CC BY
87ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ ЗЕМСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА: ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ РОССИИ
ЕВСТРАТОВА Яна Эдуардовна
учащаяся МБОУ СОШ № 4 г. Тамбова, e-mail: decan_hist@tsu.tmb.ru
Статья посвящена рассмотрению феномена земского избирательного права в истории России. Автор выделяет три этапа трансформации земской избирательной системы, подробно описывая присущие каждому из них черты, находит сходства и отличия, общее и особенное. Исторический анализ подкрепляется статистическими данными о численности тех или иных должностей в определенный временной период.
Ключевые слова: земское избирательное право, земская реформа, земская избирательная система, земское учреждение, местное самоуправление, ценз, уездное собрание.
Прошедшие в России парламентские и президентские выборы вызвали немало нареканий и споров со стороны общественных организаций и масс-медиа, потому вопрос истории становления представительных органов власти крайне интересен и актуален.
Россия не имеет длительного опыта парламентаризма в отличие от стран с высокоразвитыми демократическими институтами (Великобритания, Франция, США). Новгородские вечевые традиции были «задушены» Иваном III, попытка Ивана IV созывать Земские соборы закончилась опричниной и окончательным их исчезновением при Алексее Михайловиче. Тем не менее, Россия получила определенный опыт во время «Великих реформ», проводимых Александром II, поэтому земские избирательные кампаний второй половины XIX - начала XX вв. представляют большой интерес. Итак, трансформация земской избирательной системы прошла в три этапа, выделяемые в соответствии с издаваемыми законами.
Начало первого этапа датируется 1864 г., что связано с проведением земской реформы, согласно которой в уездах и губерниях была организована система органов местного само-
управления. Уездные земские собрания избирались раз в три года населением уезда, губернские - формировались из представителей, выдвинутых на уездных собраниях. По Положению данной реформы, выборные в земства назывались «земскими гласными». Для всех 34 губерний, где вводилось земское устройство, было назначено 13329 гласных. Государственный совет постановил, что «земские учреждения будут заведовать делами хозяйственными, большая часть мер, принимаемых ими, будет требовать денежных расходов или натуральных повинностей, для удовлетворения которых необходимы сборы и раскладки». Главным принципом защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях является самофинансирование. Плательщики земских сборов подразделялись на три разряда: сельские общества (крестьяне), горожане и все остальные владельцы уезда.
Так как лучшим выражением имущественных интересов сословий служит размер его владения, то в основу земского представительства был положен «ценз», равный для всех сословий. Вначале определялось, сколько гласных мог предоставить каждый разряд. Один гласный-землевладелец выбирался от 3000 средних для данной местности наделов земли, один гласный-крестьянин - от 300 ревизских душ. После этого, в зависимости от ценза, и давалось право быть гласным. В каждом уезде в соответствии с ценой земли составлялось расписание; ценз колебался от 200 до 800 десятин земли. Но право быть гласным давалось не только в соответствии с земельным цензом. Человек должен был обладать полным цензом, т. е. владеть в уезде недвижимым имуществом, промышленным и хозяйственным заведением определенной стоимости. В городах владеющими цензом признавались лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы фабрик, промышленных и торговых заведений с общим годовым оборотом не ниже 6000 рублей; лица, владеющие недвижимостью от 500 до 3000 рублей (по особой оценке для разных городов). Мелкие землевладельцы также участвовали в выборах, но уже через уполномоченных. Остальные же, чьи уезды составляли от 1/20 полного уезда, имели право съезжаться на предварительные сборы и выбирать уполномоченных в соответ-
ствии с числом полных цензов, приходившихся на совокупное имущество собравшихся. Если обратиться к статистике, то в 1883-1887 г. г. по уездам 34 губерний было выбрано: дворян, чиновников - 5595; крестьян - 5073; духовенства - 305; прочих сословий - 2223.
Однако политика правительства по отношению к земству во II половине 1860-1870 г. г. была направлена на лишение его всякой самостоятельности. Губернаторы получили право отказывать в учреждении в должности любому лицу, избранному земством.
В 1890 г. земская избирательная система имела уже другой вид, в связи с чем можно говорить о начале второго этапа трансформации. Идеологами и проводниками внутриполитического курса, определявшего все царствование Александра III (1881-1894 гг.) были убежденные консерваторы: обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев, издатель «Московских ведомостей» М. Н. Катков и министр внутренних дел Д. А. Толстой. Все эти деятели отрицательно относились к реформам 1860-1870 гг., рассчитывая нейтрализовать их воздействия на русскую жизнь путем контрреформ. Теперь Государственный совет не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники выбирали гласных вместе. Спустя 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа. Они считали, что дворяне - «благонадежная» категория жителей, поэтому Государственный совет решил усилить позицию дворян для улучшения состава земских учреждений. Но под этим подразумевалось, что для крестьян земская служба будет тяжелее. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей будет предоставлять дворянство. Исходя из этого, было ясно, что число гласных от дворян должно превышать численность гласных от сельского общества вдвое. Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики уезда по закону делились на три разряда: крестьяне; дворяне, вне зависимости от места владения имуществом; все прочие сельские и городские сословия. Общее число уездных гласных было сокращено - с 13229 до 10229. Ценз был повышен, а из
числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства. Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Если по Положению 1864 г. мелкие собственники могли принимать участие в земских делах, то теперь многие из них лишались этого, так как лишь владельцы 1/10 ценза могли съезжаться на предварительные выборы. Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Затем из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных. Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлением печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников. Срок полномочий гласных составлял три года. Вскоре после выборов собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге, в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.
С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе. Опыт избирательного законодательства 1864 и 1890 г., конечно же, не может быть использован в современной политической жизни России и представляет интерес лишь для профессиональных историков. А уже творческое переработанное и адаптированное к современным реалиям наследие 1917 г. можно использовать при проведении политической модернизации в современной России.
Третий виток трансформации относится к 1917 г., когда земская избирательная система приобрела значительные отличия от системы 1864 г. Во-первых, земство становится бесцензовым. В соответствии с законами от 21 мая и 9 июня 1917 г. правом участия в выборах волостных и уездных земских гласных пользовалось все население, а именно мужчины и женщины с 20-летнего возраста. Также к выборам допускались и солдаты, причем, в волостное земство с 1 8 лет. Вводились также и ограничения: лишались избирательных прав сумасшедшие, монаше-
ствующие, а также дезертиры и уголовные преступники. В результате отмены ценза всякий проживающий ко дню составления избирательных списков в данной местности имел право голосовать. Для воинских чинов все было гораздо проще - они заносились в списки по заявлениям воинского начальника. В России начала XX в. уже существовало понятие «правоспособность гражданина», поэтому выбираться в гласные могли все, независимо от места проживания.
Изменилась и организация выборов во все земские единицы. Было введено понятие «мажоритарная система», которая применялась при выборах в волостное земство. Так, избиратели подавали свои голоса от отдельных лиц, заранее заявленных отдельными группами, а избранным считался тот, кто набирал больше половины общего числа голосов. Однако по постановлению уездной земской управы (в отдельных волостях - с утверждением министра внутренних дел) существовала и пропорциональная система выборов по «твердым» (заранее заявленным и не подлежащим каким-либо изменениям) спискам. В этом случае избиратель подавал свой голос из предложенных списков. Число гласных затем разверстывалось между списками пропорционально количеству подданных за каждый из них голосов. Таким образом, уже в 1917 г. «лапотная» Россия использовала «смешанную» избирательную систему, что свидетельствует о достаточно высоком уровне политического доверия к выбору граждан молодой республики.
Претенденты, не прошедшие в гласные по спискам, зачислялись в кандидаты: если кто-то выйдет из гласных, его место занимал сотоварищ по списку и соотношение между различными партиями, определенное голосами избирателей, оставалось прежним. В этом заключалось отличие от мажоритарной системы, когда кандидатов к гласным не полагалось, а для замены выбывшего назначались дополнительные выборы.
Для удобства подачи голосов волость разбивалась на избирательные участки, в каждом из которых собирались записки. Сами выборы совершались в один день. Были исключения лишь для Якутской губернии ввиду дальних расстояний. При выборах уездных гласных, города выделялись в самостоятельные округа.
Причем, если на долю города приходилось три и более гласных, то применялась пропорциональная система, в противном случае -мажоритарная. Губернские и крупные (не менее 50000 жителей) города не выбирали гласных в уездное земство, так как губернское земское собрание здесь выбирали городские думы. Количество гласных в губернском и уездном земствах для каждой местности регламентировалось законом. Общее их число в 1917 г. резко увеличилось: на 43 так называемых староземских губернии теперь приходился 23551 гласный против прежних 12613. Число губернских гласных возросло с 2029 до 3388.
К сожалению, бесцензовые земства с широкими полномочиями просуществовали в стране лишь несколько месяцев. Дальнейший ход истории поставил жирную точку в развитии выборных демократических традиций. Однако и предшествующий 53-летний опыт организации земских выборов может быть использован в наши дни при разработке наиболее эффективной модели самоуправления на местах.
FORMATION OF FUNDAMENTALS OF COUNTY ELECTORAL LAW: DIGRESSION TO THE HISTORY OF RUSSIA
EVSTRATOVA Yana Eduardovna, Student of MBEI SGS № 4 of Tambov, e-mail: decan_hist@tsu.tmb.ru
The article is dedicated to the phenomenon of county electoral law in the history of Russia. The author allocates three stages of transformation of the county electoral system describing features of each one in details, finds similarities and differences, the general and peculiar. The historical analysis is corroborated with historical data on the number of these or those positions in a certain time period.
Key words: county electoral law, county reform, county electoral system, state institution, local government, qualification, the county assembly.
