CC BY
228
Ч/ V/
Федеральный железнодорожный транспорт России: экономические и правовые вопросы трансформации имущественных прав
А.Г. Белова
заместитель Министра путей сообщения Российской Федерации
М.Ф. Ганеев
консультант ЗАО «Аудиторская консультативная группа «Развитие бизнес-систем»
В.Н. Никитинский
ведущий консультант ЗАО «Аудиторская консультативная группа «Развитие бизнес-систем», кандидат экономических наук
В условиях реформирования в Российской Федерации большую актуальность приобретает проблема трансформации прав на имущество федерального железнодорожного транспорта. Преобразование имущественных прав - одно из условий разделения функций хозяйственного управления и государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта и важнейшая предпосылка устойчивого функционирования отрасли в условиях конкурентного рынка железнодорожных перевозок и смежных услуг (работ). Актуальность преобразования имущественных прав на железнодорожном транспорте обусловлена спецификой отрасли и уникальностью имущественных комплексов:
• грузооборот железных дорог в транспортной системе общего пользования за девять месяцев 2001 года составил 80,5 процента (для сравнения: доля ближайшего
конкурента - автомобильного транспорта -за тот же период составила 7,9 процента);
• предприятия железнодорожного транспорта зачастую являются градообразующими, что подразумевает их огромную социальную роль.
Создание хозяйственной структуры в форме открытого акционерного общества - ОАО «Российские железные дороги» (далее -ОАО «РЖД») - невозможно без передачи в его уставный капитал имущества, которое на сегодняшний день является исключительной собственностью Российской Федерации. Наличие имущества обуславливает его принадлежность субъектам гражданских прав. МПС России, железные дороги (представляющие собой государственные унитарные предприятия - ФГУПы), иные ГУПы и учреждения, созданные МПС России (например, государственное учреждение «Центр фирменного транспортного обслуживания»),
владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, принадлежащим Российской Федерации на праве собственности.
Передача имущества ОАО «РЖД» путем внесения его в уставный капитал, безусловно, повлечет трансформацию прав на него: государство в результате приватизации лишится права собственности на имущество, внесенное в уставный капитал. Форма собственности на имущество изменится с государственной на частную (рис. 1). Акции ОАО «РЖД», передаваемые в процессе встречного предоставления прав за исполненное обязательство по передаче имущества в ОАО «РЖД», будут являться имуществом, находящимся в федеральной государственной собственности. Административные механизмы управления федеральным железнодорожным транспортом будут сокращены за счет последовательно возрастающей доли рыночных механизмов управления, в том числе через участие в уставном капитале ОАО «РЖД».
Передача имущества в собственность ОАО «РЖД» и других предприятий отрасли невозможна без установления:
• правового статуса имущества федерального железнодорожного транспорта, а также видов вещных прав на него;
• круга субъектов гражданских прав, реализующих полномочия в отношении находящегося в их владении имущества федерального железнодорожного транспорта;
• правового статуса отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ, входящих в потенциально конкурентный сектор и выделяемых помимо ОАО «РЖД» из системы федерального железнодорожного транспорта на первом этапе реформы на основании Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте1.
Определив статус имущества и круг субъектов, попытаемся структурировать имущественный комплекс федерального железнодорожного транспорта, выявить характерные черты каждой группы объектов и описать, таким образом, имущественные права и ограничения прав будущих собственников - ОАО «РЖД» и других хозяйствующих субъектов, осуществляющих дея-
Российская Федерация
Внесение имущества в уставный капитал
Передача в собственность 100% акций ОАО «РЖД»
ОАО «РЖД»
V
V
Частная форма собственности на имущество, внесенное в уставный капитал
Государственная форма собственности на имущество ПРИВАТИЗАЦИЯ \
Рис. 1. Принципиальная модель трансформации формы собственности на имущество
при создании ОАО «РЖД»
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года № 384 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 23, ст. 2366).
тельность на рынке железнодорожных перевозок и сопутствующих услуг.
Имущество железнодорожного транспорта
Федеральным законом от 25.08.95 г. № 153-Ф3 «О федеральном железнодорожном транспорте»2 предусматривается, что имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Все объекты гражданских прав на железнодорожном транспорте в соответствии с отраслевым законодательством разделены на три категории:
1) объекты, находящиеся во владении предприятий;
2) объекты, находящиеся во владении учреждений;
3) объекты железнодорожного транспорта.
Из изложенного следует что, имущество предприятий и учреждений не относится к объектам железнодорожного транспорта, а сами объекты не находятся во владении этих субъектов гражданских прав. В связи с этим возникают вопросы: кому принадлежат объекты железнодорожного транспорта, кто ими распоряжается? Поскольку законодательство Российской Федерации не дает определения понятия «предприятие», а имущество железнодорожного транспорта относится к федеральной собственности, то логично заключить, что предприятие -это не что иное, как федеральное государственное унитарное предприятие (казенное предприятие) либо государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. Унитарное предприятие - единственная организационноправовая форма, позволяющая государству создавать коммерческие организации, выполняя законодательно установленное требование сохранения исключительной федеральной собственности на имущество. Следовательно, в сфере коммерческой деятельности унитарное предприятие полностью охватывает коммерческую деятельность государства на железнодорожном
транспорте. Организационно-правовая форма «учреждение» с точки зрения осуществления функции государственного управления в некоммерческой сфере деятельности государства на железнодорожном транспорте исчерпывает управленческую функцию в некоммерческой области деятельности. Поскольку предприятие и учреждение на железнодорожном транспорте позволяют в полной мере реализовывать функции государственного управления (как извлечение прибыли, так и удовлетворение социально-бытовых потребностей работников, населения), то остается только один субъект гражданских прав - федеральный орган исполнительной власти на железнодорожном транспорте. Следовательно, объекты железнодорожного транспорта, отнесенные нами к третьей категории объектов гражданских прав, находятся во владении, пользовании и распоряжении МПС России.
Деление имущества на три категории для целей разгосударствления на железнодорожном транспорте, по нашему мнению, должно быть заменено делением этого имущества на две категории:
1) имущество, используемое для извлечения прибыли;
2) имущество, используемое для некоммерческих целей.
Разумеется, что одни и те же объекты могут использоваться как для извлечения прибыли, так и в качестве затратных объектов для коммерческих организаций, например, лечебные, оздоровительные, спортивные учреждения, действующие в системе железнодорожного транспорта. Одна часть этих учреждений войдет в состав создаваемого ОАО «РЖД» и других коммерческих организаций, другая часть, которая готова к конкуренции, выйдет в самостоятельное «плавание», третья часть останется в системе федерального органа исполнительной власти на железнодорожном транспорте. Такое деление подразумевает соблюдение баланса интересов коммерческих, некоммерческих организаций на железнодорожном транспорте и федерального органа исполнительной власти. При этом приоритетными, по нашему мнению, должны стать ин-
2Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3505.
тересы создаваемых хозяйствующих субъектов (ОАО «РЖД» и других), поскольку жизненно важно передать им имущество, достаточное для лицензируемой деятельности на железнодорожного транспорта3.
Необходимость передачи имущества, участвующего в перевозках пассажиров и грузов железнодорожным транспортом, погрузочно-разгрузочной деятельности, деятельности по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте, обусловлена потребностью обеспечения непрерывности этих видов деятельности и привлечения сторонних инвестиций.
Создание ОАО «РЖД» без передачи ему всего имущества, которое технологически связано в перевозочном процессе, погрузочно-разгрузочной деятельности, деятельности по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава и технических средств, неизбежно порождает необходимость правового регулирования отношений с третьими лицами, которым такое имущество передано, и не решает задач реформирования отрасли.
Что касается объектов железнодорожного транспорта, находящихся во владении МПС России, то в целях разгосударствления их следует разделить на две категории:
1) объекты, необходимые для реализации функций федерального органа государственного управления на железнодорожном транспорте;
2) иные объекты.
К категории «иные объекты» будут отнесены все объекты, не вошедшие в первую категорию. Категория «иные объекты», в свою очередь, будет разделена на имущество, используемое для извлечения прибыли, и имущество, используемое для некоммерческих целей. Часть объектов, выведенных из структуры активов МПС России и необходимых для деятельности ОАО «РЖД», должна войти в состав имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, включаемых в прогнозный план (программу) приватизации на
2003 год, и подлежит приватизации путем внесения в уставный капитал ОАО «РЖД».
В целях выработки единого подхода ко всему многообразию имущества необходимо выделить структуру активов железнодорожного транспорта. В обобщенном виде она представляет собой имущественный комплекс в составе нескольких групп объектов:
• эффективно функционирующие в условиях рынка производственныемощности;
• производственные мощности, которые могут быть эффективно использованы в потенциально конкурентных видах деятельности;
• неэффективно функционирующие производственные мощности;
• мобилизационные мощности и объекты гражданской обороны;
• объекты незавершенного строительства;
• объекты социально-культурного и бытового назначения;
• объекты, обеспечивающие энергоснабжение предприятий железнодорожного транспорта, муниципальной инфраструктуры, объектов военного назначения.
Инвестиционная привлекательность объектов, эффективно функционирующих в условиях рынка, безусловно, выше инвестиционной привлекательности объектов, которые только в перспективе смогут приносить прибыль, не говоря уже об объектах, функционирующих неэффективно. Следовательно, механизмы достижения максимального эффекта от распоряжения активами должны быть индивидуальными по каждой группе объектов. Кроме того, представленная классификация позволяет выявить круг субъектов гражданских прав, создание или реорганизация которых необходимы на первом и последующих этапах реформы.
Кроме рассмотренных классификаций, предложим правовую классификацию имущества железнодорожного транспорта, суть которой состоит в выявлении природы объектов и прав на них для последующей юридически обоснованной трансформации прав на имущество.
3Подробнее о видах деятельности на железнодорожном транспорте, подлежащих лицензированию, см. ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 33 (часть I), ст. 3430).
В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся:
• вещи, включая деньги и ценные бумаги;
• иное имущество, в том числе имущественные права;
• работы и услуги;
• информация;
• результаты интеллектуальной деятельности, в том числеисключительные права на них (интеллектуальная собственность);
• нематериальные блага.
Объекты гражданских прав железнодорожного транспорта пообъектно входят в одну из шести групп, каждой из которых свойственно специальное правовое регулирование, что при передаче имущества ОАО «РЖД» и другим хозяйствующим субъектам предопределит оформление юридических актов и выполнение юридических действий. Кроме того, необходимо классифицировать имущество в зависимости от того, насколько тесно оно связано с землей. Факт неразрывной связи с землей позволяет выделить движимое и недвижимое имущество. Такое деление связано с тем, что в соответствии со ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ст. 4 Федерального закона от 21.07.97 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4 право собственности и другие вещные права, а также переход прав подлежат государственной регистрации. Следовательно, права на имущественные комплексы, вносимые в качестве вклада в уставный капитал ОАО «РЖД», возникнут только при условии первичной регистрации прав оперативного управления или хозяйственного ведения и только с момента государственной регистрации перехода прав на недвижимое имущество к ОАО «РЖД».
Наряду с классификацией объектов, предусмотренной ст. 128 ГК РФ, следует обратить внимание на понятие оборотоспобнос-ти объектов гражданских прав. Так, в соответствии со ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться
или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
Нормы ГК РФ объектов, изъятых из оборота, и объектов, ограниченных в обороте, должны быть использованы законодателем при внесении в уставный капитал ОАО «РЖД», других хозяйствующих субъектов мобилизационных мощностей, объектов гражданской обороны и иных объектов, обеспечивающих обороноспособность и безопасность Российской Федерации. При этом в силу ст. 128 ГК РФ объекты, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе, а ограниченно оборотоспособные объекты определяются в порядке, установленном законом. Изъятие имущества из оборота означает ограничение прав собственности ОАО «РЖД» в отношении этого имущества. ОАО «РЖД» не вправе совершать любые сделки с указанным имуществом - отчуждать, обременять (аренда, залог, сервитуты) его. Кроме того, изъятое из оборота имущество не может быть изъято из владения ОАО «РЖД» в принудительном (судебном) порядке, поскольку на основании статей 54 и 58 Федерального закона от 21.07.97 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»5 не является предметом, на который может быть обращено взыскание по обязательствам ОАО «РЖД». На такое имущество не может быть наложен арест, оно не может быть продано третьим лицам в порядке исполнительного производства. Правомочия ОАО «РЖД» в отношении принадлежащего ему на праве собственности имущества изображены на рис. 2.
Вещные права на объекты железнодорожного транспорта
Не вдаваясь в природу вещных прав (т. к. это является отдельной темой для обсуждения), установим виды вещных прав на имущество железнодорожного транспорта. Согласно нормам ГК РФ, Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте», Положения о Министерстве
4Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3594. 5Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3591.
Правомочие владения Правомочие пользования Правомочие распоряжения
V V V V
Реализует с Не
ограничениями реализует
в отношении в отношении
имущества, имущества,
ограниченного изъятого
в обороте из оборота
Реализует Реализует
в отношении всего в отношении всего
имущества имущества
Рис. 2. Реализация ОАО «РЖД» правомочий собственника в отношении принадлежащего ему имущества
путей сообщения Российской Федерации6, собственником имущества железнодорожного транспорта является исключительно Российская Федерация. МПС России, государственные унитарные предприятия, в том числе железные дороги, учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.. Распоряжение имуществом указанными субъектами ограничено российским законодательством (ГК РФ и другими нормативными правовыми актами) и, в частности, выражается согласием МПС России на совершение сделок по обременению имущества, а также по отчуждению недвижимого имущества.
Полномочия МПС России, в свою очередь, также ограничены: оно не вправе распоряжаться имуществом путем сознания унитарных предприятий - железных дорог.
Трансформация имущественных прав
Создание ОАО «РЖД», реорганизация государственных унитарных предприятий, в том числе железных дорог (они должны
войти в состав ОАО «РЖД» на правах филиалов), создание хозяйствующих субъектов в потенциально конкурентном секторе приведут к смене форм собственности на имущество, что повлечет изменение прав на имущество. Что касается ОАО «РЖД», то, как мы уже упоминали, передача прав на имущество повлечет за собой прекращение права государственной собственности и возникновение частной собственности, т. е. собственности ОАО «РЖД» на указанное имущество. Изменение собственника осуществляется на основании Федерального закона от 21.07.97 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»7. Суть трансформации отношений будет заключаться в том, что отношения собственности государства на имущество железнодорожного транспорта будут изменены на обязательственные отношения между акционерным обществом и его акционером. Для трансформации прав, безусловно, требуются разработка и последующее принятие юридических актов Федеральным собранием Россий-
6Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.96 г. № 848 (Собрание законо-
дательства Российской Федерации, 1996, № 31, ст. 3746).
7Федеральный закон вступил в силу 27 апреля 2002 года (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 4, ст. 251).
ской Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством путей сообщения Российской Федерации и регулирующими органами.
Приватизация имущественных комплексов государственных унитарных предприятий, ныне осуществляющих коммерческую деятельность, создание хозяйствующих субъектов в потенциально конкурентном секторе трансформируют права оперативного управления и хозяйственного ведения в обязательственные правоотношения между хозяйственным обществом и его акционером.
Стопроцентное участие государства в уставных капиталах хозяйственных обществ, либо хозяйственных обществ на правах мажоритарного акционера, на наш взгляд, может быть эффективно в случае разработки и утверждения Правительством Российской
Федерации отраслевой концепции управления акциями в уставных капиталах акционерных обществ и управления государственным имуществом на железнодорожном транспорте. Основой концепции должны стать глубокое изучение состояния железнодорожного транспорта России и его актуальных проблем, определение экономически оправданного объема государственного участия в отрасли.
Таким образом, трансформации прав на имущество железнодорожного транспорта должна предшествовать всесторонняя подготовка, включающая инвентаризацию, классификацию имущества по правовым и экономическим критериям, на основании которых должно производиться включение имущества (в составе унитарных предприятий и отдельно от них) в прогнозный план (программу) приватизации на 2003 год.
Новости Министерства имущественных отношений Российской Федерации1
Министерство имущественных отношений Российской Федерации в январе-июне 2002 года обеспечило поступление в федеральный бюджет 22968,5 млн. руб. против 11959,7 млн. руб. за аналогичный период прошлого года. При этом только от использования федерального имущества государство за шесть месяцев года получило 12388,5 млн. руб., т. е. 123,2% от плана.
В эту сумму включены 3222,9 млн. руб., полученных от аренды федерального имуще ства, (169,9% от запланированного); 684,4 млн. руб. за счет дивидендов по акциям, нахо дящимся в федеральной собственности (148,8% от плана); 6830,4 млн. руб. (115,8% от запланированного) получено на долю Российской Федерации в СП «Вьетсовпетро»; 1318,9 млн. руб. (77,5% от запланированного) получено в виде арендной платы за землю и 331,9 млн. руб. (349,4% от плана) в виде перечисления части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий. От продажи имущества и пакетов акционерных обществ, осуществленных Российским фондом федерального имущества (РФФИ) и фон дами имущества в субъектах Российской Федерации, государство за шесть месяцев по лучило 10285,7 млн. руб. Поступления от продажи земли составили 294,3 млн. руб.
1 При подготовке информационного сообщения использованы материалы, размещенные на сайте Министерства имущественных отношений Российской Федерации.
