CC BY
87
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 342
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ» И ДРУГИЕ НОРМАТИВНЫЕ
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
А.В. Червяковский*
В статье анализируется место федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в системе федерального информационного законодательства. Автор приходит к выводу, что закон носит бланкетный характер и не может рассматриваться как сводный акт, определяющий общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: доступ к информации; информационное право; федеральное законодательство.
FEDERAL LAW «ON ACCESS TO INFORMATION ON THE ACTIVITIES OF THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT»
AND OTHER LEGAL INSTRUMENTS
A.V. Cherviakovsky
The article examines the place of the federal law on February 9, 2009 № 8-FZ «On ensuring access to information about the activities of state bodies and local self-government» in the federal information law. The author concludes that the law is blanket in nature and can not be regarded as an act of synthesis that defines a common procedure for access to information about the activities of state bodies and local self-government. Keywords: access to information; information law; the federal legislation.
С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон). О достоинствах и недостатках Закона уже имеется ряд публикаций, уже подготовлены и увидели свет несколько комментариев закона. В данной работе хотелось обратить внимание читателей на некоторые особенности, которые определяют место Закона в системе действующего российского федерального законодательства. Это проблема заслуживает внимания, еще и потому, что в настоящее время множество законов и подзаконных актов определяют правовой режим информационных ресурсов.
В Законе имеются прямые отсылки на следующие федеральные законы: Конституцию Рос-
сийской Федерации, Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности судов в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Конституция Российской Федерации в рассматриваемом законе упоминается несколько раз. В основном законе государства закреплено право на доступ к информации, в том числе на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ст. 29).
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информа-
* Червяковский Александр Владимирович, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
ции о деятельности судов в Российской Федерации», как мы видим, подписан Президентом немного ранее, вступил в силу с 1 июля 2010 г На этот Федеральный закон в Законе имеется больше всего ссылок (ч. 1 ст. 3,ч.2. ст. 7, ч. 3 ст. 9, ч. 4 ст. 14, ч. 2 ст. 20), тем самым законодатель стремится разделить сферу регулирования общественных отношений между нормами права, закрепленными в указанных законах.
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» упоминается в ч. 3 ст. 24 анализируемого закона, в которой устанавливается обязанность органов прокуратуры осуществлять надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами требований закона.
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» является действующим законом. Напомним, он в 2006 г. заменил ранее действовавший закон Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». На Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» отсутствуют прямые отсылки в тексте анализируемого закона. В тоже время федеральный закон об информации является базовым в информационном законодательстве. В качестве примера сходных (повторяющихся) положений законов можно указать, что закон об информации (ст. 3) одним из принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В п. 1 ст. 4, устанавливающей основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, повторяется фактически тот же принцип.
В то же время необходимо, конечно же, отметить, что анализируемый Закон конкретизирует и дополняет положения закона об информации применительно к регулированию отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В ст. 1 Закона указываются основные используемые понятия, в частности, впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов. К достоинствам анализируемого Закона следует отнести, что впервые на уровне закона-прописаны достаточно четко и подробно способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В Законе подробно раскрываются способы размещения информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставления пользователям информации по их запросу.
Положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации. Так, в ч. 5 ст. 2 Закона указано, что его действия не распространяются, в частности, на «отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления». В настоящее время действует Федеральный закон «О персональных данных». Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» обязывает органы государства и местного самоуправления создавать такие сайты, на которых органы размещают разнообразные сведения, в т.ч. содержащие персональные данные граждан. Согласно п. 10 ст. 3, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» установлено обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к персональным данным лицом требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания (конфиденциальность персональных данных).
Действия Закона распространяются на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации,
шшдшаашй
в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации (ч. 4 ст. 2). В самом Законе средства массовой информации упоминаются только в нескольких статьях. Так, обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации называется одним из способов доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 6 Закона). На государственный орган и орган местного самоуправления возлагается обязанность размещать в сети Интернет сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (п. ж ч.
1 ст. 13). Ч. 3 ст. 19 Закона предусматривает, что при запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, опубликованной в средствах массовой информации, в ответе на запрос государственный орган, орган местного самоуправления могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация.
Положения ст. 12 Закона посвящены опубликованию государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации. Данная статья Закона состоит из трех частей, и все части этой статьи носят бланкетный характер. В настоящее время порядок опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации, взаимодействия государственных органов и средств массовой информации регламентируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Федеральным законом от 13 января 1995 г № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Законом РФ 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» и другими нормативными правовыми актами.
Часть 3 ст. 17 Закона, посвященная ознакомлению пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся
в библиотечных и архивных фондах, также носит бланкетный характер. Речь идет о том, что данные отношения регламентируются нормами права, закрепленными в следующих федеральных законах: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Информирование потребителей информации также осуществляется в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов».
В соответствии со ст. 5 Закона, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. В России действует более десятка нормативных правовых актов, определяющих особые режимы обращения с информацией ограниченного доступа. Отсутствуют законодательные основы, определяющие порядок обращения государственных органов с информацией, составляющей служебную тайну. Актом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства России от 3 ноября 1994 г. № 1233. Однако, четкого критерия отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения» или перечень такой информации в Положении отсутствует [1, с. 470; 2, с. 22-23].
Подзаконные нормативные правовые акты принимаются во исполнение закона. В анализируемом Законе указывается, что нормы, предусматривающие особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащиеся в подзаконных нормативных актах, изданных в соответствии иными законами, имеют приоритет над нормами, содержащимися в анализируемом законе (ч.ч. 2, 3 ст. 2 Закона).
Закон предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов. От них, полагаем, будет во многом зависеть эффек-
тивность действия закона. Ч. 4 ст. 10 Закона предусматривает, что требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. № 514 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации» Минэкономразвития России наделено полномочием по утверждению требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти.
Ч. 1 ст. 22 Закона указывает, что Правительство России устанавливает порядок взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством России объем информации, предоставляемой на бесплатной основе.
Право утверждения перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в Интернете, делегировано самим государственным органам и органам местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 13 Закона состав информации, размещаемой государственными органами, органами местного самоуправления в сети Интернет, определяется соответствующими перечнями информации о деятельности указанных органов, предусмотренными ст. 14 Закона. Данная статья указывает, что эти перечни утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами. Тем самым получается, что Закон исходит из того, что право на доступ к информации гарантируется федеральным законом только в той части, в которой этот доступ не запрещен подзаконными актами.
Постановление Правительства от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» признало утратившим силу ранее действовавшее постановление Правительства России от 12 февраля 2003 г. № 98. Новым постановлени-
ем утверждены перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Устанавливаются сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Также утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность предоставлять Правительству РФ ежегодно доклад об исполнении данного постановления федеральными органами исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. № 713 внесены ряд изменений в постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». В частности, эти изменения устанавливают порядок размещения на официальном сайте Правительства РФ сведений о вопросах и материалах, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ обеспечивает публикацию на официальном сайте вопросов, материалов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ, а также информацию о принятых на заседаниях решениях. Правительство РФ в пределах своих полномочий обеспечивает также доступ к информации справочного и (или) содержательного характера о деятельности Правительства РФ, в том числе размещая указанную информацию на своем официальном сайте. Информация по запросам предоставляется в устной и (или) документарной формах, в том числе в виде электронного документа. Информация о деятельности Правительства РФ размещается на его официальном сайте.
Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. № 936 внесены изменения в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, посвященные, прежде всего порядку обеспечения доступа к информации о деятельности фе-
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
дерального органа исполнительной власти (его территориального органа).
Таким образом, многие положения Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», носят бланкетный характер. Они конкретизируются в статьях различных законов и подзаконных нормативных актов. Большой объем нормативных актов может затруднить реализацию Закона.
Говорить о том, что данный Закон стал законом, определяющим в целом общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не приходится. Государственные органы обладают огромным объемом разнообразной информации. Особенности распространения данной информации в различных сферах предопределяет различные способы нормативного регулирования доступа к данной информации. Этим во многом обусловлено то, что в законе предусмотрен приоритет специальных законов и иных нормативных
Литература
актов, регламентирующих особенности предоставления отдельных видов информации.
Урегулировать особенности предоставления всего объема информации, находящейся в органах государственной власти и органов местного самоуправления - достаточно сложная задача, и в настоящее время вряд ли выполнимая. Тем не менее, на наш взгляд, следует поддержать предложения ученых-юристов, высказывающих предложение о принятии консолидированного закона о доступе к информации. Представляется, целесообразным поддержать предложения ряда ученых о принятии федеральных законов «О служебной тайне», «О праве на информацию».
Бланкетный характер норм, содержащихся в Законе, на наш взгляд, во многом будет способствовать наряду с другими факторами торможению процесса реализации положений Закона. Вызывают опасения и допускаемым уровень свободы усмотрения органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регламентации доступа граждан к имеющейся у этих органов официальной информации.
1. Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: колл, монография / под общ. ред. И.Л. Бачило. - М.: Издательство «Юрайт», 2009. - 530 с.
2. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 14. - С. 20-23.
