CC BY
353
12.3. ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ РАБОТЫ
С МОЛОДЕЖЬЮ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Кочетков А.В., кандидат социологических наук, доцент, декан гуманитарного факультета,
заведующий кафедрой социального управления, права и политологии
Рязанский государственный радиотехнический университет
Аннотаиия. Принятие нормативных правовых актов, касающихся молодежи, в Российской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправления в сфере молодежной политики, специфика которого характеризуется наибольшей приближенностью этих органов к молодым гражданам и их проблемам по сравнению с органами государственной власти. В данной статье анализируется процесс формирования правовых основ работы с молодежью на муниципальном уровне, и предлагаются меры по его совершенствованию.
Ключевые слова: молодежь: молодежная политика; работа с молодежью; право; нормативный правовой акт; закон; Российская Федерация: муниципальное образование; местное самоуправление; органы местного самоуправления.
Во многих субъектах Российской Федерации сегодня активно идет процесс создания системы муниципальных правовых актов, касающихся молодежи и работы с ней. Все это обусловлено необходимостью решения целого ряда сохраняющихся и нарастающих молодежных проблем в регионах на основе соответствующей нормативной правовой базы, учитывающей конкретно-историческую специфику и социально-экономические особенности тех или иных муниципальных образований.
На основе муниципальных правовых актов осуществляется муниципальная молодежная политика, которая формируется в русле государственной молодежной политики (ГМП), придавая ей логическую стройность, системный характер и делая демократичными механизмы ее осуществления. Будучи тесно связанной с ГМП и призванной укреплять ее целостность, тем не менее молодежная политика на муниципальном уровне, представляет собой относительно самостоятельный процесс со своим механизмом реализации. Последний предполагает учет самых острых проблем молодежи конкретного муниципального образования в различных областях жизнедеятельности (вопросы ох-
раны здоровья молодых граждан, защиты их прав, организации досуга молодежи, ее обучения и трудоустройства, участия в культурной и политической жизни муниципального образования, привлечения молодых людей к управлению его делами, регулирования процессов молодежной миграции, социальной поддержки молодежи и др.).
Процесс формирования правовых основ работы с молодежью в муниципальных образованиях обусловлен реформированием системы местного самоуправления в России и тем, что в действующей редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся нормы, относящие организацию и осуществление: мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении к вопросам местного значения поселения (статья 14); мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью к вопросам местного значения муниципального района (статья 15); мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе к вопросам местного значения городского округа (статья 16). Учитывая это, в 20062008 гг. соответствующие изменения были внесены в базовые законы о местном самоуправлении многих субъектов РФ. Так, например, после вступления в силу вышеуказанных норм были внесены изменения и дополнения в базовые законы о местном самоуправлении республик Адыгея, Дагестан, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Ставропольского края, Оренбургской области, Ненецкого автономного округа и некоторых других1.
При этом надо заметить, что до вступления в силу Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномо-чий»2, которым вводились в действие упомянутые нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъекты РФ были вынуждены самостоятельно регулировать вопросы работы с молодежью на муниципальном уровне. В некоторых из них были приняты и вступили в силу законы о наделении органов местного самоуправления
1 О внесении изменений в Закон Ненецкого автономного округа «О местном самоуправлении в Ненецком автономном округе»: Закон Ненецкого автономного округа от 28.03.2006 г. № 696-ОЗ // Няръяна Вындер. 2006. 31 марта; О внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан»: Закон Республики Дагестан от 03.02.2006 г. № 6 // Собр. законодательства Республики Дагестан. 2006. № 2. Ст. 58; О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 05.07.2006 г. № 191/57-ІУ-ОЗ // Южный Урал. 2006. 8 июля; О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении»: Закон Республики Адыгея от 10.07.2006 г. № 17 // Советская Адыгея. 2006. 12 июля и др.
2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.
отдельными полномочиями в области государственной молодежной политики. Это имело место, например, в Республике Татарстан, Вологодской, Костромской и Курской областях3.
Примечательно, что на региональном уровне в ряде действующих базовых законов субъектов РФ в сфере ГМП введены статьи, касающиеся специфики молодежной политики, осуществляемой органами местного самоуправления4. В указанных статьях базовых законов субъектов РФ, регулирующих вопросы ГМП, как правило, определяются компетенция органов местного самоуправления и особенности их деятельности в данной сфере.
Многие муниципальные образования к настоящему моменту накопили значительный опыт решения молодежных проблем. Об этом свидетельствует имеющийся широкий массив принятых муниципальных правовых актов, касающихся молодежи и работы с ней, в целом по России5. Сегодня на муниципальном уровне у органов местного самоуправления есть стремление создать действенную нормативную правовую базу, регулирующую вопросы реализации прав и законных интересов мо-
3 О наделении органов местного самоуправления Курской области отдельными государственными полномочиями в сфере молодежной политики: Закон Курской области 29 декабря 2005 г. № 108-ЗКО // Курская правда. 2006. 19 января; О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Костромской области отдельными полномочиями в области государственной молодежной политики: Закон Костромской области от 22 ноября 2005 г. 334-ЗКО // Северная правда. 2005. 8 декабря; О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере государственной молодежной политики: Закон Вологодской области от 22 декабря 2005 г. № 1394-ОЗ // Красный Север. 2005. 24 декабря.
4 Данные статьи имеют как схожие, так и различающиеся названия. Например, они называются: «Молодежная политика, осуществляемая органами местного самоуправления» (ст. 19 Закона «О государственной молодежной политике в Магаданской области»); «Участие органов местного самоуправления в реализации государственной молодежной политики» (ст. 6 Закона «О государственной молодежной политике в Республике Саха (Якутия)»); «Участие органов местного самоуправления муниципальных образований области в реализации молодежной политики (ст. 12 Закона «О молодежи и государственной молодежной политике в Архангельской области»); «Деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований области по реализации молодежной политики» (ст. 7 Закона «О молодежной политике в Ивановской области», ст. 8 Закона «О молодежной политике в Ярославской области»); «Деятельность органов местного самоуправления по реализации мер региональной молодежной политики» (ст. 4 Закона «О региональной государственной молодежной политике в Орловской области»); «Компетенция органов местного самоуправления в области молодежной политики» (ст. 6 Закон «О государственной молодежной политике в Республике Дагестан», ст. 7 Закона «О государственной молодежной политике в Республике Тыва», ст. 8 Закона «О государственной молодежной политике в Волгоградской области»); «Полномочия органов местного самоуправления в области молодежной политики» (ст. 6 Закона «О молодежной политике в Еврейской автономной области»).
5 См. анализ совокупности данных муниципальных правовых актов, приведенный в следующих работах автора настоящей статьи: Кочетков А.В. Законодательство Российской Федерации в сфере государственной молодежной политики: Аналитический обзор. Самара, 2008. С. 44-51; Он же. Правовое регулирование государственной молодежной политики: региональный уровень. М.: Рязань, 2005. С.
133-162; Он же. Стратегия совершенствования нормативной правовой базы государственной молодежной политики. Рязань, 2007. С. 119-133.
лодых граждан на соответствующей территории. Нет ни одного региона, где бы отсутствовали муниципальные правовые акты, касающиеся молодежи и муниципальной молодежной политики.
Правовые вопросы работы с молодежью находят отражение в уставах муниципальных образований6. При этом наиболее часто положения, связанные с организацией и осуществлением такой работы, содержатся в уставных статьях, в которых речь идет о вопросах местного значения и полномочиях местных администраций.
Можно выделить муниципальные правовые акты по вопросам участия молодежи и ее объединений в управлении делами муниципального образования. Данные акты касаются вопросов: муниципальной поддержки деятельности молодежных и детских общественных объединений, привлечения их к участию в разработке и реализации муниципальной молодежной политики; создания условий для развития молодежного парламентаризма, в том числе закрепления статуса молодежных парламентских структур (молодежных парламентов, молодежных палат, молодежных правительств); организации и проведения различных мероприятий по привлечению молодых избирателей к участию в выборах; осуществления программ и мер в области повышения правовой культуры молодежи; участия молодежи в охране общественного порядка.
Принимаемые на муниципальном уровне правовые акты по вопросам реализации социальноэкономических и культурных прав молодежи касаются регулирования таких вопросов, как: охрана здоровья молодежи и формирование условий для ее физического развития, поддержка детско-юношеского и молодежного спорта; обучение и воспитание молодежи; развитие гражданственности и патриотизма молодежи; поддержка творческой деятельности молодых граждан и их общественно значимых инициатив; квотирование рабочих мест для трудоустройства молодежи и обеспечение иных трудовых гарантий молодых граждан, в том числе в сельской местности; поддержка молодежного предпринимательства; организация отдыха, оздоровления и занятости детей и молодежи в летний период; предоставление социальных услуг молодым гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и другим категориям молодежи; содействие в решении жилищных проблем моло-
6 Это имеет место, например, в уставах таких городов, как Абакан, Архангельск, Астрахань, Барнаул, Белгород, Биробиджан, Благовещенск, Брянск, Великий Новгород, Владикавказ, Владимир, Волгоград, Волжский, Вологда, Воронеж, Горно-Алтайск, Екатеринбург, Иваново, Ижевск, Иркутск, Йошкар-Ола, Казань. Калининград, Калуга, Кемерово, Киров. Кострома, Краснодар, Курск, Кызыл, Липецк, Магадан, Магнитогорск, Махачкала. Нарьян-Мар, Нижний Тагил, Новосибирск, Омск, Орел, Пенза, Пермь, Петрозаводск, Псков. Ростов-на-Дону, Рязань, Салехард, Самара, Саранск, Ставрополь, Сызрань, Тамбов, Тверь, Томск, Тула, Ульяновск, Уфа. Хабаровск, Ханты-Мансийск, Чебоксары, Челябинск, Чита. Южно-Сахалинск, Ярославль и др.
дежи; поддержка молодых семей, прежде всего в обеспечении их жильем; профилактика правонарушений несовершеннолетних, молодежной наркомании и иных форм девиантного поведения молодежи; подготовка молодежи к военной службе; организация досуга молодежи, в том числе проведение культурно-массовых молодежных мероприятий в муниципальных образованиях; организация и проведение празднования Дня российской молодежи; содействие в направлении одаренных молодых граждан, молодежных делегаций, муниципальных студенческих и других молодежных коллективов для участия в международных форумах, фестивалях и конкурсах.
В муниципальных правовых актах значительное место уделяется вопросам управления работой с молодежью, т.е. планированию и организации данной работы, мотивации осуществляющих ее кадров и обеспечению соответствующего контроля. Примечательно, что такого рода акты действуют не только в городских округах и муниципальных районах, но и на уровне поселений.
Вопросы управления работой с молодежью нередко предусматриваются в муниципальных правовых актах по вопросам утверждения: планов нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; регламентов представительных органов муниципальных образований; положений о местной администрации; механизма распределения обязанностей между главой местной администрации и его заместителями; положений о комитетах, управлениях и отделах местных администраций; положений о территориальном общественном самоуправлении населения.
Правовые положения в области планирования и организации работы с молодежью, ее кадрового обеспечения содержатся в ряде муниципальных правовых актов, касающихся принятия концепций, планов (прогнозов) и программ социальноэкономического развития муниципального образования, формирования кадровой политики, регулирования муниципальной службы.
Примечательно, что нередко разделяется компетенция между представительными органами муниципальных образований и местными администрациями по вопросам работы с молодежью. Надо обратить внимание на то, что некоторыми муниципальными правовыми актами регулируются вопросы, касающиеся функционирования структур по делам молодежи в составе представительных органов муниципальных образований (комиссий, комитетов, подкомитетов) и местных администраций (комитетов, управлений, отделов, секторов). Как правило, муниципальные правовые акты предусматривают возложение на одного из заместителей главы местной администрации курирование вопросов молодежной политики.
На муниципальном уровне имеется опыт утверждения специальных концепций молодежной политики. В этих концепциях, как правило, определяются стратегия работы с молодежью на территории соответствующего муниципального образования, направления муниципальной молодежной политики, ее субъекты и формы обеспечения. Активно также используется подход, при котором органы местного самоуправления, как правило, ежегодно или на период до 3-5 лет утверждают основные (приоритетные) направления муниципальной молодежной политики.
Есть примеры, когда органы местного самоуправления принимают специальные положения о молодежной политике (ее основах, основных направлениях) в муниципальном образовании. Как показывает анализ, в последнее время активизировалась работа по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, которыми утверждаются положения об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью в муниципальном образовании7.
Реализация муниципальной молодежной политики сегодня часто осуществляется в рамках муниципальной комплексно-целевой программы «Молодежь» или «Молодежная политика», принимаемой в установленном представительным органом муниципального образования порядке. Наряду с данной программой имеют место разработка и осуществление различного рода других местных молодежных программ. Среди них можно выделить программы, направленные на повышение социальной активности молодежи, раскрытие потенциала молодых людей в целях социально-экономического развития муниципального образования, развитие молодежного добровольчества. Примечательно, что в муниципальных образованиях находит распространение практика осуществления конкурсного отбора и реализации молодежных социальных программ и проектов на основе положений о соответствующих конкурсах.
Можно также отметить муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы: создания и функционирования местных органов по делам молодежи, обеспечения их деятельности; формирования координационных советов по молодежной полити-
7 Это во многом связано с тем, что в 2006 году были разработаны и направлены Минобрнауки России руководителям субъектов Российской Федерации для использования в работе специальные Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью. Настоящие Методические рекомендации предусматривают цели, задачи, приоритетные направления, примерное содержание и финансовые основы организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью на муниципальном уровне. Примечательно, что в них указываются международные документы, законы и иные нормативные правовые акты, которыми рекомендуется руководствоваться органам местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью.
ке при главе муниципального образования или при главе местной администрации, утверждения соответствующих положений о данных советах; развития муниципальной сети организаций, работающих с молодежью (дворцов и домов молодежи, молодежных центров, клубов и других учреждений по делам молодежи); организации работы с детьми и молодежью по месту жительства; содействия организации работы со студенческой и учащейся молодежью по месту учебы; организации поддержки социальной активности работающей молодежи; проведения форумов молодежи; кадрового обеспечения работы с молодежью; выделения бюджетных и внебюджетных средств для финансирования мер в области работы с молодежью; информационного обеспечения работы с молодежью.
На уровне местного самоуправления решение вопросов реализации отдельных прав молодежи нередко предусматривается в муниципальных правовых актах, касающихся вопросов: утверждения муниципальных концепций и программ в различных областях (здравоохранения, развития муниципальных образовательных учреждений, гражданского и патриотического воспитания школьников, развития физической культуры и спорта, содействия занятости населения, социальной поддержки семьи и детства, поддержки малого предпринимательства, промышленной политики, общественной безопасности); регулирования рынка труда; оказания социально-психологической помощи населению; улучшения положения женщин и детей; организации прохождения альтернативной гражданской службы и др.
Правовая активность органов местного самоуправления в вопросах формирования правовых основ работы с молодежью в муниципальных образованиях не может не радовать. Анализ показывает, что сегодня наблюдается большое разнообразие муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы работы с молодежью на уровне местного самоуправления. При этом можно отметить, что принимаемые на данном уровне правовые акты касаются как общих вопросов муниципальной молодежной политики, так и ее отдельных направлений. Данные акты существенно дополняют как в количественном, так и в содержательном плане правовые нормы о молодежи и работе с ней, имеющиеся в действующем массиве законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации.
Руководствуясь проведенным анализом, можно предложить в настоящее время на уровне муниципальных образований выстроить алгоритм правотворческих действий в области работы с молодежью, который позволит органам местного самоуправления направить свои усилия на формирование действенных правовых основ работы с молодежью. По нашему мнению, данный алгоритм мож-
но представить в форме следующей нормативноправовой «цепочки»: статья или пункт о молодежной политике в Уставе муниципального образования ^ Положение об основах молодежной политики в муниципальном образовании ^ муниципальный правовой акт, предусматривающий комплекс мер по формированию нормативной правовой базы работы с молодежью в муниципальном образовании ^ другие муниципальные правовые акты, касающиеся молодежи и работы с ней (акты, касающиеся реализации прав молодежи, и акты по вопросам управления работой с ней).
Кроме того, в процессе совершенствования правовых основ работы с молодежью в муниципальных образованиях следует обратить внимание на то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) существенно изменил типологию муниципальных образований и основы организации деятельности органов местного самоуправления. В настоящее время необходимо обеспечить разработку пяти муниципально-правовых моделей работы с молодежью. Их построение обусловлено тем, что сегодня, руководствуясь действующей редакцией вышеуказанного Федерального закона, можно выделить пять видов муниципальной работы с молодежью: 1) работа с молодежью в сельском поселении; 2) работа с молодежью в городском поселении; 3) работа с молодежью в муниципальном районе; 4) работа с молодежью в городском округе; 5) работа с молодежью на внутригородской территории города федерального значения.
Разработанные модели должны стать основой для построения стройной и нормативным правовым образом закрепленной системы работы с молодежью в соответствующем муниципальном образовании. Они могут существенно помочь органам местного самоуправления организовать на достаточно высоком уровне, с системных позиций работу по созданию условий для социального развития молодежи, проживающей на территории муниципального образования.
Выявленный факт существования огромного количества муниципальных правовых актов, использующих термин «молодежь» и основанные на нем слова и словосочетания, предусматривающих соответствующие нормы в области работы с молодежью, позволяет говорить о том, что в муниципальных образованиях начался процесс осмысления общественной значимости такой работы. Появилось понимание, что должны быть выработаны научно обоснованные механизмы осуществления муниципальной молодежной политики. И уже не подлежит никакому сомнению, что ее следует формировать и реализовывать на основе действенной нормативной правовой базы.
Список использованной литературы:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ (ред. от 25.12.2008 г.).
2. Документы справочной правовой системы «Консультант плюс» -версия «Региональное законодательство» (по состоянию на 01.03.2009 г.).
3. О Методических рекомендациях по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью: Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 мая 2006 г. АС-588/06 // Официальные документы в образовании. 2006. № 24. С. 1424.
4. Кочетков А.В. Стратегия совершенствования нормативной правовой базы государственной молодежной политики. Рязань: РИНФО, 2007. 192 с.
5. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Лидер, 2005. 493 с.
Рецензия
Статья А.В. Кочеткова «Формирование правовых основ работы с молодежью в муниципальных образованиях» посвящена анализу современной нормативной правовой базы муниципальной молодежной политики. Он значим в связи с тем, что действующая редакция Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит правовые нормы, которые относят к вопросам местного значения организацию и осуществление мероприятий по работе с молодежью в муниципальных образованиях всех типов.
Актуальность статьи обусловлена, с теоретической стороны, необходимостью более детального изучения правовых основ работы с молодежью на муниципальном уровне. При этом следует обратить внимание на то, что сегодня в конституционном и муниципальном праве теория регулирования отношений в сфере молодежной политики только формируется.
С практической стороны, актуальность статьи обусловлена необходимостью систематизации муниципальных правовых актов, касающихся молодежи и работы с ней. Автору удалось дать целостную общую характеристику вопросов, которые находят отражение в этих актах, и обоснованные предложения по их совершенствованию.
Статья рекомендуется для опубликования в открытой печати в ведущих научных журналах, рекомендованных ВАК России.
Комаров Сергей Александрович,
начальник отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности Аналитического управления Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации,
доктор юридических наук, профессор
