государственной власти, права ребенка, семейные ценности, суррогатное материнство.
Key words: family law, legislative (representative) bodies of state power, children's rights, family values, surrogate motherhood.
Консолидация национальных принципов и норм в сфере охраны семьи, материнства и детства, прав и законных интересов субъектов семейных правоотношений в условиях глобализации международной жизни сопровождалась введением универсальных международных стандартов. Согласно Всеобщей декларации прав человека [1] семья признается естественной и основной ячейкой общества, обеспеченной правом на защиту со стороны государства. Защита материнства и младенчества предопределила регламентацию права на «особое попечение и помощь». Декларация прав ребенка [2] провоз-
© Свистунова Л. Ю., Лунькова О. В., 2017
28
глашает необходимость специальной охраны и заботы, включая надлежащую правовую защиту интересов ребенка до и после его рождения. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [3] указывает, что семье должна предоставляться по возможности самая широкая охрана, а также помощь. При этом подчеркивается, что каждому ребенку гарантируется право на такие меры защиты, которые требуются для малолетнего со стороны его семьи, общества и государства.
Современный механизм государственно-правовой защиты семьи и прав ее членов, в том числе детей, в Российской Федерации базируется на инсти-туционализации универсальных международных принципов и норм в положениях Конституции РФ и отраслевого законодательства. Конституция РФ одним из приоритетных направлений государственно-правовой политики провозглашает охрану семьи, материнства, отцовства, заботу о детях и их воспитание, развивая которые, Семейный кодекс Российской Федерации [4] детализирует принципы политики государства в отношении интересов семьи, закрепляя обязанности родителей в отношении детей; защиту прав и законных интересов ребенка родителями (лицами, их заменяющими), органом опеки и попечительства, прокуратурой и судом; алиментные обязательства членов семьи, порядок уплаты и взыскания алиментов и другие правоотношения.
В настоящее время состояние законодательства в данной сфере является достаточно развитым. Однако, на наш взгляд, остается масса нерассмотренных и неизученных вопросов таких, например, как права и обязанности совершеннолетних детей по отношению к родителям, формирование семей-но-правовых договоров, регулирующих, в частности, права суррогатной матери, а также права ее ребенка и др. Представляется обоснованным, что законодательными (представительными) органами государственной власти постоянно ведется деятельность по совершенствованию нормативно-правовой основы в данной сфере общественных отношений.
Федеральное собрание Российской Федерации является единственным федеральным законодательным (представительным) органом, обладающим исключительным правом принятия федеральных законов, действующих на территории всего государства, которые учитывают интересы различных социальных слоев в целях достижения единственной цели - развития Российской Федерации как правового, демократического государства с республиканской формой правления. Необходимо подчеркнуть, что Федеральное собрание Российской Федерации в процессе своей деятельности реализует несколько функций, среди которых законотворческая является не единственной, хотя и основной. Важнейшую роль играет реализация пред-
29
ставительской функции, ведь именно взаимодействие граждан Российской Федерации с органами законодательной (представительной) власти различных уровней (федеральной и региональной), а также с органами представительных и исполнительных органов местного самоуправления, институтами гражданского общества в процессе принятия законодательных актов имеет огромное значение, поскольку именно общественное мнение служит источником формирования конкретных норм принимаемых правовых актов. Следовательно, в таком взаимодействии заключается одно из основных свойств народного представительства - закрепление в правовых нормах потребностей всего российского общества. Отметим, что на современном этапе особенно активизировались необоснованные попытки нивелировать и, тем более, дискредитировать действия российских органов государственной власти в реализации гражданами предоставленных им Конституцией РФ прав и законных интересов. В этих условиях тем более необходимо проиллюстрировать последовательные и адекватные действия в реализации полномочий российского парламента присущих ему основополагающих функций. Ведь по справедливому утверждению Б.Н. Чичерина, «никто не станет отрицать, что законодательство, имеющее живую связь с народом, заключает в себе гораздо более залогов силы, нежели ... составленное бюрократическим путем» [11].
Граждане РФ и их объединения, принимая участие в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и непосредственно выражая свою волю, тем самым оказывают влияние на принимаемые органами законодательной (представительной) власти решения. Поскольку невозможно в демократическом обществе обойти пристальным вниманием интересы общества и желание активных представителей общества участвовать в отношениях публичной власти органы государственной власти вырабатывают и внедряют на практике разнообразные способы и организационно-правовые формы взаимодействия представительных органов и институтов гражданского общества. Отметим, что необходимо акцентировать внимание на определении правовых и организационных условий участия гражданского общества в реализации государственной политики. Обсуждая различные социально-экономические и политические вопросы, граждане Российской Федерации приобретают возможность наравне с государственными органами стать полноценными участниками принимаемых представительными органами правотворческих решений. Отметим, что реальная возможность и способность граждан России принимать непосредственное участие в деятельности законодательного органа наполняет смыслом и кон-
кретизирует сущность данного органа как представительного органа государственной власти в Российской Федерации.
Конституционное закрепление принципа народовластия обусловило активное применение разнообразных организационно-правовых форм реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства в практике деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, каждая из которых является более или менее эффективной. Такими формами непосредственного участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства можно рассматривать проводимые палатами Федерального собрания РФ парламентские слушания и круглые столы. Данные формы являются достаточно эффективной формой взаимодействия государства и институтов гражданского общества, позволяющей не только выработать согласованный вариант государственно важного решения, но и предотвратить возможные конфликты между субъектами конституционно-правовых отношений. Несмотря на сложнейшую экономическую ситуацию, органы государственной власти не отходят от приоритетов социальной направленности развития внутренней политики. Важнейшим показателем данного вектора российской политики является приверженность защите и покровительству со стороны органов государственной власти таких основополагающих духовных скреп нашего общества, как семья, материнство (отцовство) и детство.
Например, 10 февраля 2011 г. Комитетом Государственной думы по делам молодежи проведены парламентские слушания на тему «Формирование семейных ценностей у молодежи. Нормативно-правовые аспекты» [8]. В работе парламентских слушаний приняли участие депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, представители Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, Председатель Синодального отдела по взаимоотношениям Церкви и общества, представители Министерства образования и науки РФ, Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представители молодёжных общественных объединений. Как видно из перечня, широкий состав участников создал необходимые предпосылки не только для профессионального и эффективного анализа сути вынесенных на обсуждение вопросов, но и для формулирования разнообразных выводов и предложений. В ходе проведения парламентских слушаний на основе свободного и всестороннего обсуждения проблемы морального и нравственного развития российской молодежи была реализована не только коммуникативная
31
функция (она реализуется в любых мероприятиях законодательного (представительного) органа), но и прогностическая - координация деятельности различных государственных и общественных структур в целях формирования семейных ценностей у молодежи, которая, по мнению некоторых исследователей, является одной из важнейших в правотворческой деятельности, поскольку «для формирования оптимальных государственных решений прогностическая информация становится жизненно необходимой» [12].
Как показывает анализ практики организации и проведения подобных организационно-правовых форм деятельности палат Федерального собрания РФ, огромная подготовительная работа, проводимая депутатами Государственной думы и РФ, приводит к созданию масштабных, научно обоснованных докладов по рассматриваемой теме, в данном случае - о состоянии нравственных и духовных ценностей среди российской молодежи. В докладе отмечалось, что в настоящее время, несмотря на определённые позитивные тенденции в социально-экономическом развитии Российской Федерации, общество, включая молодое поколение, продолжает находиться в состоянии духовно-нравственного кризиса. Масштабы этого кризиса таковы, что ряд показателей вплотную приблизился к грани, за которой могут начаться необратимые процессы духовно-нравственной и физической деградации общества. Еще в 2010 г. в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева к Федеральному собранию Российской Федерации было отмечено: «Нам не должно быть стыдно за то, какую страну мы передадим нашим детям и внукам, но не менее важно, в каких руках будет находиться судьба России. Это задача номер один для всех нас» [6].
Кроме того, в деятельности по подготовке и проведению подобных организационно-правовых форм деятельности принимают участие органы исполнительной власти. Например, в статистических отчетах, представленных Федеральной службой государственной статистики (Росстат) для слушаний отмечалось, что более 70 % разводов приходится на молодые семьи. Каждый четвёртый ребёнок рождается вне брака, каждый седьмой ребёнок воспитывается в неполной семье. На учёте в милиции состоят примерно 276 тыс. родителей. Ежегодно рассматривается около 35 тыс. заявлений о лишении родительских прав [9]. Подобное взаимодействие органов государственной власти различных ветвей власти и институтов гражданского общества позволило сформулировать конкретные предложения в адрес законодательных органов государственной власти по совершенствованию семейного законодательств: подготовить и внести изменения в Семейный кодекс Российской Федерации по усложнению процедуры развода молодой семьи,
32
состоящей в браке менее трёх лет; Министерству спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации было поручено подготовить и внести на рассмотрение Государственной думы проект федерального закона «О государственной поддержке молодых семей в Российской Федерации». Кроме того, молодежные общественные объединения предложили правительству Российской Федерации разработать и принять федеральную целевую программу, предусмотрев в ней комплексные меры по реализации инновационного потенциала молодёжи, гражданскому образованию, патриотическому воспитанию, поддержке молодых семей, молодых учёных и специалистов, стимулированию рождаемости; По нашему мнению, в данных рекомендациях была реализована и законотворческая функция данной организационно-правовой формы деятельности парламента. Полагаем, что данный пример наглядно показывает необходимость проведения парламентских слушаний в целях повышения качества деятельности законодательного (представительного) органа.
Участвуя в данных формах деятельности, организованных палатами Федерального собрания РФ, граждане, непосредственно выражая свою волю, тем самым оказывают влияние на принимаемые решения органами законодательной (представительной) власти. Огромное значение играет такой признак, как предварительный характер обсуждения вопросов. Проведение подобных форм деятельности законодательного органа позволяет в ходе обсуждения выявить различные, порой противоположные мнения различных участников по вопросу, выносимому на обсуждение, что значительно повышает качество принимаемых парламентом решений. Возможность участия в обсуждении актуальных вопросов представителей научных кругов и общественности имеет важнейшее значение, поскольку именно в доктрине содержатся взгляды и положения, в которых можно обнаружить стратегические ориентиры для правового развития государства и общества. Для депутатов идеи и предложения представителей общественности (экспертов, научных работников, членов политических партий и общественных объединений) позволяют минимизировать многочисленные препятствия, стоящие на пути юридического прогресса, что необходимо для формирования собственной позиции депутатов при голосовании на пленарном заседании законодательного (представительного) органа. Следовательно, проведение научно-практических конференций, круглых столов и парламентских слушаний способствует взаимодействию государства и институтов гражданского общества, позволяет найти наиболее эффективные пути реализации правой политики Российского государства в условиях построения правового государства.
33
Однако на практике возможность такого участия значительно ограничивается целой совокупностью факторов, и объективного, и зачастую, субъективного характера. Отметим, что важнейшим «препятствием» для участия граждан в деятельности законодательного органа государственной власти является пассивность и низкая правовая культура значительной части граждан Российской Федерации. Граждане, делегируя депутатам представительного органа право принимать решения, в основном не считают возможным и необходимым использовать предоставленное им Конституцией РФ и законодательством право непосредственно участвовать в управлении делами государством.
Представляется, что активное участие институтов гражданского общества, а также представителей общественности в законодательной деятельности представительного органа, возможно лишь при обсуждении наиболее спорных и резонансных вопросов общественной и государственной жизни, понятных и доступных человеку, затрагивающих различные аспекты жизни человека. Одной из таких проблем в последние несколько лет является тема суррогатного материнства.
Суррогатное материнство представляет собой вынашивание и рождение ребенка (в том числе преждевременные роды) по договору, заключаемому между суррогатной матерью (женщиной, вынашивающей плод после переноса донорского эмбриона) и потенциальными родителями, чьи половые клетки использовались для оплодотворения, либо одинокой женщиной, для которых вынашивание и рождение ребенка невозможно по медицинским показаниям [6]. Правовое обеспечение суррогатного материнства на сегодняшний день является одной из самых проблем современного законодательства и юридической практики. Отметим, что на данный момент Российская Федерация относится к числу государств с самым либеральным и наименее проработанным законодательством, регулирующим вопросы суррогатного материнства.
Несмотря на достаточно долгий период применения метода суррогатного материнства на практике, это постоянно порождает активные споры в обществе, ибо суррогатное материнство не является исключительно медицинским методом. Практика его применения имеет не только семейно-правовую основу, но и осложняется достаточно серьезными этическими, а в последнее время нравственно-религиозными проблемами. Именно поэтому данный правовой институт и его правоприменение оказываются под пристальным вниманием не только депутатов различных уровней законодательной власти, должностных лиц органов исполнительной власти, но и
34
представителей медицинского научного сообщества, представителей различных общественных объединений, в том числе, представителей Русской православной церкви.
Несмотря на законодательную регламентацию суррогатного материнства в Российской Федерации, споры и общественные обсуждения данной правовой и нравственной проблемы не прекращаются. Еще в 2014 г. Комитетом по вопросам семьи, женщин и детей Государственной думы Федерального собрания РФ был проведен круглый стол на тему: «Правовое регулирование суррогатного материнства: семейно-правовой аспект», участники которого всесторонне обсудили правовую основу, практику применения, а также проблемы и перспективы данного правового института в Российской Федерации. Участники круглого стола, в частности, отмечали, что в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации [9] и Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [5] вводятся специальные определения понятий «потенциальные родители», право «мужчин и женщин, как состоящих, так и не состоящих в браке», а также право «одиноких женщин» на применение вспомогательных репродуктивных технологий», что противопоставляется традиционным представлениям семейного права о родителях как «лицах, состоящих в браке» и медицинскому понятию «потенциальные родители», которое включает мужчин и женщин как состоящих, так и не состоящих в браке, а также одиноких женщин. Такие выводы основывались, в том числе, на материалах судебной практики, анализ которых позволяет говорить о случаях признания права на применение «суррогатного материнства» не только для одиноких женщин, но и для «одинокого» мужчины.
Отметим, что в настоящее время суррогатное материнство в Российской Федерации допустимо строго по медицинским показаниям, коими являются стойкое бесплодие, опасность естественного способа рождения для здоровья матери или ребенка и некоторые другие. Однако отсутствует подробное законодательное регулирование условий и порядка применения суррогатного материнства. Кроме того, целевое назначение и содержание договора о суррогатном материнстве не определено четко и однозначно. Также многими депутатами и практическими работниками, в том числе специалистами медицинской сферы, отмечается противоречивость положений Семейного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части, касающейся права суррогатной матери на материнство. Особого внимания заслуживают такие этические вопросы, как неопределенность правовых
35
последствий в случае отказа родителей, давших согласие на применение суррогатного материнства и (или) суррогатной матери от ребенка, а также необходимость обеспечения тайны суррогатного материнства, поскольку они затрагивают права и законные интересы, в первую очередь ребенка, рожденного от суррогатной матери. К таким правам ребенка относят: право жить и воспитываться в семье; знать своих родителей, право на их заботу, совместное с ними проживание; право общаться с родителями и другими родственниками; право на имя, отчество и фамилию; на получение содержания от своих родителей. Например, при возникновении ситуации, когда суррогатная мать готова передать ребенка «заказчикам», а они в силу каких-либо причин не хотят принять его, ребенок останется вовсе без родителей.
Проведение круглого стола привело к выработке конкретных предложений в адрес депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ. В частности, было предложено привести в соответствие положения Семейного кодекса РФ и ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части, касающейся права суррогатной матери на материнство; обозначить правовые последствия в случае отказа родителей, давших согласие на применение суррогатного материнства и (или) суррогатной матери от ребенка; урегулировать порядок выдачи свидетельства о рождении генетическим родителям; предоставлять генетическим родителям отпуск по уходу за ребенком и право на материнский (семейный) капитал, если ребенок является вторым или последующим.
Отметим, что в дискуссию о морально-нравственной стороне суррогатного материнства активно включилась Русская православная церковь. Ее представители принимают участие не только в собственных мероприятиях, но и в деятельности общественных советов и иных мероприятиях, организуемых органами государственной власти различных ветвей власти и уровней.
Согласно Основам социальной концепции Русской православной церкви, суррогатное материнство противоестественно и морально недопустимо. По мнению церковных иерархов, суррогатное материнство ведет к разрушению эмоциональной и духовной близости, устанавливающейся между матерью и младенцем уже во время беременности, оно травмирует женщину, поскольку попираются ее материнские чувства. Также Церковь утверждает, что с момента зачатия всякое посягательство на жизнь будущей человеческой личности преступно, а суррогатное материнство является частным случаем экстракорпорального оплодотворения, что предполагает «заготовление, консервацию и намеренное разрушение "избыточных" эмбрионов», и это нравственно недопустимо с православной точки зрения [6].
36
Дискуссия о проблемах как правовых, так и нравственных, затронула не только различные институты гражданского общества и представителей духовенства, но и ученых-правоведов. В частности, по мнению профессора И.В. Понкина, в целях четкой регламентации данной общественно-нравственной и медицинской проблемы необходимо: исключить суррогатное материнство из числа «методов лечения бесплодия»; разрешить пользоваться данным методом только «в исключительных случаях» состоящей в законном браке разнополой супружеской паре; запретить пользоваться данной услугой одиноким мужчинам; запретить суррогатное материнство на коммерческой основе и другие меры, вплоть до полного отказа от суррогатного материнства на территории Российской Федерации [7].
В 2017 г. членом Совета Федерации по экономической политике Антоном Беляковым в Государственную думу Федерального собрания РФ был внесен законопроект, предполагающий полный отказ от суррогатного материнства, что послужило поводом для возобновления дискуссии по данному вопросу. Защитники суррогатного материнства отмечают, что применение данного метода позволяет появиться на свет ежегодно трем с половиной тысячам младенцев, т. е. дает возможность испытать счастье материнства и отцовства огромному количеству людей, по медицинским показаниям не имеющим возможности выносить и родить ребенка самостоятельно.
Представляется, что решение этой и подобных резонансных проблем -одно из важнейших направлений деятельности законодательного органа. Необходимо не только организовывать и проводить мероприятия с участием представителей гражданского общества, но и максимально информировать, приглашать, заинтересовывать граждан России во взаимодействии с органами государственной власти по выработке согласованных действий.
С другой стороны, одного желания гражданина Российской Федерации принимать деятельное и активное участие в работе законодательного (представительного) органа недостаточно, поскольку законодательством Российской Федерации предусмотрено всего несколько форм такого взаимодействия. Недостаточно развиты институты взаимодействия депутатов и избирателей, отсутствует возможность «обратной связи», нет законодательно закрепленной возможности обращаться гражданам с законодательными предложениями.
Представляется, что развитие демократических начал в государстве, повышение правовой культуры, «открытость» законодательных органов государственной власти, применение новых организационно-правовых форм деятельности парламента, создающих условия для участия в их деятельности
37
граждан и иных представителей гражданского общества, наличие тесной связи депутатов с избирателями будут способствовать активизации взаимодействия власти и общества, создадут реальные условия для реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на непосредственное участие в управлении делами государства.
Список литературы
1. Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948. - М., 1993.
2. Декларация прав ребенка (Принята 20.11.1959г. Резолюцией 1386 (XIV) на 841-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Междунар. защита прав и свобод человека: сб. док. - М.: Юрид. лит., 1990.
3. Информационно-аналитический бюллетень Государственной думы Федерального Собрания РФ (ИАБ). - 2011. - № 1.
4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюлл. Верховного суда РФ. - 1994. - № 12.
5. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // Рос. газета. - 2011. - № 263, 23 нояб.
6. Основы социальной концепции Русской Православной Церкви // <http://www.patriarchia.ru/db/text/419128.html>.
7. Понкин И.В., Понкина А.А. Оценка суррогатного материнства с позиций права и биоэтики // Право и образование. - 2014. - № 10. - С. 97-109.
8. Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Рос. газета, 2010. - № 271. - 01 дек.
9. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 16.
10. Формирование семейных ценностей у молодежи. Нормативно-правовые аспекты. Комитет по делам молодежи провел парламентские слушания: материалы парламентских слушаний. [Электрон. ресурс]. - URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/64607/
11. Чичерин Б.Н. Русское дворянство // Несколько совр. вопр. - М., 2002. -
С. 105.
12. Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования в правотворческой деятельности // Вестн. Волжск. ун-та им. В.Н. Татищева. Сер. Юриспруденция. - Тольятти. 2001. - № 14. - С. 291-292.
УДК 340.12(575.1)
З. С. Аскаров
Теоретико-правовые аспекты построения демократического правового государства и гражданского общества в Узбекистане
Анализируются понятия правового государства и гражданского общества. Рассматриваются теоретические и правовые аспекты формирования гражданского общества в Республике Узбекистан. Авторы приходят к выводу о необходимости формирования гражданского общества и правового государства, учитывая опыт мирового сообщества.
In this article analyzed definition of a legal state and civil society is. The theoretical and legal aspects of the formation of civil society in the Republic of Uzbekistan are considered. The authors conclude that it is necessary to form a civil society and a legal state considering the experience of the world community.
Ключевые слова: общество, государство, гражданское общество, правовое государство, народовластие.
Key words: society, state, civil society, rule of law state, democracy.
За последние годы в Республике Узбекистан издано множество разных произведений, брошюр, статей на основе мнений и размышлений о демократии, гражданском обществе, правовом государстве. Существуют взгляды, что многие из научных исследований имеют в точности одинаковое значение и смысл, в некоторых также можно наблюдать случаи их сопоставления. Мы становимся свидетелями того, что многие, по-разному понимая понятия государства и общества, не могут отличить связь между правовым государством и гражданским обществом.
Так, Ф. Мусаев - пишет, что существующее гражданское общество это средство, ведущее к идеальному гражданскому обществу. Однако это не значит, что сначала формируется правовое государство, а затем идеальное гражданское общество. Государство и общество диалектично дополняют друг друга. Строение правового государства основывается на тех же условиях и теориях, на которых формируется и гражданское общество. Говоря о граж-
© Аскаров З. С., 2017
