CC BY
342
10. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
10.1. ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СОЦИАЛЬНЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ
Мирошник Светлана Валентиновна, д.ю.н. Должность: профессор кафедры Государственно-правовых дисциплин. Место работы: Российская академия правосудия, Ростовский филиал. E-mail: [email protected]
Аннотация: Не смотря на имеющиеся принципиальные разногласия в учредительных документах, можно выделить общие для Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования черты их финансово-правового статуса.
Ключевые слова: финансово-правовой режим, государственные внебюджетные фонды, правовой статус, орган государственного управления.
FINANCIALLY-LEGAL REGIME SOCIAL OFF-BUDGET FUNDS
Miroshnik Svetlana Valentinovna, Dr of law. Position: professor at State-legal disciplines chair. Place of employment: Russian academy of justice, Rostov branch. E-mail: [email protected]
Annotation: Despite available differences in principle in constituent documents, it is possible to allocate the general for the Pension fund of the Russian Federation, Fund of social insurance of the Russian Federation, Federal fund of obligatory medical insurance of their line finan-cially-legal status.
Keywords: financially-legal regime, the state off-budget funds, legal status, state body.
Юридический режим - это особая, целостная система регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» .
Финансово-правовые режимы государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, определяются Бюджетным Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об основах обязательного социального страхования»2, Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от
03.12.2011) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»3, иными нор-
1 Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 250-251.
2 Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от
11.07.2011) «Об основах обязательного социального страхования»// Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
3 Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от
03.12.2011) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Россий-
мативными правовыми актами, судебными решениями, носящими прецедентный характер. В них определяются основные принципы формирования и использования денежных средств, порядок и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов и многие другие вопросы.
Следует подчеркнуть, что основу финансовоправового режима государственных социальных внебюджетных фондов составляют финансово-правовые нормы, содержащиеся в Бюджетном Кодексе РФ. БК РФ является «сердцем» финансового законодательства. Он определяет порядок финансирования основных направлений деятельности государства, то есть функций государства, включая социальную.
Государственные социальные внебюджетные фонды были созданы в начале девяностых годов для реализации публичных интересов, связанных с обеспечением достойного уровня жизни российских граждан, решением социальных проблем. Следовательно, одной из особенностей их финансово-правового статуса является распорядительный характер их учреждения.
Пенсионный фонд Российской Федерации (России) образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
ПФР является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации4.
Фонд социального страхования Российской Федерации управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. Это специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве Российской Федерации5.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением6.
Как мы видим, учредительные документы государственных социальных внебюджетных фондов содержат
ской Федерации, Фонд социального страхования Российской Фе-
дерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»// Собрание законодательства. 2009. № 30. Ст. 3738.
4 Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)»)// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
5 Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (ред. от 12.08.2011) «О Фонде социального страхования Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 599.
6 Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 (ред. от 22.06.2009) «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»// Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.
принципиально разные формулировки, касающиеся их правового статуса. Это связано с тем, что фонды создавались в разное время и авторские коллективы учредительных документов не согласовывали между собой юридические концепции.
Денежные средства и имущество, находящееся в оперативном управлении фондов, является федеральной собственностью. Не входят в состав бюджетов бюджетной системы страны, других фондов и изъятию не подлежат.
Анализ учредительных документов позволяет сделать вывод о том, что государственные социальные внебюджетные фонды выполняют управленческую функцию. Они осуществляют государственное управление финансами социальной сферы. При этом государственные внебюджетные социальные фонды не входят в систему федеральных органов исполнительной власти7. Государственные внебюджетные социальные фонды находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которое осуществляет координацию и контроль их деятельно-
сти8.
В то же время их правовой статус включает в себя некоторые элементы, характерные для правового статуса органов государственного управления. Так, деятельность, осуществляемая фондами, характеризуется специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний.
Кроме того, фонды обладают определенными организационно-структурными характеристиками: законодательно определенным порядком образования, реорганизации, ликвидации фондов; внутренней структурой фондов; территориальными пределами деятельности9.
Выполняя управленческие функции, государственные социальные внебюджетные фонды обладают государственно-властными полномочиями. Они имеют право в пределах своей компетенции издавать нормативные правовые акты. Указом Президента РФ от 20.03.2001 № 318 (ред. от 18.01.2010) введена обязательная государственная регистрация имеющих нормативный характер актов, издаваемых Пенсионным фондов Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования Российской Федерации, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер10.
7 См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от
22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 2004. Ст. 945.
8 Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 (ред. от 08.12.2011)// Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.
9 Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административноправового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации //Административное право и процесс. 2006. № 2. См.: СПС Кон-сультантПлюс.
10 Указ Президента РФ от 20.03.2001 № 318 (ред. от 18.01.2010)
«О введении государственной регистрации актов, издаваемых
Государственную регистрацию актов осуществляет Министерство юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, фонды при подготовке правовых предписаний должны руководствовать «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»11. Министерство юстиции РФ проводит антикоррупционную экспертизу и правовую экспертизу нормативных актов, издаваемых государственными социальными внебюджетными фондами, на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям Правительства РФ.
Зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные акты государственных социальных внебюджетных фондов подлежат обязательному официальному опубликованию.
Контроль за правильностью отбора актов, подлежащих регистрации, своевременность их опубликования возложен на Министерство юстиции РФ.
Государственные внебюджетные фонды являются юридическими лицами. Они имеют самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в кредитных организациях страны, печать со своим наименованием (ПФР, ФСС РФ имеют гербовую печать), штампы и бланки установленного образца.
Действующим законодательством предусмотрено строго целевое использование средств государственных внебюджетных социальных фондов.
Согласно ст. 10 БК РФ государственные внебюджетные фонды являются составной частью бюджетной системы страны. БК РФ предусматривает особый бюджетный процесс для бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты фондов и отчеты об их исполнении утверждаются федеральными законами.
Финансовые средства государственных внебюджетных социальных фондов формируются за счет различных денежных поступлений - налоговых и неналоговых доходов. С 1 января 2010 г. одним из основных источников доходов стали страховые взносы, взимаемые в соответствии с нормами федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ12. Кроме того, в бюджеты государственных внебюджетных фондов зачисляются штрафы, пени, безвозмездные поступления.
Государственные внебюджетные фонды имеют право заниматься инвестиционной деятельностью в целях пополнения их финансовой базы. В частности, доходная часть бюджета Фонда социального страхования РФ формируется и за счет доходов от инвестирования части временно свободных средств в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады.
Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.
11 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов феде-
ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утв. Постановлением Правительства РФ от
13.08.1997 № 1009 (ред. от 29.07.2011)// Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
12 Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от
03.12.2011) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»// Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.
К неналоговым доходам Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования относятся согласно ст. 146 БК РФ доходы от размещения временно свободных средств данных фондов.
Финансовое участие государства в формировании бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов осуществляется путем выделения меж-бюджетных трансфертов за счет средств федерального бюджета.
В соответствии с федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных установленных федеральными законами расходов Правительство Российской Федерации при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию13.
Таким образом, выплаты из государственных внебюджетных социальных фондов производятся независимо от результатов их деятельности. Государство в силу закона обязано осуществлять предусмотренные нормами права социальные выплаты. Выполнение государством в лице органов управления фондами обязанности предоставить конкретные социальные выплаты не зависят от уплаты конкретным лицом страховых взносов в доходную часть внебюджетных фондов. Более того, большая часть работающего населения вообще не платит страховые взносы.
Расходная часть бюджетов государственных внебюджетных фондов формируется в соответствии с функциональной структурой системы социального страхования. Средства фондов направляются на выплату предусмотренных законодательством социальных пособий; оплату санаторно-курортного лечения и оздоровления работников и членов их семей; финансирование мероприятий по внешкольному обслуживанию и оздоровлению детей.
Руководство каждым фондов осуществляет правление, формируемое по решению Правительства РФ. Большинство членов правления являются представителями государства.
Работники Федерального фонда обязательного медицинского страхования по размеру оплаты труда, условиям медицинского и бытового обслуживания приравниваются к работникам федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.
Работники системы ПФР приравниваются по условиям медицинского и бытового обслуживания к работникам аппарата соответствующих органов исполнительной власти.
Контроль над деятельностью фондов осуществляют специально созданные службы внутреннего финансового контроля: в ПФР и Федеральном фонде обязательного медицинского страхования - это ревизион-
13 Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от
11.07.2011) «Об основах обязательного социального страхования»// Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
ные комиссии, в Фонде социального страхования РФ -контрольно-ревизионная служба Фонда.
Выводы: не смотря на имеющиеся принципиальные разногласия в учредительных документах, можно выделить следующие общие для Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования черты их финансово-правового статуса:
Государственные социальные внебюджетные фонды созданы для удовлетворения публичных интересов -обеспечения достойного уровня жизни российских граждан.
Фонды выполняют управленческую функцию - они осуществляют государственное управление финансами социальной сферы, являются составной частью финансовой системы страны. Действуют по поручению государства от своего собственного имени.
В правовом статусе государственных внебюджетных социальных фондов имеются элементы правового статуса органов государственного управления: право оперативного управления средствами фонда, находящимися в федеральной собственности; право издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. При этом фонды не входят в систему федеральных органов исполнительной власти.
Государственные внебюджетные социальные фонды являются самостоятельными юридическими лицами. Они несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам. Многие вопросы, относящиеся к их деятельности, решают самостоятельно.
Список литературы:
Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от
11.07.2011) «Об основах обязательного социального страхования»// Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.
Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ (ред. от
03.12.2011) «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»// Собрание законодательства. 2009. № 30. Ст. 3738.
Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)»)// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 5. Ст. 180.
Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 (ред. от 12.08.2011) «О Фонде социального страхования Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8. Ст. 599.
Постановление Правительства РФ от 29.07.1998 № 857 (ред. от 22.06.2009) «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»// Собрание законодательства РФ. 1998. №
32. Ст. 3902.
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от
22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 2004. Ст. 945.
Указ Президента РФ от 20.03.2001 № 318 (ред. от
18.01.2010) «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального стра-
хования Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2001. № 13. Ст. 1216.
Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 (ред. от 08.12.2011)// Собрание законодательства РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: утв. Постановлением
Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от
29.07.2011)// Собрание законодательства РФ. 1997. №
33. Ст. 3895.
Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999.
Забарчук С.Е. Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации //Административное право и процесс. 2006. № 2.
Literature list:
The federal law from 7/16/1999 № 165-FZ (from
7/11/2011) «About bases of obligatory social insur-
ance»//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1999. № 29. Item 3686.
The federal law from 7/24/2009 № 212-FZ (from
12/3/2011) «About insurance payments in the Pension
fund of the Russian Federation, Fund of social insurance of the Russian Federation, Federal fund of obligatory medical insurance»//Legislation Meeting. 2009. № 30. Item 3738.
Decision ВС the Russian Federation from 12/27/1991 № 2122-1 (from 8/5/2000) «Questions of the Pension fund of the Russian Federation (Russia)» (together with «Position about the Pension fund of the Russian Federation (Russia)», «Order of payment of insurance payments employers and citizens in the Pension fund of the Russian Federation (Russia)»)//Sheets СНД and ВС RSFSR. 1992. № 5. Item 180.
The governmental order of the Russian Federation from 2/12/1994 № 101 (from 8/12/2011) «About Fund of social insurance of the Russian Federation»//Meeting of certificates of the President and the Government of the Russian Federation. 1994. № 8. Item 599.
The governmental order of the Russian Federation from 7/29/1998 № 857 (ред. From 6/22/2009) «About the statement of the charter of Federal fund of obligatory medical insurance»//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1998. № 32. Item 3902.
The decree of the President of the Russian Federation from 3/9/2004 № 314 (from 6/22/2010) «About system and structure of federal enforcement authorities»//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2004. Item 945.
The decree of the President of the Russian Federation from 3/20/2001 № 318 (from 1/18/2010) «About introduction of the state registration of the certificates published by the Pension fund of the Russian Federation, Federal fund of obligatory medical insurance and Fund of social insurance of the Russian Federation»//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2001. № 13. Item 1216.
Position about Ministry of health and social development of the Russian Federation: The Governmental order of the Russian Federation from 6/30/2004 № 321 (ред. From 12/8/2011)//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2004. № 28. Item 2898.
Rules of preparation of standard legal certificates of federal enforcement authorities and their state registration: The Governmental order of the Russian Federation from
8/13/1997 № 1009 (from 7/29/2011)//Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1997. № 33. Item 3895.
Alexeys S.S. Right: the alphabet - the theory - philosophy: Experience of complex research. М: the Statute, 1999.
Zabarchuk S.E. Pressing question of administratively-legal status Pension fund of the Russian Federation/Administrative law and process. 2006. № 2.
Рецензия
Актуальность рецензируемой статьи очевидна и несомненна. Исторический опыт убедительно доказывает, что по мере развития и совершенствования политической организации общества изменяются и механизмы правового регулирования финансовых отношений, расширяется круг субъектов финансового права.
Сегодня наблюдается закономерный процесс дальнейшего развития и совершенствования финансового права как самостоятельной отрасли права, поскольку продолжается построение гармоничных отношений личность-общество-государство, изменяется структура и распределение компетенции между органами государственной власти и управления. В связи с этим изучение особенностей финансово-правового режима государственных внебюджетных фондов представляется актуальным и своевременным.
Рецензируемая статья отличается многогранностью, нестандартностью решения поставленных проблем. Научную ценность представляют выводы автора о том, что, не смотря на имеющиеся принципиальные разногласия в учредительных документах, можно выделить общие для Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования черты их финансово-правового статуса. Авторская позиция аргументирована и максимально объективна.
Рецензируемая статья может быть весьма полезной как в учебном процессе, так и стать отправной точкой для дальнейших научных исследований, касающихся финансово-правового режима государственных социальных внебюджетных фондов.
Доктор юридических наук
О. В. Шмалий
