CC BY
51
А. М. ЗАХАРЫЧЕВА*
Анна Михайловна ЗАХАРЫЧЕВА — кандидат педагогических наук, доцент, докторант кафедры финансов СПбГУЭФ.
В 1996 г. закончила Калининградский государственный университет — факультет физической культуры и спорта, по специальности педагогика и психология. В 2004 г. — Балтийский институт экономики и финансов — факультет бухгалтерского учета, анализа и аудита. Автор 46 публикаций общим объемом 65,52 п. л.
Область научной специализации — финансирование, управление, качество высшего образования.
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАСХОДОВ НА ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
В начале XXI в. вопросы развития образования, форм его финансирования включены в стратегию формирования в России конкурентоспособной экономики. Образование входит в число приоритетов экономической и бюджетной политики государства, что является свидетельством достигнутого в обществе и среди специалистов общего мнения относительно роли образования в социально-экономическом развитии страны. Растут объемы бюджетного финансирования высшего образования (табл. 1).
Таблица I
Бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования
2007 (закон) Проект бюджета
2008 2009 2010
Общий объем, млрд руб. Прирост к предыдущему году, млрд руб. Прирост к предыдущему году, % Рост к уровню 2007 года, % 199,5 100,0 224,6 25,1 12,6 112,6 226.3 1,7 0,8 113.4 244,8 18,5 8,2 122,7
Эти средства позволят обеспечить предоставление высшего профессионального образования более чем 2460 тыс. студентов, обучающихся в 594 гражданских федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования с 240 тыс. преподавателей и научных сотрудников. Кроме того, в пределах указанных ассигнований предусматривается обеспечить реализацию приоритетного национального проекта «Образование» по направлениям «Внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ» и «Развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений».
Концепция модернизации образования в Российской Федерации на период до 2010 г. предусматривала создание нового организационно-экономического механизма высшего образования, соответствующего требованиям рыночной экономики. Предлагаемый Концепцией подход фактически означал отказ от режима полного бюджетного финансирования высшего образования и переход к новой системе различных форм и инструментов финансового обеспечения отрасли.
Стратегической основой разработки новых технологий финансирования должно было быть инвестирование в человеческий капитал. Сущность подобного подхода состояла в необходимости экономической оценки и координации ресурсов, направляемых в образование государством, организациями и самими обучающимися. Но-
© А. М. Захарычева, 2007
вые подходы к финансированию высшего образования должны основываться, в том числе, на диверсификации его источников, под которой понимается оптимизация процесса совместного финансирования образования, осуществляемого государством, фирмами и студентами — в соответствии с выгодами, получаемыми ими от этих вложений, а также разработка новых форм и инструментов финансирования, в данном случае — высшего образования.
В любой политике (экономической, бюджетной, социальной и др.) важнейшие ее составляющие_цели,
финансовые инструменты и средства, необходимые для реализации поставленных задач. Следует обозначить разницу в содержании терминов «формы» и «инструменты». Формы финансирования высшего образования — это, прежде всего, бюджетное финансирование, а также кредитование, страхование, финансирование по линии организаций, другие формы внебюджетного финансирования. Инструменты — конкретные «технологические» приемы, способы и т. п. реализации этих форм. Остановимся подробнее на финансовых инструментах.
Финансовые инструменты — одна из новых экономических категорий, используемая с начала построения основ рыночной экономики. В настоящее время этот термин широко используется не только в отечественной монографической литературе, но и в целом ряде нормативных документов. Следует отметить, что понятие «финансовые инструменты» применительно к отраслям реальной экономики и бюджетной, прежде всего социальной, сфере, имеет различные трактовки.
'Прежде кратко рассмотрим этот термин применительно к хозяйственному механизму отраслей реальной экономики, где также существуют различные подходы к трактовке понятия «финансовый инструмент». Обратимся к наиболее типичным. Например, В. В. Ковалев1 считает, что изначально было распространено достаточно упрошенное определение, согласно которому выделялись три основные категории финансовых инструментов: денежные средства (средства в кассе и на расчетном счете, валюта), кредитные инструменты (облигации, кредиты, депозиты) и способы участия в уставном капитале (акции и паи). По мере развития рынков капитала и появления новых видов финансовых активов, обязательств и операций с ними (форвардные контракты, фьючерсы, опционы, свопы и др.) терминология все более уточнялась. Возникло новое направление, получившее название финансового инжиниринга (financial engineering), в рамках которого дается систематизированное описание традиционных и новых финансовых инструментов.
По определению авторов Финансово-кредитного энциклопедического словаря «финансовые инструменты — финансовые активы/пассивы, которые можно покупать и продавать на рынке и посредством которых осуществляется распределение и перераспределение созданного капитала. Финансовые инструменты: представляют собой юридический документ, отражающий определенные договорные взаимоотношения или предоставляющий определенные права; подразделяются на — валютные (обмен одной денежной единицы на другую), процентные (активы, приносящие доход по твердым, плавающим или пересматриваемым ставкам), ценовые (акции, драгоценные металлы, сырье, товары) инструменты»2.
В настоящее время одно из наиболее общих и развернутых определений этой категории приведено в международном стандарте бухгалтерского учета МСФО 32 «Финансовые инструменты: раскрытие и представление информации»3. Согласно этому стандарту, под финансовым инструментом понимается любой контракт, по которому происходит одновременное увеличение финансовых активов одного предприятия и финансовых обязательств долгового или долевого характера другого предприятия.
Итак, варианты трактовки понятия «финансовые инструменты» в отраслях реальной экономики: денежные средства; кредитные инструменты; способы участия в уставном капитале; финансовые активы/пассивы, которые можно покупать и продавать на рынке и посредством которых осуществляется распределение и перераспределение созданного капитала; юридические документы, отражающие определенные договорные отношения; контракт, по которому происходит одновременное увеличение активов одного предприятия и финансовых обязательств долгового или долевого характера другого предприятия; и т. д. Перечень имеющихся вариантов в работах разных авторов можно было бы продолжить. То есть упорядочение и систематизация терминологии 8 этом разделе теории финансов еще требуют своего решения. Следует отметить, что эта проблема не является исключительно российской, поскольку терминологические противоречия в трактовках различных категорий, в частности финансовых инструментов, можно обнаружить и в работах западных специалистов.
Определенные усилия в решении этих вопросов предпринимаются. Например, международная классификация финансовых показателей построена таким образом, чтобы ее можно было использовать в качестве общей основы для разных направлений анализа, включая, например, анализ финансовой деятельности отдельной институциональной единицы или измерение чистых потоков финансовых ресурсов между основными секторами экономики4.
В бюджетном секторе можно констатировать такое же положение вещей — неоднозначные трактовки, параллельное употребление разных терминов для одних и тех же понятий и процессов и т. д. Причем это характерно как для официальных нормативных документов, монографических и периодических изданий, так и бюджетной практики. Приведем несколько примеров из последних официальных документов:
— ...бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности;
— ...проводилась значительная работа по совершенствованию механизмов реализации федеральных целевых программ и их оптимизации',
— ...не задействованы в большинстве случаев механизмы софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников;
— ...законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий;
— ...формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий;
— ...необходимо разработать механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство...;
— ...должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств;
— ...применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг...;
— ...следует задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики...',
— ...необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований...; и т. д.
Итак, имеют место — «инструмент проведения бюджетных реформ», «инструменты государственной финансовой политики» и т. д. Самый распространенный термин — «механизм»: реализации, софинансирования, обеспечения, формирования, изменения, оценки, стимулирования и т. д. Если обратиться к монографическим Источникам, там наблюдается еще большее разнообразие. В обобщенном варианте декларируются финансово-кредитный, финансовый, кредитный, бюджетный механизм. Для того чтобы методологически разделить понятия «механизм» и «инструменты», приведем пример характеристики содержания и определения понятия финан-сово-кредитного механизма (ФКМ),
В трактовке профессора Н. В. Фадейкиной его структура имеет следующий вид5: элементы ФКМ, функции управления отдельными его элементами и цели управления. Элементы ФКМ:
— объекты и субъекты финансово-кредитных отношений (в том числе финансовые институты);
— финансово-кредитные ресурсы;
— методы и правила финансирования (прямого бюджетного финансирования — государственного или муниципального; частного (корпоративного) и смешанного инвестирования и кредитования; а также финансово-кредитные рычаги и стимулы (в том числе процентная ставка за кредит, дивидендная политика, политика в области формирования и использования резервов и управления рисками, бюджетная, учетная (в целях бухгалтерского и управленческого учета) политика и пр.);
— методы, режимы налогообложения и налоговые стимулы (в том числе ставки, льготы по налогам, учетная политика в целях налогообложения и проведения амортизационной политики);
— методы финансового планирования (в том числе индикативного среднесрочного) и прогнозирования;
— методы аренды (в том числе финансовой, или лизинга), факторинга, осуществления операций с ценными бумагами и иностранной валютой (в том числе методы валютного контроля и валютного регулирования) и др.;
— методы регулирования деятельности финансовых институтов посредством установления экономических нормативов и других (например, бюджетных) ограничений;
— методы экономического анализа (в том числе финансового, управленческого и комплексного анализа финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов);
— методы стимулирования (в том числе инновационной деятельности);
— методы финансового контроля и аудита (внешнего, в том числе государственного, и внутреннего) и пр.;
— орган и зацио и но-технологическое обеспечение функционирования ФКМ;
— нормативное правовое и информационно-аналитическое обеспечение функционирования ФКМ.
Из приведенной классификации следует, что элементы ФКМ характеризуются: объектами, субъектами, ресурсами, методами, правилами, рычагами, стимулами, режимами и т. д. Этот широкий перечень терминов и может быть заменен понятием «инструменты». То есть, можно согласиться с известным ученым, что ФКМ — это его элементы, функции управления этими элементами и цели управления. А реализуются они с помощью разнообразного, для каждой задачи — комплексного — «набора» инструментов. Поэтому, используя термин «механизм», следует ориентироваться на глобальность проблемы, ее цели и задачи, концепцию их решения, а «инструменты» — на практическую реализацию, воплощение через измеримую систему показателей.
От финансово-кредитного механизма перейдем к его важнейшей составной части — бюджетному механизму. Финансово-кредитный энциклопедический словарь России представил бюджетный механизм следующим образом6: «(Англ. budgetary mechanism) — составная часть финансового механизма, представленная совокупно-
стью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля. Бюджетный механизм используется для целенаправленного воздействия на экономику через формы организации бюджетных отношений, методы мобилизации бюджетных средств, условия и принципы их расходования и через величину бюджетных средств, мобилизуемых и используемых государством, его региональными структурами, органами местного самоуправления.
На базе такого методологического подхода к определению бюджетного механизма рассмотрим содержание и особенности применения форм финансового обеспечения и финансовых инструментов при реализации задач бюджетной политики в области бюджетных услуг населению на примере высшего образования. Прежде всего следует выделить приоритетный национальный проект «Образование», характеризующийся следующими показателями (табл. 2).
Таблица 2
Основные показатели реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 2008-2010 гг.*
Показатель Единица измерения 2008 2009 2010
Всего расходов млрд руб. 42,8 21,1 1,0
Внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ (в том числе 3000,0 млн руб. по разделу «Межбюджетные трансферты») вузов, школ 50 вузов, 3 тыс. школ
млрд руб. 13,0
Внедрение современных образовательных технологий (оплата трафика для образовательных учреждений) образ, учреждений, ед. 60 000,0 60 000,0
млрд руб. 1,1 1,1
Развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений вузов 2
млрд руб. 4,7
Установление ежегодного поощрения лучших учителей (раздел «Межбюджетные трансферты») учителей 10 000,0 10 000,0 10 000,0
млрд руб. 1.0 1,0 1,0
Установление вознаграждения за классное руководство в общеобразовательных учреждениях (раздел «Межбюджетные трансферты») учителей 800 000,0 800 000,0 800 000,0
млрд руб. 11,7 11,7
Государственная поддержка талантливой молодежи премий 5350 5350
млрд руб. 0,2 0,2
Методическое обеспечение и информационная поддержка млрд руб. 0,3
Приобретение автобусов для государственных и муниципальных школ в сельской местности (раздел ((Межбюджетные трансферты») автобусов 1600
млрд руб. 1,0
Оснащение общеобразовательных учреждений учебным оборудованием (раздел «Межбюджетные трансферты») комплектов оборудования 6500
млрд руб. 2,3
Государственная поддержка субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные меры модернизации образования (раздел «Межбюджетные трансферты») субъектов РФ 30 30
млрд руб. 5,25 5,25
Государственная поддержка подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств образ, учреждений 60 60
млрд руб. 1,8 1,8
Начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по призыву чел. 5000,0
млрд руб. 0,4
* Табл. I и 2 основаны на материалах «Пояснительной записки к проектировкам основных характеристик федерального бюджета на 2008 гол и на период до 2010 года и распределению расходов федерального бюджета на 200В год и на период до 2010 года по ведомственной структуре и разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» Минфина РФ.
Главный результат реализации национального проекта «Образование» — это системные преобразования и масштабные изменения практически по всем направлениям образования, начиная с дошкольного и до высшего образования. Внедряются элементы общественного участия в управлении образованием, нормативного финансирования, что должно нормализовать наполняемость классов и учебных групп до педагогически целесообразной, новой системы оплаты труда, ориентированной на повышение качества образования. Предусмотрены меры государственной поддержки образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы.
Мы рассматриваем финансирование приоритетных расходов на высшее образование в рамках национального проекта как весьма перспективный по многим позициям инструмент финансового обеспечения этого вида профессионального образования. Практически такую же оценку можно дать актуальности и значимости ведомственных целевых программ в области образования, в том числе и высшего.
Большое внимание в индустриальных странах уделяется образовательным сбережениям. Поскольку образование рассматривается как инвестирование в человеческий капитал, идея о специальных сберегательных программах для образовательных целей вполне оправданна. В Германии, например, существуют специализированные финансовые учреждения, а также универсальные банки и страховые компании, которые предлагают такие программы. Идея одной из них — Bausparen — состоит в следующем: государство стимулирует индивидуаль-ные'сбережения путем предоставления ежегодных бонусов для лиц с определенным объемом сбережений и годового дохода. Финансовые учреждения, со своей стороны, предлагают гибкие решения: в большинстве случаев срок сбережений не оканчивается с выплатой вклада, а продолжается кредитной фазой (соотношение сбереженной суммы и кредита составляет от 40:60 до 50:50). Низкие процентные ставки на фазе сбережения компенсируются выгодными (ниже, чем на капитальном рынке) процентными ставками на кредитной фазе.
Реализация таких сберегательных программ на образовательные цели призвана стимулировать направление в образование больше частных средств. Технические детали (объем и условия бонусов, предоставляемых государством, определение процента по ставкам, налогообложение сбереженной суммы, контроль за целевым использованием, длительность и т. д.) — пока предмет анализа и изучения. Такие сберегательные программы должны быть связаны с программами кредитования и введением индивидуальных образовательных счетов, на которые будут переводиться сбережения, кредиты и возможные государственные бонусы, а также вклады третьих сторон. Образовательный счет может быть открыт уже при рождении физического лица.
Значимые формы финансового обеспечения образования — образовательные кредиты и субсидии. Будущий доход выпускников является источником погашения этих кредитов. Суть личного образовательного кредита заключается в следующем. Гражданин, решивший получить платные образовательные услуги, но не располагающий достаточными средствами для их оплаты, получает в банке долгосрочный кредит, который с процентами возмещается из его будущих доходов. Кредитование может осуществляться с участием государства через механизм предоставления гарантий по таким кредитам или использования бюджетных средств для кредитования. В настоящее время прямое участие государства в финансировании высшей школы через кредитование граждан находится на стадии изучения и проработки механизма.
Другой путь — кредитование граждан на цели образования через коммерческие банки — предполагает установление гарантий возврата кредита (поручительство, залог). На сегодняшний день образовательный кредит в России предоставляется Сберегательным банком РФ. Можно выделить следующие привлекательные стороны образовательного кредита:
— долгосрочность привлечения заемных средств, позволяющая осуществлять возврат кредита силами не только семьи, но и самого обучаемого;
— при банковском кредитовании образования не возрастает нагрузка на бюджет, минимальна почва для злоупотреблений;
— имеет место мотивация студента к активной подготовке и поиску будущего рабочего места, заняв которое можно обеспечить возврат кредита.
Вместе с тем образовательный кредит Сбербанка и потребительские кредиты на оплату обучения пока еще не стали эффективными формами финансирования образования. Это объясняется целым рядом причин:
— высокая процентная ставка с обязательной ежемесячной выплатой процентов за пользование кредитом. Фактические затраты заемщика на получение образования при этом возрастают за 5 лет обучения в 2,1 раза, такие условия мало приемлемы для большинства российских семей;
— требование Сбербанка России фиксировать в обязательном порядке в договоре между обучающимся и образовательным учреждением условие индексации возмещения затрат по организации учебного процесса, что, в свою очередь, ведет к индексации объема кредитования в сторону увеличения;
— невыгодные для граждан условия гарантийного обеспечения кредита, в качестве обеспечения задолженности по кредитной линии принимается ликвидное имущество (объекты недвижимости, транспортные средства и др.), что останавливает большинство семей от получения кредита;
— отсутствие гарантий со стороны государства.
Для стимулирования банков предоставлять образовательные кредиты необходимы налоговые льготы, сопоставимые с теми, что распространяются на благотворительную деятельность. Их отсутствие делает данные операции низкодоходными для банков. Необходимо развивать конкурентную среду на рынке образовательного кредитования. Монополизация операций по данному виду кредитования ограниченным числом уполномоченных банков приводит к удорожанию стоимости кредитов, повышению недоступности их для населения. Отсутствует стабильность на рынке труда, позволяющая прогнозировать занятость после окончания вуза и возможный уровень дохода для оценки перспектив возврата кредита. Кредит по условиям получения и гарантиям возврата мало доступен как раз для тех категорий граждан, для которых он наиболее привлекателен — малообеспеченных семей.
Вузовский менеджмент в России практически не уделяет внимания данному источнику оплаты обучения, информированию о нем студентов, взаимодействию с банками по вопросам кредитования образования. К примеру, в США при оплате образования мало кто обходится без банковского кредита, сам университет или государство (если учебное заведение государственное), изыскивают средства на обучение и поручаются за тех, кто поступил на учебу, но ие имеет средств на оплату образования. На сайте практически любого американского вуза есть раздел «Финансовая помощь».
В совокупности все указанные причины не позволяют пока в России обеспечивать широкое внедрение системы кредитования в сфере образования. Поэтому, по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию 25 октября 2005 г., Правительству РФ было поручено разработать предложения по государственной поддержке образовательного кредитования. Сегодня кредит на обучение предлагается рядом коммерческих банков. При достаточно высокой процентной ставке — от 14 % годовых в долларах США и 16 % в рублях — требуется залог или поручительство, в некоторых случаях — страхование жизни. Под льготным периодом на время обучения подразумевается отсрочка по выплатам основного долга — проценты выплачиваются с самого качала учебы. В общем, условия таких предложений позволяют говорить, что они являются лишь разновидностью потребительского кредита и рассчитаны либо на студента с постоянным доходом (что, как известно, скорее исключение), либо на его родителей. Нельзя не отметить, что в отдельных регионах предпринимаются попытки реализации доступных программ образовательного кредита при поддержке местных администраций и во взаимодействии с бизнесом.
Тем не менее очевидно, что в настоящее время говорить о массовом доступном образовательном кредите в нашей стране не приходится. При этом создание такой системы признано насущной необходимостью, особенно в свете тенденции увеличения количества контрактных мест в вузах с одновременным ростом спроса на высшее образование. Система государственных образовательных кредитов и субсидий в современной мировой практике высшего образования рассматривается как механизм обеспечения равного доступа населения к высшему образованию, каждый из них обладает определенными сравнительными преимуществами и недостатками (табл. З)7.
Совместные усилия всех заинтересованных сторон (государства, банков, компаний, вузов, заемщиков) в этой области позволят отработать эффективный, привлекательный для всех участников механизм образовательного кредитования, который будет реально работать и влиять на доступность и качество высшего образования.
По поводу образовательных ваучеров (ГИФО) можно говорить, скорее, в ретро-плане, как об эксперименте, который себя не оправдал. Ваучеры сами по себе не создают дополнительных средств для образования и, таким образом, не являются дополнительным источником финансирования. Поэтому важным моментом здесь являлось то, что ваучеры могли изменить не общий объем финансирования, а способ его распределения. Государственное финансирование в этом случае распределяется не через образовательное учреждение (как обычно происходит), а через физических лиц («деньги идут за студентом»).
Ваучеры могут включать как государственные, так и частные средства. Их использование предполагалось в основном в высшем образовании. Главная идея ваучера заключалась в том, что студенты, успешно прошедшие зачисление, получают ваучер на определенную сумму для использования в высшем учебном заведении по их выбору. С этой точки зрения ваучер представлялся более эффективным при обеспечении общественных субсидий для образования через покупателя (или пользователя), чем через представителя (образовательное учреждение). В России переход на систему ЕГЭ — ГИФО, когда выпускник школы по результатам общенациональных испытаний получал бы от государства ежегодно в течение всего срока обучения определенную сумму бюджетных средств на образование в высшей школе, был нацелен на то, чтобы часть средств, которые тратятся на переход «школа-вуз» в виде доплат за обучение (к бюджетным средствам), поступала бы непосредственно в вузы.
В качестве основных целей введения ГИФО декларировались следующие:
1. Увеличение гибкости системы государственной поддержки высшего образования и, как результат, — повышение его доступности.
2. Повышение качества высшего образования и эффективности использования направляемых в эту сферу финансовых ресурсов, привлечение дополнительных источников финансирования за счет:
— развития конкурентного начала в деятельности вузов, внедрения экономических стимулов в отрасль;
— стимулирования инвестиций в перспективные направления высшего образования;
— увеличения прозрачности финансовых потоков.
Таблица 3
Сравнительная характеристика систем образовательного кредита и образовательного субсидирования
Образовательные кредиты (займы)
Образовательные субсидии
Невысокая нагрузка на бюджет:
а) в случае государственного кредита — за счет возвратности;
б) в случае частного кредита — за счет слабого участия государства (через субсидирование процентной ставки, государственные гарантии)
Отсутствие каких-либо особых условий при предоставлении образовательного кредита
Стимулирование ответственного поведения на рынке образовательных услуг, в процессе обучения и на рынке труда, основанное на необходимости обеспечения возвратности займа за счет повышения заработной платы
Низкий спрос на образовательные займы со стороны малообеспеченных семей, обусловленный повышенным риском невозврата
Возможности массового применения ограничены, оно достигается только в высокоразвитых странах. В менее богатых странах данная форма может быть использована выборочно
Высокая нагрузка на бюджет:
а) в случае невозвратной субсидни — регулярное пополнение фонда субсидирования;
б) в случае возвратной субсидии — частичное пополнение, обусловленное льготами по возврату целевых субсидия
Возможность введения особых условий предоставления субсидий:
а) по платежеспособности (наименее обеспеченным),
б) по обязательствам перед государством (армия, выбор определенной профессии и обязательная отработка по ней)
Высокое стимулирующее воздействие в случае возвратных субсидий. Его ослабление в условиях невозвратных субсидий, но при этом наличие обязательств перед государством
Привлекательность для малообеспеченных семей, что в большей степени обеспечивает повышение доступности высшего образования
Ограниченное применение даже в развитых странах, что обусловлено высокой затратностью
Вместе с тем сложность и многоаспектность эксперимента по финансированию вузов на основе ГИФО выявила их как позитивные, так и во многом негативные финансово-экономические и социальные последствия. К позитивным сторонам механизма ГИФО можно отнести:
— развитие принципов подушевого финансирования вузов (принцип «money follow student»), когда бюджет платит вузу по числу студентов, принятых иа обучение;
— уход от ситуации, когда для студента есть единственная альтернатива — либо поступление на бюджетное отделение вуза, либо недобор баллов и оплата стоимости обучения целиком. ГИФО — по прогнозам — позволяли совмещать бюджетные и частные деньги для оплаты обучения;
— ГИФО органически связывались с другим нововведением, а именно — с институтом единого госэкзамена (ЕГЭ), таким образом, чтобы сумма бюджетных средств, которую государство выделяло бы на оплату студента вуза, зависела от результатов сдачи выпускником школы единого («вступительно-выпускного») экзамена. То есть ГИФО были призваны экономически стимулировать более высокие академические успехи выпускников школы; и др.
К существенным негативным финансово-экономическим и социальным последствиям инструмента ГИФО, как показал эксперимент, можно отнести8:
1. Неустойчивость величины финансового обеспечения ГИФО, связанную с состоянием бюджета государства текущего года.
2. Выявившуюся недостаточность финансового обеспечения ГИФО, величины которых меньше, чем издержки на подготовку специалистов. Фактически это может привести к тому, что все высшее образование станет в большей или меньшей степени «официально» платным, и, следовательно, проблема доступности образования решена не будет.
3. Недифференцированность величины ГИФО по специальностям, хотя очевидно, что издержки подготовки врача заметно отличаются от издержек подготовки, например, экономистов или юристов.
4. Не был определен правовой статус ГИФО как финансового обязательства государства, выраженного в определенной юридической форме. А именно: отсутствовала необходимая правовая форма для использования ГИФО как основания для возникновения финансовых обязательств между гражданином и государством по поводу бюджетного финансирования в определенном объеме обучения гражданина в вузе.
5. Принцип «деньги следуют за студентом» мог привести к тому, что основной объем бюджетных средств в виде ГИФО мог доставаться преимущественно «модным» вузам и специальностям, тогда как остальные вузы, в том числе обслуживающие государственные интересы, не смогли бы получать необходимые для обеспечения их деятельности бюджетные средства.
Ь. Механизм нормативно-подушевого финансирования с использованием ГИФО мог привести к снижению качества подготовки специалистов, так как вузы не были заинтересованы в отчислении неуспевающих в связи с тем, что сразу прекратится бюджетное финансирование, а перевод контрактников на бюджетные места объективно финансово не выгоден.
В итоге и в 2005, и в 2006 г. практически реальных действий по внесению изменений в ход эксперимента осуществлено не было, и, по сути, все отмеченные недостатки апробируемого инструмента финансирования вузов сохранили свою актуальность9. Таким образом, финансирование высшего образования с использованием ГИФО в виде неудачно, по сути, закончившегося эксперимента, затрагивало лишь отдельные направления реформирования системы финансирования образования и не составило единой комплексной стратегии модернизации всех элементов финансирования высшего образования.
Стремление привлечь дополнительные ресурсы в сферу образования в условиях недостаточности бюджетного финансирования активизировало разработку системы образовательного страхования граждан. Для введения института страхования платных мест в вузах для школьников была разработана программа «Образовательное страхование», одобренная в октябре 1998 г. коллегией Министерства общего и профессионального образования РФ. Предложенная схема страхования учащихся предполагала, что не менее чем за пять лет до поступления в вуз родители учащегося могут определить его будущую профессию, а за полтора года до окончания школы — конкретный вуз. Родители учащегося должны были заключать два договора: первый — со страховой организацией о страховании жизни ребенка и об оплате полного курса обучения в вузе; второй — с некоммерческой организацией: Фондом поддержки образования о платном месте в вузе. Предполагалось, что в случае, если застрахованный ученик не выдерживал вступительного конкурса на платное отделение или проходил по общему конкурсу на бесплатное место, накопленные средства за вычетом произведенных затрат на содержание Фонда учащемуся возвращались. Поскольку от страховых компаний в Фонд предполагалось перечислять только 80 % всех выплат родителей (20 % — это покрытие издержек страховых компаний), то до вуза, в конечном счете, доходило бы только 70% всех выплаченных средств. Эти средства должны были выдаваться вузам Фондом в форме долгосрочных ссуд, которые погашались бы вузами через предоставление платных учебных мест.
К сожалению, как и в случае с ГИФО, говорить об успехе образовательного страхования не приходится. Подобная схема страхования учащихся не содержит удовлетворительного способа разрешения ситуаций, когда число застрахованных, желающих учиться в определенном вузе, существенно превысит возможности этого вуза. Предусматривалось, что Фонд предложит застрахованному место в другом вузе, или по другой специальности, если же учащийся откажется, то страховые выплаты ему будут возвращены, однако за вычетом уже осуществленных Фондом и страховой компании затрат. Такая схема, очевидно, вполне устраивала Фонд, однако застрахованный оказывался бы в ее рамках безвозмездным кредитором Фонда10.
Кроме отмеченных недостатков, программа «Образовательное страхование» характеризуется еще одной важной негативной чертой — в ней отсутствуют четко прописанные гарантии сохранности вкладываемых средств населения. Учитывая долгосрочный характер вложений, это существенно увеличивает риски для населения, данная программа вряд ли может претендовать на развитие н широкое внедрение.
Достаточные перспективы просматриваются в финансовом обеспечении образования за счет финансирования организациями. Одной из актуальных задач развития финансирования системы высшего образования является привлечение средств организаций для финансирования подготовки для них специалистов, которое может осуществляться путем: прямого финансирования организациями высших учебных заведений; финансирования системы обучения сотрудников на рабочем месте. По данным N. Barr, 1. Crawford", американские предприятия тратят на обучение сотрудников на рабочем месте более 200 млрд долл., что приблизительно равно государственным затратам на образование — от начальной до высшей школы.
Растущий вклад организаций в финансирование учебных заведений, развитие новых форм их поддержки является выражением существенных изменений в формах и инструментах финансирования образования в современном мире, диверсификации целей и деятельности образовательных учреждений. Участие организаций в финансировании образования наглядно показывает, что это — не просто схема ассигнования ресурсов, а важный канал двусторонних коммуникаций между предоставляющими финансирование и учебными заведениями. Привлечение средств организаций позволяет не только обеспечивать вузы дополнительными финансовыми ресурсами, но и выстраивать более эффективную модель стипендиального обеспечения подготовки будущих специалистов из внебюджетных источников, стимулирующих качество обучения.
Одним из эффективных инструментов системы финансирования современного высшего образования является использование механизма целевых трансфертов средств федерального бюджета. Под образовательным трансфертом понимается вид специального трансферта, связанный с направленностью денежных средств в образовательную сферу, который используется в различных странах. В соответствии с международной практикой образовательный трансферт относится к группе целевых трансфертов (грантов), которые предназначены для решения определенных задач. Анализ отечественных и зарубежных разработок в этой области показывает, что подход к образовательному трансферту должен основываться на ведущей роли бюджетного финансирования
в обеспечении функционирования и развития системы высшего образования, что и отражено в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Финансовые нормативы, лежащие в основе минимального бюджета высшего образования конкретной территории — субъекта Федерации, не могут быть едиными для всех регионов и должны рассчитываться на базе региональных показателей затрат на подготовку одного специалиста, зависящих от региональной дифференциации стоимости жизни. С точки зрения социальных обязанностей государства перед его гражданами гарантом исполнения минимальных бюджетов высших учебных заведений регионального подчинения должен быть федеральный бюджет. При недостатке региональных средств может быть предусмотрена возможность выделения образовательных трансфертов. Применительно к российской практике этот финансовый инструмент предполагает необходимость проведения детального дополнительного анализа.
В современных условиях для реализации эффективного механизма финансирования высшего образования необходимо активизировать инвестиционную деятельность в сфере образования. Основной целью инвестиций с точки зрения долгосрочного развития должна быть инновационно-технологическая модернизация потенциала высшей школы. Достижение этой цели возможно лишь при активном и эффективном использовании всех доступных для этого финансовых, материальных и иных ресурсов при условии их сосредоточения на решении наиболее значимых для развития вузов задач и нацеленности на достижение конечных результатов. Государство при этом должно сохранять функции прямого инвестора для некоммерческих проектов высшего образования, одновременно создавая условия для привлечения ресурсов как самой сферы образования, так и внешних инвесторов.
Специфика системы высшего образования предусматривает возможности инвестирования ресурсов не только в объекты строительства, но и в основную деятельность, т. е. образовательный процесс. Для таких вложений необходима разработка инвестиционных проектов, которые предусматривали бы комплексное вложение ресурсов во все составляющие образовательной деятельности с учетом их особенностей и были бы направлены на достижение специфических образовательных целей и получение прогнозируемых результатов, как для отдельных вузов, так и для всей системы высшего образования. Под инвестиционным проектом высшего учебного заведения понимается документ, содержащий комплекс мероприятий, в том числе инновационного характера, направленных на достижение социально, качественно и финансово значимых для данного вуза задач.
Структура и содержание проекта должны обосновывать средства, сроки и конкретные результаты, прогнозируемые вузом при решении требующих инвестиционного подхода проблем. Инвестиционные проекты должны включать следующие разделы12:
— цели и задачи инвестиционного проекта;
— описание объектов и видов деятельности, на развитие которых направлен инвестиционный проект;
— имеющийся задел у высшего учебного заведения-заявителя проекта;
— партнеров (соисполнителей), инвесторов проекта, размеры и формы их участия;
— правовую, технико-экономическую, техническую и технологическую обоснованность проектных решений;
— объемы и источники финансирования;
— план-график финансирования инвестиционного проекта;
— показатели результативности проекта;
— предполагаемое разделение результатов реализации инвестиционного проекта между участниками;
— оценку рисков;
— порядок управления проектом;
— переподготовку и повышение квалификации кадров в целях реализации проекта (при необходимости);
— дополнительные сведения о проекте.
Инвестиционные проекты учреждений высшего образования должны финансироваться на конкурсной основе, что позволит повысить эффективность инвестиционной деятельности в целом и активизировать работу вузов в этом направлении.
Анализируя возможные формы и инструменты финансового обеспечения высшего образования, следует остановиться еще на одном важном инструменте — государственном задании на подготовку специалистов, которое должно формироваться в соответствии с результатами мониторинга потребности в специалистах по каждой отрасли хозяйства и социальной сферы. Государственное задание — базовый показатель для расчета и, главное, реального обеспечения финансирования из бюджета на основе нормативов финансовых затрат на одного студента как в государственных, так и в негосударственных вузах. Преимущества государственного задания: гарантия бюджетного финансирования; точное планирование необходимых ресурсов; результативность их использования; реальный контроль за расходованием средств; возможность размещения заданий на конкурсной основе, что создает условия для выбора оптимального сочетания «цены и качества»; и др.
Государственные задания на подготовку специалистов формируются в порядке, устанавливаемом, соответственно, Правительством РФ или высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. Срок — один год, если бюджет утверждается на очередной финансовый год, или три года — в случае утверждения бюджета на очеред-
ной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта соответствующего бюджета). Подчеркнем еще раз, что, независимо от места размещения государственного задания на подготовку специалистов, его финансовое обеспечение должно осуществляться за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Очень важным моментом является то, что атрибутика государственного задания получила правовую регламентацию в рамках Закона РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04,2007 г. № бЗ-ФЗ13. В соответствии с этим Законом государственное задание должно содержать:
— выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного задания;
— определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями образовательных услуг;
— показатели, характеризующие, что очень важно, качество и объем (состав) оказываемых государственных образовательных услуг;
порядок их оказания;
— предельные цены (тарифы) на оплату государственных образовательных услуг в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, или порядок их установления;
— порядок контроля за исполнением государственного задания;
— требования к отчетности об исполнении государственного задания.
Как можно заключить из приведенного перечня, в установленных правовых рамках инструмент государственного задания имеет все основания для эффективной реализации, должен быть обязательным в механизме финансового обеспечения образовательных услуг.
Подводя некий общий итог, следует заметить, что стремление привлечь дополнительные ресурсы в сферу высшего образования в условиях недостаточности его бюджетного финансирования активизировало разработку новых финансовых инструментов обеспечения расходов на высшее образоваиие, максимальная эффективность которых возможна лишь при условии системной, взаимоувязанной реализации. Вместе с тем следует констатировать, что эти формы и инструменты являются пока отдельными элементами финансирования высшего образования и не образуют единой системы, создание которой — актуальная задача теоретиков и практиков образовательной отрасли.
ЛИТЕРАТУРА
1 Ковалев В. В. Введение в финансовый менеджмент. — М.: Финансы к статистика, 2006. — С. 71-73.
2 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; под общ. ред. А. Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2002. — С. 1032.
1 Основные положения нового международного стандарта по денежно-кредитной и финансовой статистике / Статкоми-тет СНГ. М, 2004.
4 Рябушкин Б. Т. К вопросу о гармонизации денежно-кредитной статистики с системой национальных счетов (на основе международных стандартов) // Финансы и бизнес, 2006, Ss 3. — С. 23—35.
s Сибирская финансовая школа, 2005, № 2. — С. 5-7.
6 Финансово-кредитный энциклопедический словарь. — С. 150.
7 Новые финансовые инструменты в высшем образовании / Ю. А. Захаров, М. В. Курбатова, 3. С. Долганов и др. // Университетское управление: практика и анализ, 2004, № 1(29). — С. 77-89.
" Мнацаканян А. Г., С ал и х о в А. В. Финансирование образования через государственные индивидуальные финансовые обязательства: миф или реальность // Образование в XXI веке: теория и практика. Сборник статей международной научной конференции. — Рига: Институт информационных систем, 2003,
' Хромушкина Е. В. Механизм финансирования высшего профессионального образования в Российской Федерации. — М.: Компания Спутник+, 2006.
10 Там же.
" В а г г N.. С г a w Го г d I. Financing Higher Education: Answers from the UK. — London: Routledge, 2005.
12 Хромушкина E. В. Указ. соч.
13 О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.
