CC BY
160
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ*
Т. Ю. ТКАЧЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры налогообложения и антикризисного управления Е-mail: [email protected] Курский государственный технический университет
В статье отмечается, что для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий необходимо дальнейшее совершенствование его финансовых основ и межбюджетных отношений. Исследованы состав и структура доходов и расходов местных бюджетов. Сделан вывод о том, что изменение порядка распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, совершенствование налогового администрирования местных налогов будут способствовать повышению финансового обеспечения органов местного самоуправления.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, доходы, расходы, налоги, финансовая помощь, предпринимательство, режимы, стимулирующая функция, перераспределение.
Успешное развитие межбюджетных отношений в России зависит от возможности проводить на уровне «субъект РФ — муниципальное образование» самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.
Для повышения роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий необходимо дальнейшее совершенствование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений.
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Орловском государственном техническом университете.
Главной составляющей финансов муниципального образования является муниципальный бюджет. Его средства — важнейший источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и социальной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий.
Сегодня муниципальные образования испытывают существенные затруднения из-за недостатка бюджетной самостоятельности. По сути это подрывает реальную финансовую основу органов местного самоуправления.
Данная проблема связана не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин — существенной дифференциации уровней налогового потенциала и состояния социальной сферы субъектов РФ. В связи с этим совершенствование механизма финансового обеспечения органов местного самоуправления является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки.
Федеральный закон РФ 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает формирование следующих типов муниципальных образований:
— городские округа;
Таблица 1
Состав и структура доходов местных бюджетов России в 2006—2008 гг., млрд руб.
Показатель 2006 2007 2008
Объем Доля в общем объеме доходов, % Объем Доля в общем объеме доходов, % Объем Доля в общем объеме доходов, %
Налоговые доходы 466,6 30,7 579,5 29,7 720,4 29,9
Неналоговые доходы 172,0 11,3 239,7 12,3 278,6 11,6
Межбюджетные трансферты 883,0 58,0 1 129,6 58,0 1 412,7 58,6
Доходы 1 521,6 100,0 1 948,8 100,0 2 411,7 100,0
Расходы 1 511,4 - 1 933,8 - 2 422,2 -
Дефицит/профицит 10,2 0,7 15,0 0,8 -10,5 -
— муниципальные районы;
— поселения.
По данным Министерства финансов РФ на 01.01.2010, в Российской Федерации функционируют 24 120 муниципальных образований, что вдвое больше по сравнению с 2005 г. В 2005—2008 гг. наиболее активное и многократное увеличение численности наблюдалось среди городских и сельских поселений (с 9 232 в 2005 г. до 21 866 в 2008 г.).
Следует отметить, что в результате проводимых реформ межбюджетных отношений достигнута определенная стабильность в формировании доходов местных бюджетов. Состав и структура доходов местных бюджетов РФ по видам доходов представлена в табл. 1.
Налоговые доходы формируют около 30 % доходов местных бюджетов. Более 11 % от общего объема приходится на неналоговые доходы, что свидетельствует о низкой реальной финансовой самостоятельности муниципальных образований. Лидирующая роль в формировании доходов бюджетов муниципальных образований принадлежит межбюджетным трансфертам: в среднем 58 %.
100 -Г
80
40
20
45,8
54,2
38,:
61,7
39,2
60,8
39,2
60,8
36,4
63,6
35,6
64,4
й >в
! &
И &
! &
о л
& И
к
□ Налоговые доходы Структура доходов местных бюджетов в 2008 г.
Можно сделать вывод о том, что ликвидация дефицита местных бюджетов в большей степени была достигнута в результате повышения объема межбюджетных трансфертов, а не за счет развития собственного экономического потенциала муниципальных образований.
Распределение доходов по типам муниципальных образований в 2008 г., как и в 2006—2007 гг., характеризуется неравномерностью: в бюджеты городских округов поступило 992,1 млрд руб. (52,8 %), в бюджеты муниципальных районов — 698,3 млрд руб. (37,1 %), в бюджеты поселений — 189,7 млрд руб. (10,1 %).
Рост налоговых доходов за 2006—2008 гг. составил 253,3 млрд руб. при ежегодном среднем темпе роста доходов местных бюджетов — 24 %.
В структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы занимают 38,3 % в среднем по Российской Федерации. Данное соотношение в разрезе федеральных округов представлено на рисунке.
В 40 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов превысил вышеуказанное среднее значение, в 43 субъектах РФ оказался ниже среднего уровня. Максимальные и минимальные значения данного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации приведены в табл. 2.
Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется также неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 63,9 % (460,3 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 29,6 % (213,4 млрд руб.) и лишь 6,5 % (46,7 млрд руб.) — в бюджетах поселений. Доля на-
29,2
70,8
"2 О "2
38,3
61,7
Я « од,
Я Ц
, %
0
Таблица 2
максимальные и минимальные значения удельного веса налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов в 2008 г., %
Субъекты РФ с наибольшим удельным Субъекты РФ с наименьшим удельным
весом налоговых доходов в доходах показатель весом налоговых доходов в доходах показатель
местных бюджетов местных бюджетов
Липецкая область 57,4 Ненецкий автономный округ 12,7
Московская область 53,3 Агинский Бурятский автономный округ 13,7
Тюменская область 52,7 Чукотский автономный округ 16,1
Приморский край 52,3 Республика Тыва 20,0
Самарская область 51,1 Сахалинская область 20,5
Калужская область 50,1 Республика Саха (Якутия) 22,8
Курская область 49,0 Кемеровская область 23,7
Волгоградская область 48,2 Ямало-Ненецкий автономный округ 24,2
Вологодская область 47,6 Магаданская область 24,2
логовых доходов по сравнению с уровнем 2006 г. возросла в бюджетах городских округов на 6,7 % (на 193,2 млрд руб.) в результате роста налогооблагаемой базы, а в бюджетах поселений — на 2,2 % (на 26,5 млрд. руб.) в связи с увеличением в 2008 г. количества поселений, имеющих бюджеты.
Основным бюджетообразующим налогом местных бюджетов в рассматриваемый период являлся налог на доходы физических лиц, удельный вес которого вырос с 61,3 % в 2006 г. до 67,1 % в 2007 г. и 68,6 % в 2008 г. При этом объем поступлений от данного налога увеличился почти в 2 раза, или на 207,7 млрд руб.
Таким образом, изменения в бюджетно-налоговом законодательстве, принимаемые на протяжении последних лет, приводят к незначительному увеличению налоговых доходов местных бюджетов в основном за счет перераспределения финансовых ресурсов. Это доказывает, что в регулировании бюджетных потоков преобладает выравнивающая функция, что не способствует увеличению налогового потенциала.
Увеличение поступлений из доходных источников в бюджетах отдельных муниципальных образований РФ позволило органам местного самоуправления осуществить расходы по исполнению государственных полномочий по социальной поддержке населения муниципальных образований. Состав и структура расходов по типам муниципальных образований РФ в 2009 г. представлена в табл. 3.
Анализ данных, представленных в табл. 3, показывает, что в бюджетах городских округов в 2009 г. основные расходы приходятся на образование и ЖКХ. В бюджетах муниципальных районов основными статьями расходов являются образование, здравоохранение и спорт.
Количество передаваемых субъектами РФ на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным и имеет тенденцию к увеличению. По данным Минфина России, более 18 полномочий передано 5 субъектами РФ в 2008 г. и 4 субъектами РФ в 2007-2006 гг. В Курганской и Ярославской областях в 2007-2009 гг.
Таблица 3
Состав и структура расходов по типам муниципальных образований в 2009 г., млрд руб.
Типы муниципальных образований
Городской округ муниципальный район Городские и сельские поселения
вид расходов удельный вес в удельный вес в удельный вес в всего
Сумма объеме расходов по данному виду, % Сумма объеме расходов по данному виду, % Сумма объеме расходов по данному виду, %
Управление 42,7 44,9 30,2 31,7 22,3 23,4 95,2
ЖКХ 97,2 61,9 25,9 16,5 33,9 21,6 157,0
Образование 207,9 48,3 218,1 50,7 4,2 1,0 430,2
Культура 14,4 35,0 14,9 36,3 11,8 28,7 41,1
Здравоохранение и 67,2 55,4 52,2 43,1 1,8 1,5 121,2
спорт
Социальная политика 42,3 52,0 38,0 46,7 1,1 1,4 81,4
Другие расходы 34,7 30,7 63,5 56,2 14,8 13,1 113,0
Всего расходов 506,4 48,7 442,8 42,6 89,9 8,7 1 039,1
количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 20.
Перечень отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых на муниципальный уровень, и их динамика в 2006-2008 гг. приведены в табл. 4.
Тенденция увеличения количества передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий наблюдается в большинстве субъектов Российской Федерации. По сравнению с 2006 г. в 2008 г. рост количества таких полномочий отмечался: в Республике Бурятия - в 18 раз (с 1 до 18); Ульяновской области - в 9 раз (с 1 до 9); Воронежской области - в 5 раз (с 1 до 5); Читинской области - в 4,2 раза (с 5 до 21); Ненецком автономном округе - в 4 раза (с 1 до 4); в Новосибирской области - в 3 раза (с 2 до 6).
Таким образом, финансовое обеспечение органов местного самоуправления является одним из наиболее сложных аспектов межбюджетных отношений на уровне «субъект РФ - муниципальные образования». Становление и функционирование двухуровневой системы местных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий. Наличие регулирующих и собственных налогов в местных бюджетах, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования. В современных условиях именно налоговая составляющая доходов местных бюджетов во многом определяет финансовую независимость местных бюджетов.
По мнению автора, основными направлениями совершенствования финансового обеспечения органов местного самоуправления являются:
- внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по местным налогам;
- изменение порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты;
- повышение эффективности налогового администрирования местных налогов.
Рассмотрим некоторые направления увеличения налогооблагаемой базы по тем налогам, которые в современных условиях являются основными источниками формирования доходной части местных бюджетов.
Несмотря на рост платежей земельного налога в местные бюджеты (с 41,7 млрд руб. в 2006 г. до 73,8 млрд в 2008 г.), имеется ряд проблем в порядке налогообложения и администрировании:
- незавершенность кадастровой оценки земель;
- противоречивость сведений Федеральной регистрационной службы и Роснедвижимости, муниципальных органов власти;
- отсутствие единой программной базы для учета земель в разных государственных структурах;
- нецелевое использование земельных участков;
- получение налогоплательщиками информации о кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков.
В 2007-2009 гг. только часть земельных участков была полноценно оформлена и внесена в ка-
Таблица 4
Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, делегируемых на муниципальный уровень в 2006—2008 гг.
Наименование Всего по субъектам РФ
2006 2007 2008
Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий 53 67 71
Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей 65 70 70
Организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству - 34 67
Организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-ве-нерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях 30 26 21
Поддержка сельскохозяйственного производства 32 24 29
Формирование и содержание архивных фондов 26 30 32
Предоставление материальной и иной помощи для погребения 17 18 18
Организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) 13 8 14
дастр. И это лишь одна из причин, по которой местные бюджеты в полной мере не получают платежей по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения сумм земельного налога. Довольно часто сведения, которыми располагают Федеральная регистрационная служба и Роснедвижимость, не совпадают, а иногда и противоречат друг другу. Отсутствие единой базы для разработки программы по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета. Целесообразно выработать межведомственную программу формирования и обмена сведениями о земельных участках, а также установить жесткий контроль за правильностью их предоставления.
Следует отметить, что недостаточными темпами осуществляется межевание, кадастровый учет земель и подготовка соглашений и договоров аренды. Отсутствие зарегистрированных прав общей долевой собственности на земельные участки в Федеральной регистрационной службе препятствует работе налоговых органов, что в конечном итоге приводит к недопоступлению денежных средств в местные бюджеты.
Серьезным препятствием является недостаточность финансирования расходов на проведение работ по оценке стоимости земли, объектов недвижимости из местных бюджетов, которые не заинтересованы в финансировании указанных расходов ввиду незначительности поступления средств от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц.
По мнению автора, выходом из данной ситуации может послужить принятие федеральной целевой программы по финансированию расходов бюджетов муниципальных образований на осуществление оценки и составление кадастра земель и объектов недвижимости.
В 2006-2008 гг. доля поступлений от налога на имущество физических лиц в местные бюджеты оставалась незначительной (в 2006 г. — 1,1 %; в 2007 г. - 1,08 %; 2008 г. - 1,2 %). Для получения налога на имущество физических лиц в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения, создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников. Также резервом увеличения поступлений данного налога является активизация работы органов власти местного самоуправления с налоговыми органами по снижению недоимки.
Российским законодательством не определены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформить право собственности на незавершенное индивидуальное строительство. Отсутствие данной нормы приводит к несвоевременному оформлению прав собственности на имущество и снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц. По мнению автора, целесообразно внести изменения в налоговое законодательство, устанавливающее ответственность за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.
Муниципальные власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения налогооблагаемой базы, роста числа лиц, занятых предпринимательской деятельностью , доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех условий и стимулов для его развития находится в ведении именно муниципалитетов.
На правовое обеспечение развития малого бизнеса ориентирован Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». В нем определены основные цели государственной политики по развитию среднего и малого предпринимательства.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2008 г. количество малых предприятий в РФ составило около 1 039,9 тыс. ед., что на 98,1 тыс. ед. больше данного показателя за 2007 г.
Следует отметить, что в 2007-2008 гг. субъекты малого и среднего бизнеса обеспечивали более 10-12 % налоговых доходов муниципальных образований.
Исходя из подобной роли данной категории налогоплательщиков, актуальность проблемы создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности и поиска путей стимулирования дальнейшего эффективного развития малого и среднего бизнеса на фоне складывающейся картины развития всей экономики страны в целом сложно переоценить.
Субъекты малого предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в бюджет субъекта РФ) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты муниципальных районов). Данные специальные
налоговые режимы являются взаимосвязанными. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении за бюджетами муниципальных образований налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу - 90 %.
На взгляд автора, в рамках прав, предоставляемых гл. 26.3 Налогового кодекса РФ «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности», необходимо корректировать коэффициент базовой доходности К2 в зависимости от размера среднемесячной заработной платы, сложившегося у работников организации за налоговый период и учитываемого при расчете и уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Для тех субъектов малого предпринимательства, которые выплачивают своим работникам ниже полутора прожиточных минимумов, целесообразно применять повышающий коэффициент К2. Использование налогового механизма как выравнивающего фактора приведет к установлению более оптимальных условий хозяйствования для разных его субъектов, усилению социальной защищенности работников, росту реальной заработной платы.
Особенно важное значение для муниципальных образований имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц как наиболее весомому и стабильному, равномерно распределенному по территории. Уплата налога на доходы физических лиц по месту работы, а не жительства налогоплательщика приводит к тому, что местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и осуществления расходных полномочий. Изменение порядка уплаты позволит устранить существующее законодательное противоречие, когда уплата налога производится в бюджеты по месту работы, а социальные и имущественные
налоговые вычеты — по месту проживания налогоплательщика, т. е. возврат сумм налога производится из того бюджета, в который он не поступал. Целесообразно установить порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан.
Для обеспечения баланса интересов государства и налогоплательщиков нужен максимально объективный, работающий механизм общественного выбора в регионе. Этот механизм и поможет обеспечить искомое равновесие.
Законодательное закрепление отчислений от регулирующих налогов и совершенствование налогового администрирования местных налогов могут усилить мотивации местных властей для расширения налогооблагаемой базы муниципальных образований.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Закревская Г. С. Пути увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований // Финансы. 2008. № 7.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
4. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
6. URL: http://www. gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet. cgi.
7. URL: http://www.minfin.ru.
8. URL: http://www.nalog.ru.
\
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
_)
