CC BY
21
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 41 (179). История. Вып. 38. С. 45-49.
формирование И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ТОРГОВЛЕЙ РСФСР Б 1920-е ГОДЫ
В статье рассматриваются вопросы образования местных органов управления торговлей, их задачи, функции, направления деятельности, взаимоотношения с центральными органами управления в 1920-е гг. Посредством освещения деятельности местных органов управления характеризуется реализация экономической политики Советского государства в период нэпа. Исследуется, каким образом деятельность местных государственных органов в области развития товарооборота и торговли способствовала вытеснению из торговли частного капитала.
Ключевые слова: государственное управление, торговля, местные государственные учреждения, новая экономическая политика.
Это вопрос кровной заинтересованности для всех, кто кое-что покупает, а все кое-что покупают...
А. И. Микоян. Из стенограммы выступления на совещании республиканских и губернских отделов внутренней торговли при
Наркомторге СССР. 10 ноября 1926 г.
Изучение истории государственных учреждений предполагает рассмотрение основного комплекса сущностных характеристик как отдельных государственных учреждений (компетенция, функции, организационно-штатная структура и т. д.), так и всего государственного аппарата в целом. При общей разработанности проблем в области истории государственных учреждений сведения о местном государственном аппарате носят самый общий характер1. Настоящая статья посвящена образованию и деятельности местных органов управления торговлей в период становления советского государства. Именно в 1920-е гг. вырабатывались новые формы и методы государственного управления, направленные на организацию функционирования государственного аппарата при сломе или реорганизации старой государственной машины. Рассмотрение особенностей организации управления отдельной отраслью в советский период имеет значение для понимания основных тенденций исторического развития всего советского государства.
Автор статьи ставит перед собой следующие задачи: осветить вопросы образования и реорганизации местных органов управления торговлей; рассмотреть изменение их задач, функций и направлений деятельности на протяжении рассматриваемого исторического периода; выяснить, каким образом их деятельность способствовала реализации экономи-
ческой политики государства по вытеснению частного капитала из торговли.
Управление внутренней торговлей в РСФСР было возложено на организованный по декрету II Всероссийского съезда советов Народный комиссариат торговли и промышленности. В составе исполкомов губернских и областных советов были образованы отделы или комиссариаты торговли и промышленности. В качестве исполнительных органов и технического аппарата губернских отделов торговли и промышленности при исполкомах уездных и городских советов были учреждены торговые инспекции. Первое положение об этих местных органах было принято в июле 1918 г.2 Их функции заключались в установлении жесткого контроля над частными торговцами и ценами, подготовке к проведению национализации торговли, управлении государственными торговыми предприятиями, регулировании кооперативной торговли.
В дальнейшем обстановка Гражданской войны и политика большевиков привели к полной ликвидации товарных отношений и натурализации хозяйства. Торговые отделы и инспекции местных советов были упразднены. Вопросы заготовок, регулирования цен, контроля за государственными и кооперативными торговыми предприятиями перешли в ведение различных учреждений: губсовнар-хозов, губпродкомов, губфинотделов, губпла-нов и др.
В июне 1920 г. Наркомат торговли и промышленности РСФСР был преобразован в Наркомат внешнейторговли(Наркомвнешторг РСФСР)3. В области же внутренней торговли специального регулирующего органа не было, хотя деятельность советских органов в области торговли координировалась Советом труда и обороны (СТО РСФСР). В мае 1922 г. при СТО РСФСР была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг)4. В 1923 г. были образованы местные комвнуторги при губернских экономических совещаниях.
Нэп привел к бурному развитию товарооборота и торговли, как государственной, так и кооперативной и частной. Государственная торговля развивалась различными ведомствами -ВСНХ (через тресты, синдикаты и систему торгов), Наркомпродом, Наркомземом, Госбанком, образовавшимися государственными и смешанными торговозаготовительными акционерными обществами и другими организациями.
В 1921 г. местную государственную торговлю представляли губснабы, занимавшиеся преимущественно снабжением местной промышленности. В конце 1921 - начале 1922 г. на базе губснабов были созданы торговые тресты, которые впоследствии превратились в хозрасчетные торговые организации губернских совнархозов - «губторги» или «промторги». В некоторых случаях на местах создавались паевые товарищества - «пайторги», пайщиками которых были промышленные предприятия губернских совнархозов и исполкомов. Задачами губторгов и пайторгов были снабжение местной промышленности необходимыми сырьем и материалами и реализация ее продукции. Но фактически они превратились в обычные торговые организации5.
Доля государственной торговли в товарообороте была на тот период времени невелика. Предпринятые властями меры по борьбе с частной торговлей не только не привели к ее прекращению, но и, наоборот, до середины 1921 г. подпольный частный рынок оставался главным источником жизнеобеспечения населения. Продовольственный и товарный кризис заставил власти поддержать и усилить кооперацию. Декретом от 7 апреля 1921 г. организациям потребительской кооперации возвращалось право производить торговые операции за свой счет путем обмена и скупки сельхоз-продукции6. Тем не менее, доля государственных и кооперативных организаций была относительно высока только в оптовой торговле. Практически вся розничная торговля находи-
лась в руках частных лиц. К осени 1923 г. частная торговля охватывала 2/3 всего товарооборота и 3/4 розничного товарооборота7.
С 1921 г. вновь образуются торговые биржи. Первая биржа была организована в Саратове, потом в Москве, а затем, с 1922 г., и в других, не только губернских, но и уездных, городах. В соответствии с постановлением СТО от 23 августа 1922 г., биржи должны были охватывать всю оптовую торговлю. Торговый оборот провинциальных бирж был поначалу невелик (оборот Московской биржи превосходил все провинциальные вместе взятые), однако он быстро развивался. С октября 1922 по август 1923 г. обороты оптовой торговли в провинции выросли более чем вдвое (по данным по 54 крупнейшим провинциальным биржам)8. К 1925 г. в стране насчитывалась 101 биржа9.
С 1921 г. начинается возрождение ярмарочной торговли. Восстановлены были не только городские, но и уездные и мелкие сельские ярмарки. Основными предметами торга на местных ярмарках были скот, сырье и предметы крестьянского обихода.
19 июня 1921 г. был издан декрет СНК, разрешавший «всем гражданам производить открытую продажу и обмен продуктов сельскохозяйственного производства, изделий из них и предметов кустарной и фабрично-заводской промышленности, за исключением товаров, производимых из сырья и материалов, предоставленных государством на особых договорных условиях»10. Первоначально для открытия частных торговых заведений требовалось предварительное разрешение отделов управления губисполкомов. Но с апреля 1922 г. этот порядок был отменен, достаточно было взять патент.
В июне 1923 г. образуется Комиссия по внутренней торговле при СТО СССР для объединения и направления комвнуторгов союзных республик11. В мае 1924 г. на базе упраздненных Комвнуторга СССР и Наркомпрода СССР создается Наркомат внутренней торговли СССР и аналогичные наркоматы в союзных республиках12. В мае - декабре 1924 г. на базе местных комиссий по внутренней торговле создаются отделы внутренней торговли губисполкомов (губвнуторги)13.
На губвнуторги были возложены задачи по регулированию на основе общесоюзного и республиканского законодательства всей торговли в пределах подведомственной территории, непосредственное управление и контроль над подчиненными государственными торговыми
предприятиями, регулирование и надзор за деятельностью частных, арендных, кооперативных и прочих торговых предприятий.
В аппарате губвнуторгов имелись структурные подразделения: секретариат, статистико-экономическая часть, торгово-инспекторская часть, часть регулирования. Статистико-экономическая часть выполняла следующие функции: составление губернского хлебного баланса, учет движения хлеба и скота по основным заготовителям, подготовка информаций о конъюнктуре хлебного рынка, отслеживание рыночных розничных цен.
Часть регулирования занималась установлением и регулированием цен, выявлением потребности губернии в тех или иных товарах.
Торговая инспекция руководила работой уполномоченных губвнуторга в уездах. Помимо этого, она проводила обследование хлебного рынка, государственных, кооперативных и частных торговых предприятий, мануфактурного, бакалейного рынков, составляла номенклатуру товаров, обращавшихся на местном рынке, решала вопросы кредитования торговых предприятий.
Работа губвнуторгов началась в сложных условиях неурожая 1924 г., отразившегося на всей экономике губерний и в первую очередь на рынке. Неурожай вызвал ослабление покупательной способности крестьянства, падение торговых оборотов, рост цен на хлеб и падение цен на мясо. Необходимо было наладить продовольственное снабжение населения, удержать на определенном уровне хлебные цены, организовать заготовку хлеба. На мясосырьевом рынке надо было добиться равновесия спроса и предложения, так как предложение намного превысило спрос в связи с массовым забоем скота из-за бескормицы, вызванной засухой.
Предстояло предпринять эффективные меры к расширению торговой сети. Несмотря на ее рост, актуальным оставался вопрос, как тогда говорили, о «торговых пустынях». Например, в Царицыне одна торговая точка обслуживала 55 человек, а в сельской местности Царицынской губернии - 755. При ограниченных собственных средствах губернские центры не в состоянии были полностью обеспечить потребителя необходимыми товарами. Нужно было привлечь инвестиции извне посредством организации представительств госторгов. Эта задача была решена. С 1924 г. союзные синдикаты (Всероссийский текстильный, Кожсиндикат, Госпромцветмет,
Рудметаллоторг и др.) открыли свои оптово-розничные отделения и представительства в провинции. Впоследствии ими была создана обширная периферийная торговая сеть.
Одной из задач губвнуторгов было содействие расширению товарооборота путем кредитования торговых предприятий. В начале нэпа отпуск товара производился исключительно за наличный расчет, что очень сужало товарооборот. С расширением сети кредитных учреждений (к 1 октября 1923 г. в СССР функционировало 248 отделений Госбанка и 111 других кредитных учреждений и организаций и их филиалов)14 стало возможным кредитование торговли. Однако губвнуторгам в этом деле препятствовали ограниченность ресурсов местных банковских учреждений и низкая покупательная способность населения в связи с неурожаем.
Высокий урожай 1925 г. повысил общую денежную доходность крестьянства и привел к усилению спроса на промтовары и оживлению торговли. Благоприятно отразилась на торговле и денежная реформа 1924 г. Но уровень развития производства предметов потребления, а также система регулирования цен не позволяли удовлетворять растущий спрос населения. Об этом неоднократно говорили участники губернских торговых совещаний. Такие совещания были организованы при губвнуторгах в 1925-1927 гг. Председателем совещания являлся представитель губвнутор-га, членами - представители кооперативов, синдикатов, профсоюзов и других организаций. Совещание созывалось по мере необходимости для решения вопросов регулирования рынка, методов заготовительной работы, взаимоотношений основных заготовителей и кооперации и др.
Продолжала осуществляться политика вытеснения частной торговли. XIII съезд РКП(б), проходивший 23-31 мая 1924 г., принял решение об активном наступлении на частнотор-говый капитал путем развертывания государственной и кооперативной торговли, регулирования рынка, ограничения частного капитала. На пленумах и конференциях губернских партийных комитетов заслушивались вопросы о состоянии торговли в губерниях, задачах партийных и советских органов в области торговли. Принимались меры к уменьшению частного сектора в торговле. Так, например, в Астрахани весной 1926 г. была введена конвенция, не позволяющая частнику поднимать цены на рыбную продукцию. Конвенционное
бюро, в составе которого были преимущественно представители государственных хозяйственных органов, определяло количество рыбы, подлежащей переработке частными предпринимателями, а также регулировало цену на рыбу15.
Росло число крупных торговых предприятий. В РСФСР их доля в розничной сети возросла с 43 % в 1923/24 г. до 48,5 % в 1927/28 г.16 На партийных форумах с удовлетворением отмечали, что с 1926 г. «частный торговец в условиях нашего хозяйства пошел ко дну»17. Как альтернативу частной торговле требовалось развивать кооперацию. В 1923 г. Наркомвнешторг РСФСР был преобразован в союзный нарко-мат18. В ноябре 1925 г. Наркомвнешторг СССР и Наркомвнуторг СССР сливаются в объединенный Наркомат внешней и внутренней торговли СССР19. Свои оперативные функции наркомат передал специализированным государственным торговым организациям. В области внешней торговли это были государственные акционерные общества, в области внутренней торговли - синдикаты (впоследствии в 1929 г. преобразованные во всесоюзные отраслевые объединения). Республиканскими органами управления торговлей являлись наркоматы внутренней торговли, переименованные в наркоматы торговли. Наркомторги республик руководили внутренней торговлей и выполняли функции уполномоченных по внешней торговле.
В 1927 г. губернские отделы внутренней торговли переименовываются в отделы торговли20. В уездах должны были образовываться уездные уполномоченные по торговле в составе уездных исполкомов, но, как отмечалось в письме Наркомторга РСФСР в СНК РСФСР от 25 мая 1928 г. № 63/23 об отпуске дополнительных средств на содержание местных отделов торговли, такие уездные уполномоченные по торговле имелись не во всех уездах, их обязанности выполняли по совместительству заведующие финансовыми отделами, статистическими бюро или организационными отделами исполкомов21.
20 августа 1928 г. было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении положения о губернских отделах торговли и об уполномоченных губернских отделов при уездных исполнительных комитетах»22. Согласно положению, на губернские отделы торговли возлагались следующие функции:
- проведение в пределах губернии внутренней торговой политики;
- регулирование торгового оборота и всех видов торговой деятельности;
- разработка и осуществление мероприятий по развитию торговой деятельности кооперации и государственной торговли, вытеснение из торговли частного капитала;
- разработка торговых планов, контрольных цифр по торговле, планов заготовок и то-вароснабжения;
- осуществление мероприятий, способствующих развитию экспорта товаров, составление общегубернских заявок на импортные товары и представление их в губиспол-ком и Наркомторг РСФСР;
- регулирование торговой деятельности всех имеющихся на территории губернии отделений, представительств и филиалов торговых государственных и кооперативных организаций общесоюзного и республиканского значения, открытие и ликвидация филиалов губернских торговых предприятий;
- развитие заготовительной сети губернии;
- регулирование цен в пределах прав, предоставленных губотделу, контроль за соблюдением цен;
- руководство биржами, ярмарками, рыночными комитетами, губернскими хлебопекарными и мукомольными предприятиями;
- разработка мероприятий и планов по финансированию и кредитованию торговли;
- ведение торгового инспектирования, торгового реестра губернии, регистрация уставов потребительских обществ и промысловиков;
- изучение конъюнктуры рынка, ведение торговой статистики.
Губторготделы состояли из заведующего и заместителя, товарных секций или подотделов - промтоварной, хлебной сырьевой и т. п., экономической секции и торговой инспекции. Структура губотдела зависела от экономического состояния губернии. Например, в 1927 г. Царицынский губторготдел имел следующую структуру: подотделы - регулирования, торговой инспекции, статистики; секции - хлебофуражная, торговли и промтоваров, сырьевая23.
Помимо торговых совещаний, при губтор-готделах образовывались экспертные бюро для представления заключений о качестве, сорте, ассортименте и ценах товаров, являющихся предметом коммерческого товарооборота губернского рынка. Могли также создаваться мельничные бюро, различные комиссии по обследованию частных торговых предприятий и т. д.
Уполномоченные губторготдела при уездных исполкомах наблюдали за соблюдением торгового законодательства, предельных цен, надбавок, торговых и накладных расходов; осуществляли контроль за деятельностью торговых государственных и кооперативных организаций; вели торговую статистику; содействовали развитию кооперации, ярмарок и базаров местного значения; непосредственно руководили государственными торговыми организациями, подведомственными уездному исполкому.
Постановлением СТО РСФСР от 23 сентября 1927 г. при губторготделах был создан небольшой аппарат для работы по «форсированию экспорта второстепенных товаров» (вывоз продуктов садоводства, огородничества, животноводства и земледелия в обработанном виде, изделий кустарной промышленности) - инспекторы по экспорту. Их задачей было обследование сельского хозяйства и местной промышленности в целях выявления экспортных возможностей региона и условий их реализации на зарубежных рынках24.
Впоследствии система органов управления торговлей была перестроена применительно к новому административно-территориальному делению: были образованы краевые, областные, окружные, городские и районные отделы торговли в составе соответствующих исполкомов.
Таким образом, на протяжении рассматриваемого периода изменялись направления деятельности органов управления торговлей. Возникшие для установления жесткого контроля над частником и проведения национализации торговли, эти управленческие структуры были ликвидированы со свертыванием товарных отношений в период военного коммунизма и вновь вызваны к жизни в эпоху нэпа.
Противоречивое отношение государства к частному предпринимательству и рынку нашло отражение в деятельности органов управления торговлей. С одной стороны, частная торговля была легализована и даже поддержана государством путем кредитования торговых предприятий, разрешения аренды, ярмарок, кустарных промыслов. На первый план в деятельности органов управления торговлей выходит руководство находившимися в их ведении торговыми организациями. С другой стороны, через непродолжительное время после провозглашения нэпа предпринимаются меры по регулированию рынка, введению налоговых, кредитных и та-
рифных ограничений для частных торговцев. Постепенно в деятельности местных отделов торговли усиливаются функции регулирования и инспектирования, а задача вытеснения частного капитала провозглашается одной из основных. К концу 1920-х гг. доля частного капитала в торговле заметно снизилась, а к началу 1930-х гг. была сведена к нулю.
Примечания
1 См.: Гимпельсон, Е. Г. Становление и эволюция советского государственного управления. 1917-1930 гг. М., 2003; Ирошников, М. П. Создание советского централизованного государственного аппарата. СНК и наркоматы. Октябрь 1917 - январь 1918. Л. : Наука. Ленингр. отд-ние, 1967; Коржихина, Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. М. : РГГУ, 1994; Морозов, Б. М. Формирование органов управления Советской России в 1917-1918 гг. (на примере Народного комиссариата путей сообщения). М. : МГУ, 1995.
2 СУ РСФСР. 1918. № 60. Ст. 658.
3 Там же. 1920. № 53. Ст. 235.
4 Там же. 1922. № 34. Ст. 400.
5 Устинов, В. М. Эволюция внутренней торговли в России в 1913-1924 гг. М. ; Л. : Экон. жизнь, 1925. С. 198-199.
6 СУ РСФСР. 1921. № 26. Ст. 150.
7 Громыко, Е. В. Советская торговля за 15 лет : статистико-экономический сборник. М. : Гос. соц.-экон. изд-во, 1932. С. 12.
8 Устинов, В. М. Указ. соч. С. 77-78.
9 Там же. С. 72.
10 СУ РСФСР. 1921. № 57. Ст. 356.
11 Там же. 1923. № 83. Ст. 808.
12 Там же. 1924. № 62. Ст. 619-620.
13 Там же. 1925. № 8. Ст. 54.
14 Устинов, В. М. Указ. соч. С. 71.
15 Очерки истории Астраханской областной организации КПСС / гл. ред. И. Г. Астафьев. 2-е изд., доп. Волгоград : Ниж.-Волж. книж. изд-во, 1985. С. 272.
16 Громыко, Е. В. Указ. соч. С. 18.
17 Там же. С. 14.
18 СУ РСФСР. 1923. № 108. Ст. 1035.
19 СЗ СССР. 1925. № 78. Ст. 590.
20 СУ РСФСР. 1927. № 35. Ст. 234.
21 РГАЭ. Ф. 5240. Оп. 1. Д. 84. Л. 19.
22 Там же. Д. 198. Л. 38-43.
23 ГАВО. Ф. Р-80. Оп. 2. Д. 1. Л. 93.
24 РГАЭ. Ф. 5240. Оп. 1. Д. 82. Л. 82-88.
