CC BY
53
ввоитин ШИВВРЭО'й'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
Марина Семеновна СТУДЕНИКИНА,
кандидат юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НАЧАЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ИСТОРИЧЕСКИЙ И СОВРЕМЕННЫЙ АСПЕКТЫ
В статье рассмотрены различные аспекты реализации принципа федерализма в российском законодательстве об административных правонарушениях. Отражена дискуссия по поводу критериев разграничения полномочий Федерации и ее субъектов при установлении административной ответственности за конкретные правонарушения. Дана авторская оценка некоторых положений статьи 1.3.1 КоАП РФ.
Ключевые слова: административная ответственность; законодательство об административных правонарушениях; предметы ведения Федерации и субъектов Федерации.
M. S. STUDENIKINA,
Honored Lawyer of the Russian FederationProfessor of the Chair Administrative Law and Procedure of the O.E.Kytafin State University, Ph.D.
HISTORY AND MODERNITY OF THE FEDERALIST APPROACHES REFLECTED IN THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
The article deals with various features pertaining to the way the principle of federalism is engraved into the Russian legislation on administrative offenses. Major controversy regarding delineation of authority of the Federation and its subjects to set administrative liability for certain offenses is shed light upon. The author presents her views on legal effects of the provisions stipulated in Sec. 1.3.1 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation.
Keywords: administrative liability, legislation on administrative offenses, competence of the Federation and its subjects.
К
■онституция Российской Федерации отнесла административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Федерации и ее ^.субъектов (п. «к» ст. 71).
Детализация этого конституционного положения происходит через принятие в конкретных сферах общественной жизни федеральных законов. Если в таких федеральных законах не разграничить четко полномочий Федерации и субъектов, то ситуация может развиваться по двум сценариям. Либо федеральный законодатель, не выходя за рамки общих формулировок статей Конституции, всегда будет иметь возможность ограничить права субъектов Федерации, превращая тем самым совместное ведение в фикцию. Либо, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогут постепенно присваивать — теперь уже через принятие своих региональных законов — многие законодательные позиции по пред© М. С. Студеникина, 2014 метам совместного ведения. Поэтому в России как федеративном государстве столь
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
высока «чувствительность компетенционного нерва»1. Очень важно определить все болевые точки, чтобы принять меры, обеспечивающие максимальную бесконфликтность Федерации и ее субъектов в законодательной сфере.
Названная проблема остро возникла при решении вопросов разграничения полномочий Федерации и субъектов Федерации в области законодательства об административных правонарушениях уже на первом этапе проведения в постсоветской России кодификации этого законодательства.
Трудности начались с разногласий по поводу определения формы самого законодательного акта. Первое официальное поручение по подготовке нового кодифицированного акта по институту административной ответственности было дано в утвержденной Указом Президента РФ Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы. Причем сначала поручалось разработать Основы законодательства РФ об административных правонарушениях. Впоследствии форма законодательного акта неоднократно менялась: назывался и Федеральный закон «Об административных правонарушениях», и Кодекс РФ об административных правонарушениях2.
Таким образом, уже в самом начале работы встал вопрос о выборе наиболее приемлемой формы кодификации, что непосредственным образом связано с подходами к разграничению предметов ведения. Из всех названных вариантов нужно было выбрать наиболее оптимальное соотношение централизации и децентрализации в решении вопросов административной ответственности, учитывать общие принципы размежевания компетенции и характер правил позитивного управления.
От идеи Основ довольно быстро отказались. Тем более что Конституция РФ 1993 г. уже не содержала той установки, которая была в прежней Конституции, — обязательного издания Основ по всем вопросам совместного ведения. В этом проявилась ориентация законодателя на большую централизацию в законодательном регулировании вопросов совместного ведения. Вполне возможно, что на фоне усиленной суверенизации субъектов Федерации как своеобразный противовес данному процессу поощрялось издание на федеральном уровне не Основ, а федеральных законов или кодексов, в которых проблема может быть решена с большей степенью детализации, нежели в Основах. Известно, что Основы являются таким федеральным законом, который содержит лишь принципы и устанавливает общие положения законодательного регулирования в конкретной отрасли или сфере общественных отношений.
Применительно к сфере законодательства об административных правонарушениях как наиболее предпочтительный был выбран вариант кодекса. Основная его концептуальная идея состояла в том, что КоАП РФ должен содержать в себе не только общие для всей России принципы и положения законодательства об административных правонарушениях, но и аккумулировать в своей Особенной части все конкретные составы административных проступков, формулирование которых входит в компетенцию ^ федеральных органов государственной власти. К Следует заметить, что в ходе подготовки КоАП РФ, при определении сферы Н ведения Федерации в области законодательства об административных правонаруше- и ниях столкнулись две противоположные позиции. Причем обе стороны апеллировали к й Конституции Российской Федерации, но ссылались на разные статьи. И Первая позиция базировалась на ст. 72 (п. «к») Конституции РФ, отнесшей все Е
административное и административно-процессуальное законодательство к сфере со- £
т П
Н
1 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2000. С. 114. О
2 Распоряжения Президента РФ от 03.10.1994 № 500-рп, от 29.05.1995 № 252-рп. НАУКИ
2/2014
>
ВВОИНЕШ ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
вместного ведения Федерации и ее субъектов. С точки зрения сторонников этой позиции, законодательство об административных правонарушениях относится к сфере совместного ведения, поскольку оно составляет хотя и специфическую, но все же часть административного законодательства. В связи с чем на эту часть законодательства распространяются все установки п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
Другая позиция строилась на том, что регулирование отношений административной ответственности — это монополия Федерации, поэтому закрепление за субъектами Федерации права на издание своих собственных законов об административных правонарушениях является неконституционным3. Аргументы сводились к следующему. Пункт «к» ст. 72 Конституции РФ подходит только к той части административного законодательства, которое регулирует управленческие отношения позитивного характера. Специфичность же предмета законодательства об административных правонарушениях выделяет его в самостоятельный блок административно-деликтного законодательства. Принцип разграничения предметов ведения в этом блоке должен определяться не п. «к» ст. 72 Конституции РФ, а ч. 3 ст. 55 Конституции, где речь идет о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом. Отсюда делался вывод о том, что законодательство об административных правонарушениях в силу Конституции не должно относиться к сфере совместного ведения.
В ходе долгих дебатов последняя точка зрения не нашла поддержки. Действительно, вряд ли возможно в установлении административной ответственности, которая является адекватной реакцией государства на совершение правонарушения, видеть ограничение прав и свобод граждан. Кроме того, хотя административно-деликтное законодательство и представляет собой весьма специфический блок в законодательном регулировании, тем не менее подавляющим большинством административистов оно рассматривается как часть общего массива административного законодательства. Такой вывод базируется на Конституции РФ, которая в п. «к» ст. 72 не содержит никаких оговорок для административно-деликтного законодательства, признав его тем самым находящимся в русле законодательства административного. Таким образом, Конституция РФ без всяких изъятий отнесла все административное законодательство к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Именно такое толкование п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ дал Конституционный Суд РФ применительно еще к КоАП РСФСР 1984 г.: в определении от 01.10.1998 № 145-О по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР подчеркивалось, что субъекты Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же отношения4. В нем также говорилось, что законодатель субъекта Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.
Следует отметить, что названное определение Конституционного Суда РФ хотя и относилось к конкретному положению КоАП РСФСР 1984 г., вместе с тем указывало направление, в котором должно было развиваться законодательство об административных правонарушениях в аспекте федеративных отношений.
Например: Шергин А. П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 24-32 ; Комментарий к КоАП РФ. М. : Экзамен, 2005. С. 20.
СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6102.
4
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
В этом смысле основополагающей явилась ст. 1.3 КоАП РФ, вступившего в силу в 2002 г. В этой статье были закреплены прежде всего базовые позиции, определившие проявление российского федерализма в сфере законодательства об административных правонарушениях. К ведению Федерации в этой части было отнесено: установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях (понятия административного правонарушения, форм вины, принципа равенства перед законом, презумпции невиновности и т.д.); перечня видов административных наказаний и правил их назначения; порядка производства по делам об административных правонарушениях; общих подходов к определению подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях.
В современных условиях такой вариант централизованного решения узловых вопросов представляется наиболее обоснованным, поскольку позволяет обеспечить необходимое единообразие при установлении и применении мер административной ответственности на всей территории Российской Федерации.
Тем не менее некоторые авторы5 высказали свое несогласие, усмотрев «противоправность и неконституционность в пунктах 4 и 5 части 1 ст. 1.3 КоАП РФ», где речь шла об отнесении к исключительному ведению Федерации определения порядка производства по делам об административных правонарушениях и исполнения постановлений по таким делам. Правда, в чем конкретно выражаются эти «противоправность и неконституционность», авторы не пояснили. С нашей точки зрения, никакой нелиги-тимности в названных пунктах ст. 1.3 КоАП РФ нет. Более того, использование законодателем иного, нежели в КоАП РФ, подхода к определению предметов ведения в части процессуальной деятельности неизбежно привело бы к дезинтеграции в правотворчестве, к утрате гарантий обеспечения единой законности на всей территории России при применении мер административной ответственности.
При разграничении предметов ведения спорным оказался вопрос об определении объема регулирования (Федерация или субъект) при установлении административной ответственности за нарушение конкретных правил. Есть два варианта.
Первый — вооружиться перечневым методом и закрепить в КоАП РФ перечень правил, за нарушение которых административная ответственность может устанавливаться только федеральным законодательством. Вне пределов этого перечня провозглашается полновластие субъекта Федерации. Но у такого подхода есть ряд весьма существенных недостатков. Во-первых, данная методика могла бы оказаться действенной лишь в случае, если бы сам перечень был исчерпывающим. Без этого не будет ясности в том, какова же на самом деле сфера ведения субъекта Федерации. Дать исчерпывающий перечень вряд ли удастся, что открывает возможность вторжения Федерации в правовое поле ее субъектов.
Другой вариант — закрепить не перечень правил, а критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности за ^
конкретное правонарушение. Этот критерий таков: если правило, за нарушение кото- К
рого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном Н
уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого и
правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливаться й
она должна на федеральном уровне. И
Второй вариант был взят за основу в КоАП РФ при разграничении полномочий Е
Федерации и ее субъектов в области установления административной ответственности £
за конкретные правонарушения. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Фе- П
К
□
5 Масленников М. Я. Региональные законы об административной ответственности: легитимация и перспективы // Актуальные вопросы административного права. М., 2005. С. 36. НАУКИ
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
дерации было отнесено установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Вне этих пределов субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в сфере установления административной ответственности за конкретные правонарушения.
Тема разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами прослеживается и в других статьях Кодекса. Так, из смысла ч. 3 ст. 3.2 следует вывод о том, что законами субъектов Федерации из всего закрепленного в Кодексе набора административных наказаний может быть предусмотрена возможность применения наказания только в виде предупреждения и штрафа. Ограничены полномочия субъектов Федерации и в отношении определения подведомственности дел об административных правонарушениях (ст. 22.1).
Такой подход в решении вопросов разграничения предметов ведения Федерации и субъектов Федерации сохранялся до 28 декабря 2009 г., когда был принят Федеральный закон № 380-ФЗ. В соответствии с ним ст. 1.3 Кодекса была дополнена новой частью (ч. 5), толковать которую нужно с учетом наметившейся в последние годы передачи субъектам Федерации некоторых полномочий федеральных органов по осуществлению государственного контроля и надзора за исполнением требований земельного, лесного, водного законодательства, законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства, долевого строительства жилых домов и др.6 Однако представляется, что реализация названной нормы (даже в условиях включения в Кодекс ст. 23.22.1, 23.23.2, 23.55) затруднена в связи с тем, что до конца еще не отработан сам вопрос о перераспределении контрольно-надзорных полномочий между государственными органами разного уровня.
Следует отметить также, что КоАП РФ был дополнен ст. 1.3.1 — «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях». Основную нагрузку в этой статье несет, с нашей точки зрения, положение о том, что к ведению субъекта Федерации отнесено установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 1.3.1). Систематическое толкование этого пункта в корреляции с п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса позволяет более четко разграничивать полномочия Федерации и ее субъектов при установлении административной ответственности за конкретные виды правонарушений. В остальном же ст. 1.3.1 можно рассматривать лишь как своеобразный политический реверанс в сторону региональных властей, поскольку с юридической точки зрения эта статья, по сравнению с прошлым регулированием, почти ничего не изменила в полномочиях самих субъектов Федерации. Исключение составляет, пожалуй, одна новая позиция, с которой, однако, в принципе трудно согласиться.
Речь идет о п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, которым к ведению субъекта Федерации отнесена «организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации». Что имел в виду законодатель, вводя без всяких разъяснений такую норму? Ведь хорошо известно, что в соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ определение порядка производства по всем без исключения делам об административных правонарушениях составляет исключительную прерогативу Российской Федерации. Эта позиция не вызывала отторжения ни в одном субъекте Феде-
Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Н. Г. Са-лищевой. 7-е изд. М. : Проспект, 2011. С. 7.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
рации, которые в своих законах об административных правонарушениях, касаясь вопросов производства, делали отсылки к разд. IV КоАП РФ. Вообще непонятно, зачем появилась новая позиция п. 2 ч. 1 ст. 1.3.1 Кодекса? На практике она может лишь инициировать попытку в какой-то мере растащить процессуальные нормы по региональным «квартирам», что в конечном счете может повлечь утрату гарантий обеспечения законности при применении мер административной ответственности. Во избежание этого представляется целесообразным п. 2 ч. 1 из ст. 1.3.1 исключить.
Нахождение наиболее оптимальных вариантов решения проблемы разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации в области законодательства об административных правонарушениях во многом должно снять остроту проблемы соответствия региональных законов законам федеральным и тем самым способствовать укреплению законности и развитию всего законодательства об административных правонарушениях как мощного массива двух подсистем, могущих жить в едином правовом пространстве.
