ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ИХ ОСОБЕННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Формы государственно-частного партнерства и их особенности при реализации инвестиционных проектов

Погодина Татьяна Витальевна

доктор экономических наук, профессор, Департамент финансового и инвестиционного менеджмента Факультет «Высшая школа управления», ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Мингазов Ринат Илдарович

аспирант факультета «Высшая школа управления», ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», [email protected]

В настоящее время проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных формах становятся все более популярными во многих странах мира. гЧп представляет из себя эффективный инструмент для создания новых объектов инфраструктуры и улучшения уровня жизни населения. В статье рассматриваются различные формы данного вида партнерства. Выбор данной темы обусловлен растущим интересом со стороны государства к частному сектору в области использования его потенциала для финансирования, создания и реализации инфраструктурных проектов.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственный контракт, концессия, аренда.

Терминология государственно-частного партнерства

Рассматривая российский и зарубежный опыт, можно сказать, что термин «ГЧП» (или англ. «PPP» от «public private partnership») используется для описания широкого спектра типов контрактов. Другие термины иногда используются, как синонимы ГЧП, или относятся к другим типам данного партнерства - либо в законодательстве, либо в общепринятом употреблении (табл. 1). Хотя контракты ГЧП можно классифицировать, не существует единого международного стандарта для их наименования и описания. В данном ключе различная терминология и классификация могут породить возникновение соответствующих проблем и неточностей, например, при сравнении российского и международного опыта.

Таблица 1

Примеры определения понятия «ГЧП» в разных странах_

№ Страна

Россия

Бразилия

Франция

Великобритания

Определение «ГЧП»

В российской практике различают три основных понятия «государственно-частное партнерство», «государственный заказ» и «концессия». ГЧП отличается от концессии тем что право собственности на объект соглашения возникает у частного партнера, а не у государства. Однако в соглашении о ГЧП может быть прописано обязательство передачи объекта в публичную собственность через определенный срок. Если финансовые вложения государственного партнера превышают вложения частного партнера, это также должно быть учтено. Главное различие между ГЧП и государственным заказом заключается в том, что в первом случае частный партнер обязан финансировать создание объекта, но при этом публичный партнер (концедент) может возместить ему часть затрат на это и также может полностью или частично финансировать расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание объекта.

Бразильское законодательство различает проекты по типу «user-pay» (рус. «оплачиваемые пользователями»), и проекты «government-pay» (рус. «оплачиваемые государством»). Закон о концессиях регулирует проекты ГЧП, полностью оплачиваемые пользователями; другие проекты ГЧП регулируются Законом о ГЧП. Соответственно, только последние принято называть ГЧП.

Во французском законодательств ГЧП ограничивается контрактами с оплатой государством, реализуемыми в соответствии с местным законом о ГЧП; контракты оплачиваемые пользователями называются «концессиями»

В Великобритании ГЧП с оплатой государством в разрезе новых инфраструктурных проектов известны как проекты частной финансовой инициативы ^1), а ГЧП для существующих инфраструктурных проектов (например, больниц или железных дорог) иногда называют франшизами.

Источники: Сенников М.С., Федорышкин Ф.И. [1], Сазонов В. Е. [2], Горчаков Д Ю. [3]

X X

о

го А с.

В некоторых юрисдикциях для обозначения конкретных видов ГЧП используется термин концессия. Например, в Бразилии концессия - это ГЧП, полностью оплачиваемое пользователем. В Чили все ГЧП называются концессиями и реализуются в соответствии с существующими нормативно-правовыми актами страны о концессиях.

Стоит отметить, что, несмотря на определенные различия в понимании термина «ГЧП», вне зависимости от страны, он обозначает форму сотрудничества между государством и частным сектором, которая предполагает распределение рисков и ответственности между участниками проекта. В рамках ГЧП государство и частный сектор объединяют свои ресурсы для реализации инфраструктурных проектов по строительству

X

го m

о

м о м

CJ

2

3

4

м см

0

см ^

01

о ш т

X

<

т О X X

дорог, мостов, аэропортов, жилых комплексов, объектов здравоохранения и образования.

Формы контрактов государственно-частного партнерства

Использование ГЧП дает ряд преимуществ как для государства, так и для развития бизнеса (табл. 2).

Таблица 2

Преимущества инвестиционных проектов ГЧП для государства и бизнеса.

№ Преимущества ГЧП для государственного партнера Преимущества ГЧП для частного партнера

1 Экономия бюджетных средств. Государственный партнер может использовать ресурсы и опыт частного сектора, что позволяет ему сократить затраты на реализацию проектов. Получение новых возможностей для бизнеса. Сотрудничество с государственным сектором позволяет частным компаниям получить доступ к новым рынкам и проектам, которые могут стать источником новых доходов.

2 Увеличение эффективности и качества работы. Сотрудничество с частным сектором может привести к повышению производительности и качества услуг, благодаря использованию передовых технологий и методов управления Увеличение оборотов и прибыли. Государственно-частное партнерство может привести к увеличению объемов производства и продаж, что способствует увеличению оборотов и прибыли компании.

3 Расширение рынка сбыта. Государственный партнер может получить доступ к новым рынкам, благодаря сотрудничеству с частным сектором, что может способствовать увеличению объемов производства и экспорта продукции. Расширение клиентской базы. Сотрудничество с государственным сектором может привести к расширению клиентской базы, что может способствовать увеличению объемов продаж и повышению узнаваемости бренда.

4 Снижение рисков. Государственный партнер может разделить риски с частным сектором, что позволяет ему снизить финансовые и юридические риски. Получение доступа к новым технологиям и опыту. Сотрудничество с государственным сектором позволяет частным компаниям получить доступ к новым технологиям и методам управления, что может повысить эффективность работы и конкурентоспособность компании.

5 Повышение кредита доверия к власти и рост количества избирателей. При реализации крупных инфраструктурных проектов ГЧП в той или иной юрисдикции повышается уровень жизни населения, что приводит к положительному восприятию деятельности государственных органов среди большого количества людей. Снижение рисков. Государственно-частное партнерство позволяет частным компаниям разделить риски с государственным партнером, что способствует снижению финансовых и юридических рисков.

6 Развитие инфраструктуры. Сотрудничество с частным сектором может способствовать развитию инфраструктуры, такой как дороги, аэропорты, порты и т.д., что способствует развитию экономики страны в целом. Повышение имиджа компании. Участие в государственно-частном партнерстве может способствовать повышению имиджа компании, так как это демонстрирует ее социальную ответственность и готовность работать на благо общества.

Источник: Центр компетенций государственно-частного партнерства [4]

При реализации проектов ГЧП в любой отрасли важно выбрать правильную форму партнерства, то есть правовую основу, на которой реализуются конкретные модели в рамках сотрудничества государства и частного сектора. На федеральном уровне в России законодательно закреплены только «две основные формы государственно-частного партнерства: государственно-частное (муниципально-частное) партнерство и концессия» [5]. Помимо форм, закрепленных на федеральном уровне, также существуют следующие формы ГЧП: государственные контракты, аренда, концессии, соглашения о разделе продукции (СРП) и государственно-частные предприятия (совместные предприятия) [6].

Государственные контракты являются формой административного соглашения между государством и частной фирмой для выполнения социально значимых задач. Такие контракты могут включать выполнение работ, оказание услуг, поставку продукции или техническую помощь. При этом права собственности остаются у государства. Вместе с правами собственности на государственного партнера также возлагаются все расходы и риски. Частный партнер получает право на определенную долю дохода, прибыли или собранных платежей. Государственные контракты обеспечивают стабильный рынок и доход для частного предпринимателя, а также престиж и возможные льготы, и преференции.

Однако, государственные контракты также могут иметь свои недостатки и риски. Например, частный партнер может не справиться с выполнением задачи в срок или не соответствовать требованиям качества, что может привести к задержкам и дополнительным расходам для государства. Кроме того, возможны случаи коррупции и недобросовестной конкуренции при заключении контрактов.

Для снижения рисков и обеспечения эффективности государственных контрактов, необходимо проводить тщательный отбор и оценку потенциальных партнеров, а также контролировать выполнение прописанных условий. Также важно устанавливать четкие правила и процедуры для заключения контрактов и разрешения споров.

В целом, государственные контракты являются важным инструментом для реализации социальных программ и проектов, а также для стимулирования развития частного сектора. Однако, их эффективность зависит от тщательного планирования, контроля и сотрудничества между государством и частными партнерами.

В рамках ГЧП, аренда может быть использована в двух формах: традиционной (с договором аренды) и лизинговой. Арендные отношения представляют собой передачу государственного имущества во временное пользование частному партнеру за определенную плату на условиях, оговоренных контрактом. В традиционных договорах аренды, полномочия по распоряжению имуществом не передаются частному партнеру, а остаются у собственника. Однако в некоторых случаях арендные отношения могут привести к покупке арендованного имущества, и арендатор всегда имеет право на его приобретение. Лизинг, в свою очередь, также является договорным видом взаимоотношений. Он представляет из себя определенный «вид инвестиционной деятельности, сочетающий в себе элементы аренды и кредита и предполагает переход права собственности на предмет лизинга к лизингополучателю после уплаты всех платежей» [7].

Также лизинг и ГЧП можно разделить на два разных способа финансирования проекта. В данном ключе лизинг позволяет быстро использовать новые технологии в строительстве и содержании дорог, не вкладывая прямых инвестиций, в то время как ГЧП представляет собой форму партнерства, где частный партнер финансирует создание объекта, а публичный партнер возмещает затраты. Оба метода являются эффективными финансовыми инструментами для быстрого использования достижений научно-технического прогресса в строительстве, ремонте и содержании дорог.

Концессия (концессионное соглашение) является особым видом взаимоотношений государства и частных организаций. С каждым годом данная форма ГЧП обретает все больший охват. В рамках концессии государство остается владельцем имущества, которое является объектом соглашения, но, в тоже время, передает его управление и права на использование частному партнеру на оговоренный период времени. Концессионер выплачивает определенную плату за использова-

ние имущества, а также получает соответствующие полномочия с целью обеспечения эффективного функционирования объекта концессии.

Основными преимуществами концессионной модели являются возможность привлечения инвестиций частного сектора в различные отрасли экономики, повышение эффективности управления объектами концессии, сокращение затрат государства на содержание и развитие инфраструктуры, а также повышение качества услуг для населения.

Концессионная модель может быть использована в различных сферах таких, как: транспорт, энергетика, водоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и другие. В каждой из них она позволяет решать специфические задачи и достигать определенных целей.

Однако, при использовании концессионной модели необходимо учитывать ряд рисков и возможные проблемы. В частности, сложности могут возникнуть в вопросах, связанных с контролем за качеством предоставляемых услуг, ростом цен на услуги, ограничениями частных партнеров в правах на использование объектов концессии после истечения срока договора. Несмотря на это, концессионная модель продолжает развиваться и применяться во многих странах мира. Результаты реализованных концессий помогают в достижение ряда целей и задач, воплощение которых было неосуществимо без участия частного сектора, а также позволяют значительно улучшить уровень жизни населения.

Концессионное соглашение имеет следующие характеристики:

1. Объектом концессии всегда является государственная собственность;

2. Одним из субъектов концессионного соглашения является государство;

3. Целью концессии заключается в удовлетворение общественных потребностей;

4. Концессия всегда имеет договорную основу и основывается на возврате предмета соглашения;

5. Объект концессии предоставляется частному партнеру за плату, указанную в соглашении.

Соглашения о разделе продукции (СРП) и концессии отличаются тем, что в концессиях вся отстроенная инфраструктура принадлежит концессионеру, а в СРП партнер государства владеет только закрепленной договором частью произведенного имущества.

В области разведки и добычи минерального сырья и в проектах, связанных с добычей и обработкой нефтепродуктов, условия и порядок разделения ресурсов между государством и инвестором определяются непосредственно в СрП, в которых всегда прописываются объемы добычи, ставки налогов и сборов, а также сами правила распределения прибыли. Это помогает обеспечить баланс интересов между государством и инвестором и способствует устойчивому развитию отрасли.

Государственно-частные предприятия (совместные предприятия) представляют из себя партнерство между государством и частным бизнесом, которое может быть в форме акционерного общества или долевого совместного предприятия. В акционерных обществах государственные учреждения и частные инвесторы являются акционерами, а степень участия и риски определяются размером акционерного капитала. В отличие от концессий, в совместных предприятиях частный партнер не имеет полной свободы в принятии решений. Стоит отметить, что при «национализации акционерного общества с участием государства оно обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду» [8].

В целом, опираясь на параметры ранее описанных форм сотрудничества государства и частного сектора, можно выделить ряд особенностей (табл. 3).

Таблица 3

№ Форма ГЧП Особенность формы ГЧП

1 Государственный контракт На государство возлагаются все расходы и риски. Права собственности остаются у государственного партнера

2 Аренда В рамках данной формы партнерства государственное имущество передается во временное пользование частному партнеру за определенную плату на условиях, оговоренных контрактом. Делиться на традиционные арендные отношения и лизинг.

3 Концессия Государство остается владельцем имущества. Управление и право пользование сохраняется у частного партнера на, прописанный в соглашение, период.

4 Соглашение о разделе продукции Соглашение работает по принципу раздела имущества и прибыли между государством и частным партнером. разделе продукции, всегда прописываются объемы добычи, ставки налогов и сборов, а также сами правила распределения прибыли. Обеспечивает наибольший баланс интересов между участниками партнерства.

5 Государственно-частное предприятие В данной форме партнерства частная компания не располагает в полноценном объеме свободой в принятие тех или иных решений по проекту. Партнерство может быть организовано либо по принципу долевого участия, либо в качестве акционерного общества.

Источник: составлено автором

В любом случае каждая представленная в данной статье форма партнерства имеет свои преимущества и недостатки. Однако важно понимать, что выбор между ними зависит от конкретных условий проекта и целей государства и инвестора.

Сравнительный анализ ГЧП и концессии

Как было описано ранее, в России на федеральном уровне выделяют две формы ГЧП: государственно-частное партнерство, регулируемое 224-ФЗ [9], и концессия, регулируемая 115-ФЗ [10]. Таким образом, предлагается провести сравнительный анализ данных форм сотрудничества и выделить их преимущества для российской конъюнктуры (табл. 4).

Таблица 4

Сравнительный анализ основных преимуществ государственно-частного партнерства и концессии для потенциальных участников проекта..

Инвестор

Участник проекта

Преимущества использования 115-ФЗ (концессия)по отношению к 224-ФЗ (ГЧП)

1)Упрощенная процедура подготовки и заключения концессионного соглашения. К данной форме партнерства предъявлено меньше требований на законодательном уровне в России. Вывод - нивелирование сопутствующих рисков (например, рисков, возникающих на этапе заключение соглашения/контракта). Таким образом при заключении концессии возникает меньше рисков, чем при ГЧП.

2) Обеспечение исполнения долгосрочных обязательств концендентом.

3) Проект структурируется более эффективно и с большей скоростью

4) Более отработанные механизмы оплаты за реализацию проекта, в сравнение с проектом в рамках 224-ФЗ, после

Преимущества использования 224-ФЗ (ГЧП) по отношению к 115-ФЗ (концессия)

1)Возможность получения доступа к ресурсам и инфраструктуре, которые могут быть недоступны для инвестора в случае концессии

1) В 224-ФЗ указано требование эксплуатации частным партнером объекта соглашения, в то время как 115-ФЗ предполагает и обязывает использовать инфраструктурный объект частным партнером строго в целях и в порядке, установленным концессионным соглашением.

2) В случае реализации проектов, например, в области здравоохранения или образования на инвестора не возлагается обязанность заниматься деятельностью по оказанию соответствующих услуг.

3) Снижение политических рисков в разрезе национализации имущества. Если государство решить национализировать объект,

X X О го А С.

X

го т

о

ю О

м

Сл>

fO CS

о

CS

о ш m

X

<

m О X X

Банк

реализации которого государственный партнер не может прямо компенсировать частной компании затраты на создание или реконструкцию инфраструктурного объекта по соглашению ГЧП в полном объеме.

5) При реализации проектов на основе 224-ФЗ с определенной периодичностью возникает спорность в отношение конкурсных процедур, в отличие от реализации проектов на основе 115-ФЗ.

Обеспечивает более высокую степень защиты прав кредиторов и снижает вероятность дефолта.

Муниципалитет

частному партнеру возвращается вложенный капитал и выплачивается компенсация за упущенную выгоду.

4) Право собственности на объект возникает у частного партнера.

5) Более высокие возможности получения прибыли. Кроме того, концессия обеспечивает инвестору более высокую степень контроля над проектом и возможность принимать решения быстрее и более гибко.

1) Оценка эффективности проекта (в том числе назначение уполномоченного лица, которое будет ответственно за оценку) не является обязательным, в отличие от 224-ФЗ, где подобная процедура закреплена в нормативно-правовом акте.

2) На момент периода действия соглашения администрирование проекта проходит в упрощенной форме, так как недвижимость является собственностью концендента.

3) Имущество, реализованное в ходе инфраструктурного проекта, передается строго во владение муниципалитету.

Более высокие гарантии на получение прибыли, так как владение и управление проектом полностью находятся в руках инвестора

1) Гибкость в отношение оформления обязательств частного партнера.

2) Снижение рисков, которые могут возникнуть в ходе эксплуатации объекта, так они перекладываются на частного партнера по причине перехода ему прав собственности

Источник: ГЧП.РФ [11]

Проанализировав основные возможности двух форм партнерства, следует отметить, что оба механизма успешно интегрированы в законодательство России и в равной мере активно применяются для улучшения городской инфраструктуры и повышения качества жизни населения страны.

Литература

1. Сенников М.С., Федорышкин Ф.И. Реализация проектов ГЧП на основе проектного финансирования в Бразилии -[Электронный ресурс] - URL: https://bstudy.net/808747/ekonomika/realizatsiya_proektov_osnov e_proektnogo_finansirovaniya_brazilii (дата обращения 20.03.2023.;

2. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство во Франции: проблемы и перспективы // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2012. № 2. С. 136-139;

3. Горчаков Д.Ю. Практика применения государственно-частного партнерства в Великобритании // Общество: политика, экономика, право. 2017. № 8. С. 62-65;

4. Реализация проектов муниципально-частного партнерства // Центр компетенций государственно-частного партнерства: сайт Министерства инвестиций и развития Свердловской области. URL: https://mir.midural.rU/sites/default/files/files/vopros_4.2._prezenta cionnye_materialy.pdf. Дата публикации: декабрь 2017;

5. Методические рекомендации по реализации проектов создания и реконструкции детских оздоровительных лагерей в рамках механизма государственно-частного партнерства // Банк документов: сайт Минпросвещения России. URL: https://docs.edu.gov.ru/document/9a2cd289c3249aed5967e0e30 85f5d82/. Дата публикации 21.01.2021;

6. Дроздова П.В., Шевченко Е.А. Основные формы и модели реализации проектов государственно-частного партнерства // Глобальные тенденции и перспективы цифровизации экономики, образования и науки. Сборник материалов Международной научно-практической конференции. 2021. С. 198200;

7. Сумаренко А.С. Лизинг как форма государственно-частного партнерства // Финансовая экономика. 2018. № 7. С. 23832385;

8. Зубайдуллина Д.В. Механизмы государственно-частного партнерства при реализации проектов дорожной инфраструктуры России // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. № 12(72.. С. 80;

9. Федеральный закон "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 13.07.2015 N 224-ФЗ (последняя редакция.;

10. Федеральный закон "О концессионных соглашениях" от 21.07.2005 N 115-ФЗ (последняя редакция.;

11. Анализ ГЧП и концессионных проектов в сфере образования // сайт: ГЧП.рф. URL: Ь|^://гчп.рфЛ«р-content/uploads/2021/04/r4n^^bi2.pdf. Дата публикации 01.04 2019.

Forms of public-private partnership and their features in the implementation of

investment projects Pogodina T.V., Mingazov R.I.

Financial University under the Government of the Russian Federation

JEL classification: D24, D20, D61, D80, D92, O11, O12, M20_

Currently public-private partnership (PPP) projects in various forms are becoming increasingly popular in many countries of the world. PPP is an effective tool for creating new infrastructure facilities and improving the standard of living of the population. The article discusses various types, types, forms and models of this type of partnership. The choice of this topic is due to the growing interest on the part of the state in the private sector in using its potential for financing, creating and implementing infrastructure projects. Keywords: public-private partnership, state contract, concession, lease. References

1. Sennikov M.S., Fedoryshkin F.I. Implementation of PPP projects based on project

financing in Brazil - [Electronic resource] - URL: https://bstudy.net/808747/ekonomika/realizatsiya_proektov_osnove_proektnogo _finansirovaniya_brazilii (accessed 20.03.2023.;

2. Sazonov V.E. Public-private partnership in France: problems and prospects //

Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. Series: Legal Sciences. 2012. No. 2. P. 136-139;

3. Gorchakov D.Yu. The practice of using public-private partnerships in the UK //

Society: politics, economics, law. 2017. No. 8. S. 62-65;

4. Implementation of municipal-private partnership projects // Public-Private

Partnership Competence Center: website of the Ministry of Investment and Development of the Sverdlovsk Region. URL: https://mir.midural.ru/sites/default/files/files/vopros_4.2._prezentacionnye_mater ialy.pdf. Publication date: December 2017;

5. Guidelines for the implementation of projects for the creation and reconstruction of

children's health camps within the framework of the mechanism of public-private partnership // Bank of documents: website of the Ministry of Education of Russia. URL: https://docs.edu.gov.ru/document/9a2cd289c3249aed5967e0e3085f5d82/. Publication date 01/21/2021;

6. Drozdova P.V., Shevchenko E.A. The main forms and models for the

implementation of public-private partnership projects // Global trends and prospects for the digitalization of the economy, education and science. Collection of materials of the I nternational scientific-practical conference. 2021. S. 198-200;

7. Sumarenko A.S. Leasing as a form of public-private partnership // Finansovaya

ekonomika. 2018. No. 7. S. 2383-2385;

8. Zubaidullina D.V. Mechanisms of public-private partnership in the implementation

of road infrastructure projects in Russia // Management of economic systems: electronic scientific journal. 2014. No. 12(72.. P. 80;

9. Federal Law "On Public-Private Partnerships, Municipal-Private Partnerships in the

Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation" dated July 13, 2015 N 224-FZ (last edition .;

10. Federal Law "On Concession Agreements" dated July 21, 2005 N 115-FZ (last

edition .;

11. Analysis of PPP and concession projects in the field of education // website:

GCHP.rf. URL: https://gpp.rf/wp-content/uploads/2021/04/PPP-Schools2.pdf. Publication date 01.04 2019.