Финансовые инструментыреформирования бюджетного процесса Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

© Маланичев С. А., 2009

МАЛАНИЧЕВ Сергей Александрович

Кандидат сельскохозяйственных наук, доцент, руководитель Центрального отделения г. Екатеринбурга

Управление Федерального казначейства по Свердловской области

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. Хохрякова, 87 Контактный телефон: (343) 257-77-55

Финансовые инструменты реформирования бюджетного процесса

Ключевые слова: бюджетный процесс; среднесрочное планирование; действующие и принимаемые обязательства; программно-целевые методы; федеральные и ведомственные программы.

Аннотация. В статье рассматривается реформирование бюджетной системы России на современном этапе, а также финансовые инструменты бюджетного планирования. Автором предлагаются мероприятия по дальнейшему развитию и совершенствованию бюджетного процесса.

Одним из направлений реформирования бюджетной системы на современном этапе является совершенствование бюджетного процесса.

В развитии бюджетной системы РФ выделяются три этапа [3]. На начальном этапе становления бюджетной системы решались задачи методологического и организационного ее укрепления, внедрения казначейской системы исполнения бюджета, составления достоверной отчетности и создания системы внешнего контроля по исполнению бюджетов бюджетной системы. Основные положения были закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие в 2000 г.

Следующий этап отличался формированием новых межбюджетных отношений, приведением обязательств публично-правовых образований в соответствие с их финансовыми возможностями. Этап начался с анализа объема расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В результате проведенной работы в федеральное законодательство в 2003-2004 гг. были внесены существенные поправки и установлен новый принцип исполнения расходных обязательств, предусматривающий смещение акцентов с первичности бюджета на первичность расходных обязательств.

Третий этап развития связан с реформированием бюджетного процесса и направлен на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. Начало реализации данного направления было положено «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.

Цель реформирования бюджетного процесса определена в концепции как смещение акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров [4].

Если в рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации, исполнение бюджета происходит

при соблюдении жестких ограничений, контролируется соблюдение плановых показателей, результаты бюджетных расходов не определяются, то при концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, результаты исполнения бюджета оцениваются по качественным и количественным характеристикам изменения экономических и социальных условий жизни общества.

Главной задачей реформирования бюджетного процесса в России является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В настоящее время разработаны и закреплены Федеральным законом от 26 июля 2007 г. № 63-Ф3 в Бюджетном кодексе финансовые инструменты, обеспечивающие развитие бюджетного процесса. К ним следует отнести:

• среднесрочное финансовое планирование бюджета (до 3 лет) на основе действующих и принимаемых обязательств;

• расширение полномочий субъектов бюджетного планирования (министерств, ведомств), ежегодное составление ими докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

• переход от «сметного» планирования и финансирования расходов к бюджетированию, которое ориентировано на достижение количественно и качественно измеримых результатов деятельности получателей средств бюджета;

• внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования, распределение бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и вновь принимаемых бюджетных программ;

• введение интегрированного плана счетов бюджетного учета, предусматривающего учет затрат по функциям и программам, использование метода начислений и приближения бюджетной классификации к требованиям международных стандартов.

Действительно, в России до 2004 г. при подготовке проекта федерального бюджета преобладало сметное планирование, т. е. бюджет формировался не на основе ожидаемых результатов осуществления бюджетных расходов, а путем индексации и корректировки объемов бюджетных средств, фактически использованных в прошлом году.

В настоящее время в основу бюджетного планирования заложен известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», ежегодного составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (последующие 2 года). В 2007 г. первый раз был рассмотрен и принят федеральный бюджет на 2008 г. и плановый период 2009-2010 гг.

По нашему мнению, среднесрочное бюджетное планирование эффективно только в условиях стабильно развивающейся мировой экономики, в кризисном состоянии невозможно спрогнозировать бюджет на несколько лет вперед, что подтвердилось пересмотром бюджетов в 2009 г.

Особенностью планирования бюджетов бюджетной системы с января 2005 г. является формирование бюджета на основе расходных обязательств. Под такими обязательствами понимается обязанность публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения, обусловленная законом, договором или соглашением. Для обеспечения полноты финансирования расходов каждый бюджет ежегодно формирует реестр расходных обязательств [1].

В основе планирования расходов по обязательствам бюджета заложена государственная (муниципальная) услуга, оказываемая физическому или юридическому лицу органом государственной власти или местного самоуправления, бюджетным учреждением безвозмездно или по ценам и тарифам, устанавливаемым органами государственной власти. При этом бюджетные услуги предоставляются в соответствии с государственным заданием, формируемым для каждого получателя бюджетных средств.

Задание составляется в порядке, установленном высшим органом исполнительной власти, на один год или среднесрочный период в зависимости от особенностей утверждения бюджета.

Порядок планирования расходов бюджета устанавливается соответствующим финансовым органом и осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств. При этом под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде принятых, но не исполненных расходных обязательств получателей средств бюджета.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств соответствующего бюджета, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями. При формировании бюджета такое разделение бюджетных обязательств позволяет:

• существенно упростить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив внимание на подготовке и рассмотрении принимаемых обязательств, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

• поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения или отмены;

• удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств, в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств;

• ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Другим направлением реформирования бюджетного процесса является переход к программно-целевым методам бюджетного планирования. В отличие от сметного планирования программно-целевое планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств. При этом появляется возможность осуществления постоянного мониторинга реализации намеченных целей и достигаемых результатов.

М. Афанасьев и И. Кривогов обращают внимание на то, что при внедрении БОР появляется возможность перехода к составлению бюджета в виде целевых программ [2. С. 245]. В программах становится возможным определить стратегические цели, тактические задачи, объемы необходимых финансовых ресурсов, а также ожидаемые результаты, сроки выполнения, ввести систему количественно измеряемых показателей (индикаторов эффективности), рассмотреть риски реализации программы, определить виды отчетности.

Следует отметить, что бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ. Доля таких программ в федеральном бюджете не превышает 15%, следовательно, остальные расходы бюджета являются внепрограммными и вообще не оцениваются. Однако федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы бюджетного планирования. В практике федерального бюджета уже опробованы и хорошо зарекомендовали себя альтернативные формы управления бюджетными расходами, такие как национальные проекты и инвестиционный фонд. Расширение сферы программно-

целевых методов бюджетного планирования целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и объемов их финансирования, сколько за счет преобразований сметных расходов в ведомственные целевые программы, формируемые органами исполнительной власти.

К преимуществам ведомственных целевых программ следует отнести четкую привязку к функциональной и ведомственной классификации расходов и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за планирование и достижение результатов деятельности у главного распорядителя бюджетных средств, возможность преобразования при необходимости в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В то же время необходимо формировать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании внедрения ведомственных целевых программ. По мнению А. М. Лаврова, стимулом для этого может быть распределение бюджета принимаемых обязательств только в разрезе целевых бюджетных программ и возможность финансирования программ «одной строкой», в чем должны быть заинтересованы сами субъекты бюджетного планирования.

Автор считает, что переход к программно-целевым методам бюджетного планирования должен обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатом их использования. При этом становится возможной своевременная корректировка программы с целью повышения ее результативности, гибкого перераспределения средств с учетом хода реализации программы, определения целесообразности продолжения финансирования, появляется возможность оценки функциональной деятельности министерства или ведомства, снижается риск принятия нерациональных решений.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, должны стать:

• четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после окончания программы или ее этапа) оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

В России пока нет разработанных и апробированных методик определения эффективности реализуемых ведомственных программ, не разработана и система показателей, необходимых для их оценки. Актуальным является вопрос разработки и внедрения таких методик для всех получателей бюджетных средств, в том числе и для Федерального казначейства.

Дальнейшее развитие реформы бюджетного процесса, на наш взгляд, должно предусматривать следующие шаги.

1. Внедрение в государственном секторе управления принципов финансового менеджмента, обеспечивающих принятие эффективных решений, выбор оптимальных

путей использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики. Эти перемены невозможны без применения принципа прозрачности и подотчетности во всех фазах бюджетного цикла.

2. Определение структуры взаимоотношений внутри субъекта бюджетного планирования, поэтапного делегирования ведомствам и подведомственным получателям бюджетных средств более высокой степени свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт свидетельствует, что наличие управленческой самостоятельности стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы.

3. Установление четкой взаимосвязи между затратами и результатами. Необходимо разработать и внедрить методы расчета различных показателей эффективности и результативности и их практического использования как самими учреждениями, так и всеми заинтересованными участниками бюджетного процесса.

4. Создание действенной системы внутреннего и внешнего аудита. Служба внутреннего аудита создается не ради проверки правильности каждого решения о расходовании бюджетных средств или каждого конкретного платежа. Задача службы объективно и независимо оценивать эффективность принимаемых в ведомстве решений, работу используемых программных продуктов, надежность созданной системы защиты, предоставлять руководителю своевременную информацию о результатах этого контроля.

Акцент внешнего аудита должен быть перенесен с традиционных функций (проверки целевого использования бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов) на аудит эффективности (проверку результатов деятельности получателя бюджетных средств и показателей эффективности и результативности расходов.)

5. Мониторинг достижения результатов деятельности и обеспечения подотчетности как одна из составных частей системы отчетности, пронизывающей всю иерархию бюджетной структуры: от высшего органа государственной власти до бюджетного учреждения.

Источники

1. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 9 февраля 2009 г. № 17-ФЗ).

2. Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Модернизация государственных финансов. 2-е изд. М. : Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007.

3. Нестеренко Т. Г. 350 лет государственному финансовому контролю в России // Бюджет. 2006. № 8.

4. Лавров А. М. Бюджетная реформа: от управления затратами к управлению результатами // Финансы и кредит. 2005. № 9.