CC BY
52
5 (98) - 2011
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
УДК 330.322
формирование налоговых режимов,
стимулирующих инвестиционную деятельность в регионе*
и. b. минакова,
доктор экономических наук,
заведующая кафедрой мировой и национальной экономики E-mail: irine19752000@mail. ru К. Е. КОРОВИНА,
аспирант кафедры мировой и национальной экономики E-mail: kseniyaks2008@rambler. ru
Юго-Западный государственный университет, г. Курск
В сложившейся экономической ситуации ключевым механизмом для привлечения инвестиционных ресурсов остается экономическое стимулирование инвесторов в совокупности с прозрачностью и стабильностью налоговых режимов. На основе исследования опыта регионов РФ выявлены и систематизированы проблемы в процессе создания и функционирования особых экономических зон, соглашений о разделе продукции и концессионных соглашений. Сформулированы предложения по совершенствованию налоговых режимов, стимулирующих инвестиционную деятельность.
Ключевые слова: налоговые режимы, инвестиции, особые экономические зоны, концессионные соглашения, соглашение о разделе продукции, региональное развитие.
Основные принципы инвестиционного законодательства закладываются на федеральном уровне, что непосредственно влияет на инвестиционный климат. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» одним из направлений государственного регулирования инвестиционной деятельности для развития инвестиционной деятельности является установление субъектами инвестиционной деятельности
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Орловском государственном техническом университете.
специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера [6].
В современных российских условиях необходимо переосмысление места и роли специальных налоговых режимов в системе мер государственного регулирования экономики.
Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов (ст. 18 НК РФ). В настоящее время область их применения ограничена системой налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей, упрощенной системой налогообложения, системой налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и системой налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (СРП) [5].
Из перечисленных областей лишь СРП могут рассматриваться как попытка стимулирования инвестиционной деятельности с помощью специальных налоговых режимов. Между тем при рассмотрении вопросов формирования налоговых режимов, стимулирующих инвестиционную деятельность, необходимо учитывать варианты создания особых экономических зон (ОЭЗ), закрытых административно-территориальных образований, предоставление концессий.
Таким образом, расширение сферы применения специальных налоговых режимов, сопровож-
- 19
дающееся формированием эффективной системы налогового администрирования, целесообразно рассматривать как не использованный в России резерв стимулирования инвестиционной деятельности.
Область рассмотрения налоговых режимов, исследуемых в аспекте их влияния на формирование инвестиционных стимулов, можно ограничить следующими основными формами:
1) формирование особых экономических зон;
2) совершенствование применения СРП;
3) применение концессионных механизмов.
В целом налоговые режимы должны быть ориентированы, прежде всего, на товаропроизводителей (отрасли, виды производств), обеспечивающих выпуск конкурентоспособной на мировом рынке продукции, способной дать экономический и фискальный эффект.
Особые экономические зоны, функционирующие на основании различных нормативно-правовых актов, получили широкое распространение в России. Их создание направлено на привлечение зарубежных и российских инвестиций с целью ускорения экономического роста, расширения экспортного потенциала, эффективного использования природных, материальных и трудовых ресурсов определенных зон РФ. Для достижения указанных целей в особых экономических зонах, как правило, действуют льготные налоговый и таможенный режимы, а также упрощенный порядок осуществления экспортно-импортных операций, что создает благоприятные условия для укрепления и развития хозяйствующих субъектов свободных экономических зон.
Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» — центральный акт законодательства РФ об особых экономических зонах [7].
Они создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры. Создание особых экономических зон представляет собой эффективное и достаточно перспективное направление развития международного сотрудничества для привлечения инвестиций и дальнейшего укрепления экономического и научного потенциала РФ.
С 2009 г. полномочия по нормативно-правовому регулированию, созданию и управлению особыми экономическими зонами на территории РФ переданы Министерству экономического развития РФ, в структуре которого образован Департамент особых экономических зон и проектного финансирования.
20 -
28 декабря 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 25.12.2009 №340-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11]. Внесенные Президентом РФ поправки значительно повышают инвестиционную привлекательность таких территорий. Например, с 1 января 2010 г. более чем в три раза снижен минимальный объем инвестиций для того чтобы стать резидентом промышленно-производственной особой экономической зоны.
Целью создания ОЭЗ является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. В соответствии с этим на территории РФ могут создаваться четыре типа ОЭЗ: промышленно-производствен-ные, технико-внедренческие, туристско-рекреа-ционные и портовые.
Согласно ст. 9 Закона об ОЭЗ резидентами ОЭЗ могут быть любые коммерческие организации (за исключением унитарного предприятия), которые имеют финансовую возможность уплатить стоимость «входного билета» в виде инвестиций.
Сегодня на территории уже созданных ОЭЗ зарегистрировано 54 резидента, объем инвестиций на данный момент составил свыше 5 млрд руб. При этом на территории технико-внедренческих ОЭЗ зарегистрировано 44 резидента, а на территории промышленно-производственных зон — 10, из них 5 резидентов — на территории Липецкой области и 5 — на территории Республики Татарстан [15].
Сроки, на которые создаются ОЭЗ, определены в ст. 6 Закона об ОЭЗ: для портовых зон — 49 лет, для остальных — 20 лет. Решение о создании или прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством РФ и оформляется в виде постановления. Другие органы власти таких полномочий не имеют.
В связи с этим в определении Верховного Суда РФ от 18.07.2007 № 86-Г07-15 указано, что законодательное собрание субъекта РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в области установления территорий с особым льготным режимом хозяйственной, производственной, инвестиционной деятельности. Налоговый кодекс не содержит положений, предоставляющих субъектам РФ полномочия устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные налоговые льготы, указанные в областном законе о зонах регулируемого развития, что противоречит
федеральному законодательству. Чуть ранее Судебная коллегия Верховного Суда в определении от 24.01.2007 № 16-Г06-25 сделала аналогичные выводы в отношении закона, принятого областной думой о зоне экономического развития. Арбитры отметили, что налог на прибыль в силу гл. 25 НК РФ является федеральным налогом, а льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются Налоговым кодексом РФ (п. 3 ст. 56 НК РФ), поэтому областная дума не вправе проводить собственного правового регулирования в области определения территорий с особым льготным режимом хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности.
Последовательность и планомерность в действиях государственных структур по созданию ОЭЗ в России в 2006—2009 гг. позволяют предположить, что они в перспективе могут стать «точками роста» в экономике регионов. Об этом свидетельствуют основные показатели функционирования ОЭЗ (см. таблицу) [17].
Результаты финансово-хозяйственной деятельности резидентов позволят значительно увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней. Расчеты показывают, что дополнительные поступления в бюджетную систему РФ от функционирования ОЭЗ в Липецкой области за период 2006—2015 гг. составят более 85 000 млн руб.
Наряду с инвестициями в инженерную и транспортную инфраструктуры ОЭЗ за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, механизм государственной поддержки резидентов ОЭЗ включает в себя: создание дружественной среды администрирования, предоставление налоговых и таможенных преференций. Все льготы способны снизить издержки инвесторов почти на 30 % (в том числе налоговые — на 3 %). За счет снижения административных барьеров резиденты промыш-ленно-производственных зон сэкономят 5—7 %, а технико-внедренческих — 3—5 % [13].
Следовательно, используя в качестве инструментария льготные ставки налогов, специальный таможенный режим и бюджетные инвестиции в
инфраструктуру ОЭЗ, упрощенный административный режим, государство способно влиять на получаемую инвесторами прибыль. Особый интерес для ОЭЗ представляют иностранные компании, которые могут не только организовать современное производство, но и привести на российский рынок своих партнеров, создать мощные кластеры, обеспечить развитие высокотехнологичных отраслей и появление новых сегментов в бизнесе.
Зарубежный опыт свидетельствует, что налоговые льготы по налогу на прибыль, налогу на имущество, НДС, местным налогам способствуют снижению издержек производства и риска ведения бизнеса, созданию конкурентной среды, расширению связей, облегчению торговли, обновлению основных производственных фондов, привлечению инвестиций в производственную и социальную сферы. В связи с этим их широко применяют в различных типах ОЭЗ.
Аналогичные гарантии и преференции предоставляются сегодня резидентам ОЭЗ в Российской Федерации.
На территории, принадлежащей ОЭЗ промышленного и технико-внедренческого типов, применяется режим свободной таможенной зоны, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и НДС, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.
В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 284 НК РФ ставка по налогу на прибыль установлена в размере 20 %, из них 2 % зачисляются в федеральный бюджет, 18 % — в бюджеты субъектов РФ. При этом для организаций — резидентов ОЭЗ согласно абз. 5 п. 1 ст. 284 НК РФ законами субъектов РФ может устанавливаться пониженная налоговая ставка (не
Динамика основных показателей создания и функционирования ОЭЗ в России в 2006 — 2009 гг. и 2025 г.
Год Количество Объем инвестиций Количество рабочих Объем производства товаров,
резидентов резидентов ОЭЗ, мест в ОЭЗ работ и услуг резидентов ОЭЗ,
ОЭЗ млрд руб. млрд руб.
2006 12 0 400 0
2007 53 8 1 200 1
2008 143 16,6 5 800 11,1
2009 127 29,1 10 024 30,1
2025 (прогноз) Более 1 500 860 Более 195 000 5 000
ниже 13,5 %) при условии ведения раздельного учета доходов (расходов), полученных (понесенных) от деятельности, осуществляемой на территории особой экономической зоны, и доходов (расходов), полученных (понесенных) при осуществлении деятельности за пределами территории особой экономической зоны.
Иными словами, для всех типов ОЭЗ региональная ставка по налогу на прибыль может быть снижена волеизъявлением субъекта РФ не более чем на 4,5 %. Например, для резидентов ОЭЗ технико-внедренческого типа, расположенной в Зеленоградском административном округе г. Москвы, в отношении прибыли, полученной от технико-внедренческой деятельности, осуществляемой на территории ОЭЗ, на период 2006—2010 гг. установлена ставка налога по нижней границе — 13,5 % (закон г. Москвы от 05.07.2006 № 31). Для резидентов промышленно-производственной ОЭЗ, созданной на территории Елабужского района Республики Татарстан, налоговая ставка, зачисляемая в бюджет Татарстана, понижена региональными властями до 13,5 % на период 2006—2015 гг. (Закон Республики Татарстан от 10.02.2006 № 5-ЗРТ).
Важно отметить, что положения абз. 5 п. 1 ст. 284 НК РФ о раздельном учете не могут применяться самостоятельно — без включения их в закон субъекта РФ [16].
Организации-резиденты промышленно-про-изводственных ОЭЗ вправе в отношении собственных основных средств применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не выше 2 (ст. 259 НК РФ). Во всех ОЭЗ налогоплательщики также могут экономить на расходах на научные исследования и опытно-конструкторские работы в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 262 НК РФ.
В отношении налога на имущество НК РФ предусматривает льготирование в виде освобождения от налогообложения на определенный срок (ст. 381 НК РФ) и уменьшения налоговой ставки (ст. 385.1 НК РФ).
Организации-резиденты ОЭЗ освобождаются от обложения земельным налогом в отношении земельных участков, расположенных на такой территории, сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на каждый земельный участок (п. 9 ст. 395 НК РФ).
В отношении ОЭЗ, зарегистрированных в Магаданской и Калининградской областях, отношения, возникающие при создании и функционировании данных зон с учетом их специфического географического положения и значения для геополитических интересов страны, а также
22
в целях создания благоприятных условий для социально-экономического развития названных регионов, регулируются соответственно законами № 104-ФЗ и № 16-ФЗ [8, 9]. Таким образом, порядок налогообложения в данных зонах отличается от установленного Федеральным законом № 116-ФЗ. Например, резиденты Калининградской области освобождены от уплаты налога на прибыль в течение первых шести лет — ставка составляет 0 %, а с 7-го по 12-й год ставка налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, уменьшена на 50 % для доходов, полученных от реализации инвестиционного проекта (ст. 288.1 НК РФ).
По транспортному налогу в отдельных регионах ставки значительно снижены (в Республике Алтай, к примеру, в 6 и более раз), в Дубне предусмотрено освобождение от уплаты данного налога до 2011 г. (кроме легковых автомобилей, водных и воздушных транспортных средств), в Липецке, Зеленограде и Краснодарском крае налоговые каникулы установлены сроком на 5 лет, а в Республике Татарстан и Томске — на 10 лет [2].
Таким образом, налоговый механизм привлечения частного капитала в ОЭЗ различного типа включает:
1) налоговые каникулы для резидентов, в том числе освобождение на 5 лет от уплаты налога на имущество организаций, земельного налога в соответствии с НК РФ, а также транспортного налога в соответствии с законодательством субъекта РФ;
2) пониженные тарифы страховых взносов для резидентов ОЭЗ только технико-внедренческого типа;
3) пониженную (до 13,5 %) региональную ставку налога на прибыль в соответствии с законодательством субъекта РФ.
С учетом того, что в числе основных инструментов государственного регулирования ОЭЗ налоговые и таможенные преференции стоят на третьем месте (после государственной поддержки создания инфраструктуры на их территориях и введения упрощенного режима администрирования), можно сделать вывод о том, что Россия пошла по пути развивающихся стран. В отличие от зарубежного опыта (особенно развитых стран), когда механизм ОЭЗ выполняет задачу поддержки отстающих регионов, в России ОЭЗ создаются главным образом в экономически развитых регионах.
В Российской Федерации в основу софинан-сирования создания инфраструктуры заложен принцип равенства вкладов федерального центра и регионов: соотношение расходов на создание инфраструктуры промышленно-производственных
ОЭЗ равно 50 на 50, а доля финансирования из федерального бюджета для технико-внедренческих ОЭЗ составляет 50—70 % от расчетных затрат на финансирование инфраструктуры (около 2,5 млрд руб. для одной ОЭЗ). Таким образом, для того чтобы победить на федеральном конкурсе и создать на своей территории ОЭЗ, регион должен обладать значительным финансовым потенциалом. По существующим оценкам, при разработке заявок к первому конкурсу на создание промыш-ленно-производственных ОЭЗ затраты на развитие инфраструктуры составляют 0,5—2 млрд руб. (т. е. в среднем — около 1 млрд руб.), а для технико-внедренческих ОЭЗ — в среднем не менее 1,5 млрд руб. Существует также ограничение минимального размера инвестиционного проекта [4].
При этом значительная часть налоговых льгот предоставляется за счет региональных и местных бюджетов, что делает этот инструмент налогового регулирования менее интересным для субъектов Федерации, особенно для тех из них, которые имеют дотационные бюджеты. В этой связи представляется целесообразным расширение льготных механизмов за счет федеральных налогов.
В целях стимулирования проектов, не требующих больших вложений в базовую инфраструктуру, крупных закупок импортного оборудования и уже имеющихся потенциальных инвесторов, по мнению авторов, необходимо предусмотреть возможность самостоятельного создания ОЭЗ по решению региональных властей, ограничив при этом их полномочия по предоставлению налоговых льгот резидентам региональных ОЭЗ рамками их налоговых компетенций. Это позволит, с одной стороны, эффективно организовать разработку и запуск инвестиционных проектов, а с другой — сохранить и использовать опыт тех регионов, которые участвовали в федеральном конкурсе, но не выиграли его.
Не исключено, что под воздействием региональных условий и факторов будут складываться региональные модификации ОЭЗ, различающиеся целями, задачами, характером предоставляемых льгот. В связи с этим, чтобы создать равные условия для всех регионов, необходимо разработать и унифицировать критерии применения налоговых льгот на определенной территории и закрепить их в федеральном законодательстве. Однако, ставя задачу создания благоприятного инвестиционного климата, одновременно не стоит переоценивать вклада иностранных инвестиций в региональную экономику.
Анализ этих условий показывает, что в современной российской экономике присутствуют
пробелы, связанные с функционированием ОЭЗ. Существующие недостатки российских ОЭЗ обусловлены не их генетикой, а низким качеством государственного регулирования.
Несмотря на поставленные цели и задачи перед руководством зон, до сих пор существенных сдвигов в достижении этих целей и решении поставленных задач не наблюдается. Проявились слабые стороны Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», определяющего организацию и функционирование зон, которые стали источником ряда серьезных проблем, касающихся:
• механизмов формирования зон;
• процессов взаимодействия выбранного региона как с органами государственной власти, так и с самой зоной;
• механизмов привлечения резидентов в зоны;
• процессов, связанных с мотивацией и стимулированием потенциальных участников. Рассмотрим их подробнее.
Анализ процесса формирования зон показал, что на этой стадии существуют следующие проблемы, требующие своего решения:
1) рационализация выбора региона для участия в ОЭЗ;
2) финансирование и материальное обустройство зон;
3) формирование стимулирующих условий инвестиционной деятельности [1].
Проблема рационализации выбора региона заключается в отсутствии конструктивных критериев и признаков выбора претендента и привела к тому, что при отборе заявок на создание ОЭЗ основное внимание уделялось не качеству их содержания, а будущим доходам бюджетов, объемам инвестиций. Первоначально предполагалось, что создание и развитие зон должно стать инструментом развития слабых и отсталых регионов России, импульсом формирования их экономического потенциала. Однако в дальнейшем появилось требование к регионам, реально претендующим на создание ОЭЗ, иметь стабильную экономику, опыт реализации крупных инвестиционных проектов. Возникает реальная угроза того, что формирование зон еще больше увеличит разрыв, который существует между дотационными и донорскими регионами России. Следовательно, первоначальная цель, которую ставило государство перед зонами, а именно развитие слабых и отсталых регионов, достигнута быть не может.
Следует отметить также проблему, связанную с обеспечением участия в зоне одновременно не- 23
скольких регионов: отсутствие четко прописанных в законе условий участия регионов, территориально близко расположенных друг к другу, лишает возможности создания одной зоны для двух и более регионов.
Проблема финансирования и материального обустройства зон приобрела серьезный характер. Средства на обустройство зон регионы должны получать из федерального бюджета. Однако финансирование инфраструктуры зон федеральным центром производится зачастую нерегулярно и не в должных объемах. Возникает необходимость привлечения средств регионального и местных бюджетов. Но здесь, в свою очередь, встает вопрос, связанный с ограниченностью финансового и ресурсного потенциала и дифференциацией бюджетных возможностей регионов. Для их решения желательно дополнение и усовершенствование процедур подготовительного этапа создания зон. Это, прежде всего, касается подготовки проектных работ по инфраструктуре, урегулирования вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы, оформления прав собственности и прав на земельные участки и т. д. Следует заметить, что ситуация усугубляется сложившимся уровнем бюрократизации при проведении этих процедур.
На сегодняшний день созданные институциональные механизмы не соответствуют задаче привлечения инвестиций в ОЭЗ. Объем предоставляемых льгот зарубежным инвесторам в России на порядок ниже тех, которые, например, предоставляются компаниям-резидентам в Китае и Индии. Свою дестимулирующую роль играет при этом отсутствие специальных гарантий защиты инвестиций.
Наличие перечисленных проблем объясняется отсутствием четко выработанной процедуры принятия решений, бюрократизмом, противоречиями, сложившимися между федеральными и местными властями.
Проблема взаимодействия региона с зоной заключается в том, что имеет место рассогласование региональных и федеральных интересов. В первую очередь это касается проблемы занятости. Как правило, зоны созданы в тех регионах, где отсутствует проблема безработицы среди нужных ей специалистов. Кроме того, в зонах предполагается набор персонала из других регионов РФ и ближнего зарубежья. И здесь могут возникнуть серьезные проблемы, связанные с необходимостью обеспечения привлекаемых из других регионов специалистов дефицитным жильем; неполным использованием имеющегося научного и технического потенциала
24 -
региона, на территории которого создается зона; переизбытком высококвалифицированных кадров в регионе по истечении срока функционирования зоны. Существует серьезная проблема налаживания внутренних взаимодействий в зоне.
Несмотря на достаточно длительный срок, прошедший с начала формирования зон (с 2005 г.), до сих пор имеется ряд серьезных проблем, связанных с оптимизацией процесса привлечения резидентов ОЭЗ.
Необходимо создание соответствующих институциональных механизмов, в том числе формирующих систему стимулов для инвесторов; устранение препятствий для привлечения частного капитала: жесткого административного контроля, несбалансированности интересов частного бизнеса и государства. Следует создать условия для обеспечения эффективного взаимодействия региона с органами государственной власти; найти баланс интересов федеральных, региональных и муниципальных структур, в частности, связанных с использованием имеющегося научного и технического потенциала региона. Важной задачей является налаживание как внутренних взаимодействий между резидентами зон, так и их внешних взаимодействий с нерезидентами — организациями и предприятиями, имеющими отношение к деятельности зон. Требуется существенная поддержка государства, направленная на создание механизма трансфера знаний между фундаментальной наукой и прикладными исследованиями, чтобы иметь возможность трансформации научных результатов в технологии.
Таким образом, если перечисленные меры не будут реализованы, то существует риск, что зона не станет источником новых инновационных разработок и превратится в удобную территорию для предпринимателя, желающего сколь угодно долго получать льготы, занимаясь рядовой производственной деятельностью. Отсутствие внимания к этим проблемам со стороны государства приведет к дискредитации самой идеи создания особых экономических зон как инструмента инвестиционной и инновационной политики.
Особое внимание необходимо обратить на то, что обязательным условием эффективного функционирования ОЭЗ считается создание необходимой инфраструктуры за счет бюджетных средств (федеральных и региональных). Возможно, что это и есть главная проблема на пути формирования ОЭЗ, так как роль бюджетных инвестиций на всем протяжении российских реформ всегда недооценивалась, а их доля в общем объеме инвестиций в основной капитал сохраняет тенденцию к снижению. Однако
бюджетные ресурсы не являются единственным источником для формирования объектов инфраструктуры.
Данная проблема может решаться и путем предоставления инфраструктурных концессий частным инвесторам.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, концессия является эффективным механизмом привлечения инвестиций со стороны частного капитала. 23 августа 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон № 115-ФЗ), регулирующий взаимоотношения бизнеса и государства.
Сторонами концессионного соглашения, согласно п. 1 ст. 3 Закона № 115-ФЗ, выступают концессионер и концедент. В качестве концедента, в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона № 115-ФЗ, может рассматриваться Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти; субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ; муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. В некоторых случаях от имени концедента могут выступать не только органы государственной власти разных уровней, но и уполномоченные концедентом организации.
Концессионером может стать индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества два или более указанных юридических лиц.
По концессионному соглашению, в обязанности концессионера на основании ст. 8 Федерального закона № 115-ФЗ входят создание и (или) реконструкция за свой счет объекта концессионного соглашения (движимого имущества, определенного самим договором), право собственности на который принадлежит или будет принадлежать концеденту, и осуществление деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения. Обязанностью концедента является предоставление концессионеру на срок, установленный договором, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Объектом концессионного соглашения может выступать лишь определенное недвижимое имущество, виды которого перечислены в ст. 4 Федерального закона № 115-ФЗ [10].
Однако до недавнего времени возможности, предоставляемые этим законом, практически не использовались. С принятием Федерального закона от 30.06.2008 № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» права концессионеров расширились. Прежде всего было закреплено право собственности концессионера на продукцию и доходы, получаемые в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Обновленный федеральный закон позволил гибко подходить к различным условиям принимаемых соглашений. Частные инвесторы уже активно участвуют в проектах по строительству и эксплуатации таких объектов, как «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, «Скоростная автомобильная дорога Москва — Санкт-Петербург на участке 15—58-й км» (эксплуатация должна осуществляться на платной основе).
Такой инструмент, как концессия, должен стимулировать (особенно в условиях финансового и экономического кризиса) более активное использование инвестиционных возможностей публичной власти и частного бизнеса; привлечение средств непосредственно в регионы; эффективное использование как государственного, так и муниципального имущества. Оптимальным является также вовлечение региональных и муниципальных органов власти в развитие концессий: у них имеются достаточные полномочия, а также знания специфики собственной территории.
Для превращения концессий в эффективный механизм привлечения инвестиций необходимо:
• принятие закона о концессиях, который будет иметь принципиальное значение для эффективного управления государственной собственностью. В законе о концессиях в первую очередь должны быть указаны категории государственного имущества, которое может быть предоставлено в пользование частным лицам;
• определение общих принципов пользования имуществом и характер пользовательских прав;
• выработанные условия предоставления концессионных прав;
• разграничение полномочий государственных и муниципальных органов власти по заключению и контролю за исполнением концессионных договоров;
• расширение перечня видов договоров, регулируемых концессионным законом (либо непосредственно определив специфику таких
- 25
договоров, либо предельно широко сформулировав само понятие «концессии»);
• предоставление инвестору государственных гарантий стабильности условий для его инвестиций, т. е. стабилизационной оговорки на период действия проекта, национального режима, неизменность системы налогов и сборов и т.д.;
• законодательное определение того, что государство при любых односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору понесенные им убытки от таких действий.
Таким образом, закон о концессионных соглашениях необходимо модифицировать, так как интересы государства и бизнеса пока не нашли точки пересечения, а именно это является необходимым условием любой концессии.
После принятия первой части Гражданского кодекса РФ появилась возможность организации хозяйственной деятельности на основе гражданско-правовых принципов. Первый опыт формирования таких взаимоотношений государства и инвестора уже существует (соглашения о разделе продукции).
В России договорные отношения в сфере недропользования возможны посредством заключения соглашения о разделе продукции на основании Федерального закона от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее — Закон № 225-ФЗ) [12].
Соглашение о разделе продукции (СРП) является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок, установленный ст. 8 Закона № 225-ФЗ.
При соглашениях о разделе продукции предусмотрен особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов, установленный Налоговым кодексом РФ и другими законодательными актами РФ о налогах и сборах.
В соответствии со ст. 13 Закона № 225-ФЗ при выполнении соглашения инвестор уплачивает
26 -
разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, определенных в соглашении и лицензии (бонусы), плату за геологическую информацию о недрах, ежегодные платежи за договорную акваторию и участки морского дна, уплачиваемые в порядке, установленном соглашением в соответствии с законодательством РФ на дату подписания соглашения, сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензии, регулярные платежи за пользование недрами (ренталс), компенсацию расходов государства на поиски и разведку полезных ископаемых, компенсацию ущерба, причиняемого в результате выполнения работ по соглашению коренным малочисленным народам РФ в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Суммы указанных платежей, а также сроки их уплаты определяются условиями соглашения.
Порядок зачисления указанных в настоящем пункте платежей в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ определяется бюджетным законодательством РФ.
Принципиальной особенностью СРП является замена выплаты большинства налогов (кроме налога на прибыль, роялти и страховых взносов) разделом прибыльной части продукции. В результате такого раздела государство получает не сами налоги, а право реализации закрепленной за ним по соглашению доли добываемого сырья.
Органы государственной власти, заключающие СРП от имени РФ, сознательно идут на то, чтобы в максимально короткие сроки компенсировать инвестору его расходы в объеме, признаваемом законодательством и утвержденном в СРП. Очень важно, чтобы такие расходы инвестора, как закупка за рубежом производимого в России оборудования, затраты по найму иностранной рабочей силы проходили как невозмещаемые (расходы по обучению российских кадров следует, напротив, отнести к возмещаемым).
Учитывая, что максимальное использование местных ресурсов, как правило, удешевляет добычу минерального сырья, увеличение возмещаемых затрат инвестора в случае их активного использования будет нивелировано с точки зрения бюджетных поступлений за счет увеличения массы прибыли (будет иметь место экономия расходов вследствие импортозамещения).
Показательно, что все действующие в настоящее время СРП, такие как «Сахалин-1» и «Саха-лин-2», были заключены до вступления в силу рассматриваемого федерального закона и именно они наносят отечественной экономике наибольший
ущерб как невыгодными условиями определения компенсационной продукции, так и противоречащими национальным интересам. При проверке Счетной палатой РФ правильности и своевременности поступлений российской стороне бонусов и других платежей при реализации соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2» были также установлены многочисленные нарушения, в том числе по срокам и размерам.
Основной негативный момент — сырье идет за рубеж как эквивалент недопустимо завышенных затрат при его существенно возросшей цене. Доходность проекта и, соответственно, его эффективность для собственника недр оказывается призрачной.
Кстати, в Казахстане начало реализации проекта по разработке Кашаганского месторождения перенесено на 2010 г. также в связи с двукратным (тоже трудно контролируемым удорожанием проекта), и в результате срываются планы доведения к 2015 г. добычи нефти до 140 млн т в год. Таким образом, и российская, и зарубежная практика свидетельствует о необходимости стратегического инвестиционного аудита [14].
Выполненный анализ показал, что в мировом опыте налогового регулирования инвестиционной деятельности имеются весьма позитивные аналоги, адаптация которых в российских условиях способна придать новый импульс оживлению инвестиционной активности. Это, прежде всего, относится к сочетанию предоставления целевых инвестиционных льгот с жестким контролем за их целевым использованием при формировании налоговых режимов для особых экономических зон, заключения соглашений о разделе продукции и предоставления концессий.
Список литературы
1. Голиченко О. Г., АкинфееваЕ. В. Особые экономические зоны технико-внедренческого типа: иллюзии и реалии // Инновации. 2009. № 6. С. 30—37.
2. Гордеева О. В. Особые экономические зоны: налоговый аспект // Финансы. 2009. № 7.
3. ИголкинаЛ. М, МысникВ. Г. Концессия: объединение усилий государства и бизнеса // Российское предпринимательство. 2010. № 3. С. 12—46.
4. Маломуж С. С. Промышленно-производс-твенные особые экономические зоны. Технико-
внедренческие особые экономические зоны: Сб. законодательства. М., 2007.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации. М.: ИД «Юриспруденция», 2008.
6. Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 3. Ст. 151.
7. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 8.
8. Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2006 № 16-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 2.
9. Об особой экономической зоне в Магаданской области: Федеральный закон от 31.05.1999 № 104-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 4.
10. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 8.
11. О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25.12.2009 № 340-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 1.
12. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1.
13. Пинская М. Р. Налоговая составляющая в особых экономических зонах: российский и зарубежный опыт // Налоговая политика и практика. 2008. № 8.
14. Селезнев А. Стратегический инвестиционный контроль // Экономист. 2007. № 12. С. 3—13.
15. Сидоренко Ю, Клепиков А. Особые экономические зоны в России: результаты и перспективы // Проблемы теории и практики управления. 2010. № 3. С. 8—13.
16. СмирноваЕ. Е. Налог на прибыль в ОЭЗ // Налог на прибыль. Учет доходов и расходов. 2001. № 3.
17. Шиганов А. В. Особые экономические зоны как «точки роста» в экономике регионов // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 6. С. 67—72.
