CC BY
113
управленческое
консультирование
ВЛАСТЬ И ЭКОНОМИКА
ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНЕ
62
Владимир Валентинович За-сядь-Волк — кандидат географических наук, доцент, декан факультета экономики и финансов Северо-Западной академии государственной службы.
1. СУЩНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
емля является основным фактором фор мирования производительных сил. Рациональное использование земли — функция самосохранения любого государства. Ограниченность и невосполнимость этого природного ресурса вызывает объективную необходимость создания жестких правил землепользования.
Земельные ресурсы являются основным активом государства по привлечению кредитов, займов, инвестиций, обеспечивающим высокую долю поступлений в бюджеты всех уровней.
Вместе с тем в условиях рыночной экономики земля имеет свойства товара и может служить объектом сделок. Интересы общества ориентированы на оптимальное, с его точки зрения, использование земельных ресурсов, а интересы отдельных собственников — на сохранение за ними приобретенных имущественных прав на землю, независимо от эффективности ее эксплуатации.
Все сказанное выше определяет необходимость разработки и реализации достаточно специфического направления деятельности органов власти в государстве, а именно — земельной политики. В любом обществе важнейшее значение имеет формирование земельной политики как отношения государства к способам эффективного использования земли.
Земельная политика как элемент государственного управления складывается из ряда ключевых факторов эффективного ис-
пользования земли в государстве, а именно:
— обеспечения адекватных рентных отношений;
— совершенствования законодательной и нормативной базы в сфере распоряжения землей;
— распределения полномочий по управлению земельными ресурсами;
— обеспечения привлечения инвестиций в земельно-имущественный комплекс.
К вопросам, связанным с реализацией эффективной земельной политики, следует отнести ряд значимых для регионов направлений деятельности органов власти и управления:
— выявление особенностей использования земельных ресурсов в условиях нового земельного, градостроительного законодательства и законодательства о недвижимости;
— определение эффективных организационных мер по управлению земельными ресурсами;
— обоснование факторов привлечения инвестиций в земельноимущественные комплексы регионов;
— создание четких правил регулирования рынка земли;
— правовое обеспечение рационального использования земельных ресурсов и контроля за соблюдением земельного и иного законодательства;
— регулирование земельного налогообложения;
— приведение всей системы землепользования к единым стан-
дартам формирования, учета и оценки земельных участков (и расположенной на них недвижимости) — землеустройство как фактор привлечения инвестиций;
— определение роли и места межевания и других землеустроительных работ в комплексном освоении кварталов для инвестиционных нужд;
— земельный девелопмент;
— определение путей использования земельного фонда в интересах региона (в том числе экономические рычаги по повышению отдачи от земельных ресурсов центральных частей крупных городов и формированию работающих и адекватных методов вывода из центра промышленных предприятий).
Региональные власти являются первыми и основными «катализаторами» эффективности земельной политики.
Во-первых, власти субъектов Российской Федерации имеют реальные возможности по созданию законодательной базы по использованию земли, включающей как способы и правила предоставления земельных участков, так и методы по наращиванию инвестиционной привлекательности и в целом инвестиционного потенциала земли.
Во-вторых, регионам сегодня передано право реализовывать собственную налоговую политику в отношении земельных участков.
И, наконец, региональные власти могут и должны использовать организационные рычаги по созданию си-
ее ои кн са ев чо
р
и
т
ь
ч
ру
пс
ун
о
к
63
управленческое
консультирование
64
стемы взаимодействия органов власти, с одной стороны, и инвесторов и девелоперов — с другой.
Опыт развитых стран показывает, что в основе земельной политики государственных и муниципальных органов власти лежит необходимость вовлечения земельных ресурсов в активный хозяйственный оборот. Развитие экономики диктует спрос на новые земельные участки для застройки. При этом ограниченность, как правило, предложения земельных участков приводит к монополизации рынка собственниками, что определяет необходимость вмешательства государства.
Схожим образом вопрос ставится и отечественными исследователями. «Основа развития земельных отношений в регионе — целенаправленная государственная политика, призванная обеспечить единый поступательный процесс максимального вовлечения земель в хозяйственный оборот»1.
Как отмечают Н. В. Комов и Д. Б. Аратский, в этом процессе уместно выделить два компонента. Во-первых, это социально-ориентированные меры, нацеленные на обеспечение населения земельными участками для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства. Во-вторых, это различные формы коммерциализации земель, направленные на создание эффективного
частного сектора в воспроизводственной экономике и повышение бюджетных доходов. По мнению авторов, приватизация земель обеспечивает первичное распределение инвестиционных активов, но лишь создает условия для динамичного развития рыночных отношений, стимулятором которых является мобилизация инвестиционных ресурсов. Привлечение частных инвестиций сталкивается со значительным количеством проблем, наиболее значимыми из которых являются проблемы неопределенности законодательства. Поэтому одной из перспективных и актуальных задач регионального управления земельными ресурсами является разработка и внедрение на практике системных мер стимулирования инвестиционных процессов2.
По мнению автора, заслуживает внимания опыт Нижнего Новгорода по государственному регулированию инвестиционной деятельности. Согласно Областному закону «О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области», который установил рамочные условия инвестирования в различных областях региональной экономики, возможна реализация ряда рациональных схем привлечения инвестиций в сфере земельных отношений.
Регионы сегодня ставят серьезные задачи по обеспечению более эффективного использования земельно-имущественных активов.
Комов Н. В., Аратский Д. Б. Методология управления земельными ресурсами на региональном уровне. — Н. Новгород, 2000.
Антюганов С. В., Аратский Д. Б., Козерадский А. А., Мальцев В. А. Системноконцептуальные подходы к управлению собственностью в Нижегородской области: опыт и перспективы. — Н. Новгород, 1997.
2
Наиболее «продвинутые» в этом отношении регионы в ряду факторов, обеспечивающих ускоренное развитие за счет«мероприятийземельной реформы и развития рынка недвижимости», определяют для себя, в частности:
— обеспечение эффективного функционирования земельного рынка, оборота земель и обеспечения прав владельцев земельных участков и земельных долей;
— активное вовлечение в хозяйственный оборот региона недвижимого имущества всех форм собственности, обеспечение стабильных поступлений платежей от недвижимости в бюджеты всех уровней; повышение инвестиционной привлекательности объектов недвижимости региона3.
В качестве конкретных задач, решение которых определяет развитие рынка недвижимости (в том числе и рынка земли) и совершенствование управления государственной собственностью, и способствует вовлечению земельно-имущественных активов в серьезную экономическую деятельность, этим документом определены:
— формирование муниципальной собственности, поддержка развития системы регулирования земельных и имущественных отношений в рамках муниципальной собственности;
— поддержка деятельности профессиональных участников рын-
ка недвижимости и земли, расширение функций саморегулиру-емых организаций;
— развитие систем консалтинговых, информационных и иных услуг на рынке недвижимости и земли;
— совершенствование учета недвижимости всех форм собственности, в том числе земельных участков, поэтапный переход к единому налогу на недвижимость;
— передача государственного имущества и земельных участков эффективным собственникам путем их приватизации;
— оптимизация количественного и качественного состава государственной недвижимости, в том числе земельных ресурсов;
— совершенствование системы управления имуществом, в том числе объектами незавершенного строительства и государственными долями в многоквартирных домах.
Сегодня 63% всей недвижимой собственности региона находится в частном владении. Это дает возможность значительного расширения вторичного рынка земли, в том числе с целью привлечения инвестиций. Существенным фактором привлечения инвестиций является также переход к формированию на базе земельного кадастра реального кадастра недвижимости, являющегося информационной системой «нового поколения».
См.: Закон Республики Татарстан «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 гг.» от 27 декабря 2005 г. №133-ЗРТ
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
Проблемы в этой сфере являются общими для большинства регионов. В их числе — недоработанность законодательной и нормативной базы, отсутствие реального взаимодействия органов власти между собой и с коммерческими организациями, занимающимися девелопментом. Среди этих проблем также — практическое отсутствие инфраструктуры, прежде всего земельного рынка, неразработанность системы привлечения инвестиций за счет использования рыночной стоимости земельных участков с привлечением системы инвестиционного земельного займа.
Это задача совместная. По вполне обоснованному мнению специали-
стов-практиков, для того чтобы земля начала работать на экономику страны, необходимо всю систему землепользования привести к единым стандартам формирования, учета и оценки земельных участков и расположенной на них недвижимости. Это огромная работа, с которой государству в одиночку не справиться4.
Решение этих задач позволяет обеспечить в регионах резкое повышение инвестиционной привлекательности территорий, вовлечение земли и недвижимости в реальный экономический оборот. В целом, от той или иной земельной политики в государстве (в частности, от налоговой системы) зависит и размер земельной ренты.
2. ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Анализ исходной ситуации показывает, что Ленинградская область как субъект Российской Федерации обладает значительным потенциалом собственности в имущественной сфере: его обусловливает непосредственная собственность в виде земли, недвижимого и движимого имущества, а также имущество, переданное в хозяйственное ведение, оперативное управление или аренду.
Необходимым условием эффективного использования имущества (эффективность в данном случае по-
нимается как доходность «единицы» имущества) является его инвентаризация, т. е. создание массива информации, позволяющей принимать адекватные управленческие решения, связанные с обеспечением социально-экономических задач развития области.
Для успешного проведения инвентаризации имущества необходимо обеспечить увязанное решение ряда задач:
— создание законодательной основы инвентаризации и использования собственности;
66
См.: Семенова О. Новгородские земли поделили // Экономика и время. 2006. 20 марта. №10.
4
— обеспечение реального взаимодействия органов власти и управления по инвентаризации и эффективному использованию собственности на территории Ленинградской области;
— создание «сквозного» реестра собственности по всем видам имущества.
Для проведения подобной работы в Ленинградской области создан ряд условий. Так, действует Закон Ленинградской области «Об управлении государственным имуществом Ленинградской области» от 28 октября 2003 г. №77-ОЗ, создающий правовую основу управления имуществом в целом.
Учет государственного имущества области производится соответствующими органами на основании Положения об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядке ведения реестра этого имущества, утвержденного Постановлением губернатора Ленинградской области «Об организации учета государственного имущества Ленинградской области и порядке ведения Реестра этого имущества» от 25 марта 1999 г. № 20. Соответствующая работа производится Ленинградским областным комитетом по управлению государственным имуществом.
Таблица 1
Собственность Ленинградской области в имущественной сфере (исключая земельную составляющую), представленная в Реестре имущества
Перечень объектов реестра* Количество учтенных в реестре объектов
01.01.2002 01.01.2003 01.01.2004 01.07.2004
Государственные унитарные предприятия 54 53 57 56
Государственные учреждения 188 191 206 179
Хозяйственные общества 38 52 60 62
Недвижимое имущество 3011 3235 3359 3398
Иное 11 9 12 14
* Приводится в соответствии с утвержденными нормативно-правовым актом субъекта РФ видами объектов учета в Реестре
67
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
68
Инвентаризация объектов недвижимой собственности с целью последующего учета (исключая земельные участки) проводилась в соответствии с Распоряжением губернатора Ленинградской области «О проведении инвентаризации объектов недвижимости государственной собственности Ленинградской области, расположенных на территории Ленинградской области» от 25 июля 2000 г. № 353. Эту работу проводили соответствующие подразделения Леноблинвента-ризации.
По данным Правительства Ленинградской области, собственность региона в имущественной сфере (исключая земельную составляющую) представлена в Реестре имущества четырнадцатью объектами (см. табл. 1).
Законодательной основой учета всех земельных участков на территории Ленинградской области (в том числе находящихся в собственности области) является Закон Российской Федерации «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2001 г. №28-ФЗ. В соответствии с этим Законом на территории области ведется Единый государственный реестр земель, который впоследствии должен стать частью единого реестра недвижимого имущества Ленинградской области. Работа по формированию и ведению реестра производится Управлением федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ленинградской области совместно с областной земельно-кадастровой палатой.
Основой включения данных из Единого государственного реестра
земель в реестр имущества области должен стать список земель, отнесенных к собственности субъекта Российской Федерации — Ленинградской области на основании реализации положений Закона Российской Федерации от 17 июля 2001 г. №1 01 -ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Данная работа близка к завершению, однако решения Правительства Российской Федерации об утверждении соответствующих списков пока нет.
Таким образом, основной проблемой, связанной с инвентаризацией всей собственности Ленинградской области, сегодня является разобщенность информации по отдельным управленческим структурам.
Кроме того, существует ряд частных проблем, к которым можно отнести:
— отсутствие в реестре собственности текущих, «динамических» показателей, дающих возможность регулировать эффективность использования собственности;
— отсутствие утвержденных списков земельных участков, отнесенных к собственности субъекта Российской Федерации — Ленинградской области;
— различный статус баз данных, связанных с собственностью области — федеральный (земельный кадастр), «субъектовый» (недвижимое и движимое имущество Ленинградской области);
— различный функциональный и организационный статус собственно имущества — от иму-
щественных комплексов до собственности области в виде долей в хозяйственных обществах;
— различные «виды» собственности — собственность казны и собственность, закрепленная за унитарными предприятиями и учреждениями и основанная на различных видах права. Очевидно, что для решения вопросов, связанных с эффективным использованием собственности, необходимо завершить работу, связанную с инвентаризацией всего имущества Ленинградской области, что позволит создать основу системы эффективного управления. Это означает, что на основе интеграции информации о всей собственности в Ленинградской области необходимо сформировать Региональный банк данных о всех объектах движимого и недвижимого имущества, находящихся в областной собственности.
Для решения этой задачи необходимо:
1. Обеспечить нормативно закрепленное взаимодействие всех органов власти и управления, в функции которых входит формирование ведомственных баз данных по имуществу;
2. Сформировать классификатор необходимой информации по насыщению Регионального банка данных;
3. Создать и внедрить единую автоматизированную информационную систему, включающую базы данных о земельных участках, объектах недвижимого имущества и движимом имуществе;
4. Образовать в составе правительства Ленинградской области государственное учреждение по созданию и ведению регионального банка данных об имуществе Ленинградской области.
Таким образом, создание системы эффективного управления земельно-имущественным комплексом Ленинградской области во многом обусловлено необходимостью проведения его инвентаризации.
Методологической основой работы по инвентаризации собственности Ленинградской области и организации ее эффективного использования должна стать региональная Концепция управления имуществом, которая должна включать принципиальные положения по эффективному использованию собственности области, а также правила создания, утверждения в установленном порядке и использования соответствующего информационного ресурса.
В этом случае станет возможным достижение целей эффективного использования собственности Ленинградской области, в частности:
— эффективное распоряжение недвижимым имуществом (включающее работу областной комиссии);
— создание единой системы заключения и контроля за исполнением договоров аренды всего недвижимого имущества (включая землю);
— создание работающей системы торгов земельными участками;
— привлечение инвестиций в землю и недвижимость.
ее ои кн са ев чо
р
и
т
ь
ч
ру
пс
ун
о
к
69
управленческое
консультирование
70
3. ЭФФЕКТИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ФОНДА КРУПНЫХ ГОРОДОВ
Площадь Большого Петербурга в административных границах составляет 139 936 га. Из них 18,1 тыс. га заняты промышленными объектами. При этом 1,3 тыс. га промышленных земель приватизированы5.
Территориально-производственная структура определяет общие условия распределения инвестиций в крупных городах. Характерной чертой Санкт-Петербурга является наличие большого количества производственных зон.
В Санкт-Петербурге производственные территории занимают 25% территории собственно города, на которых расположены около 50 производственных зон (старых и новых). Здесь сосредоточено около 700 предприятий. Можно выделить четыре типа производственных зон.
1. Крупные предприятия ведущих отраслей промышленности и связанных с ними объектов, имеющих единую отраслевую характеристику (такие зоны характерны для сложившихся районов города).
2. Предприятия различных отраслей промышленности и связанных с ними объектов, а также значительное число коммунальных и обслуживающих предприятий, складских хозяйств, транспортных организаций (характерны как для сложившихся районов, так и для новых зон).
3. Зоны, в которые входят преимущественно складские и коммунальные предприятия, производственные объекты по обслуживанию города (характерны для всех районов города).
4. Зоны, в которые входят преимущественно НИИ и КБ с опытными производствами, проектные организации (характерны для сложившихся районов). Полноценное организационноэкономическое обеспечение развития производственных зон предполагает создание и сопровождение на городском уровне системы экономических программ по использованию территорий, производственному развитию и инвестиционной деятельности в их пределах.
В историческом центре города (Адмиралтейский, Василеостровс-кий, Петроградский, Центральный районы) до сих пор находится около 200 промышленных предприятий, занимающих около 2400 га (при этом производством занимаются 30-40% из них). Это составляет примерно четверть всех промышленных территорий города.
Вывод промышленных предприятий из исторического центра города — одна из серьезных задач, стоящих перед администрацией города в целях эффективного развития городских территорий. С 1972 г. для вывода из этих районов было определено 360 предприятий. Из них выведено около 30%.
См.: Недвижимость и строительство Петербурга: еженедельник. 2006. 29 мая.
5
Сегодня в Программу вывода промышленных предприятий из исторического центра входит 207 объектов. По оценкам специалистов, реально из них может быть выведено 65-70%.
В российском законодательстве еще нет наработанных механизмов принуждения предприятий покидать территории. Власти не могут «переселять» предприятия без согласия их собственников. Администрация города эту задачу рассматривает как процесс перебазирования промышленных предприятий в другие районы с целью сохранения внешнего облика исторического центра и избежания экологических проблем. Однако большинство предприятий не желают такого «выдворения», несмотря на то, что целый ряд промышленных предприятий уже давно используется не по назначению. Так, по данным Комитета экономики, на территории Кировского завода насчитывается около 370 малых предприятий, которые платят за аренду заводу, но не приносят прибыли в городскую казну; предприятие «Канат» на Крестовском острове на своей площади «приютило» 94 малые фирмы, 74 из которых налоги не платят.
Основная причина такой ситуации заключается в том, что город не может на сегодняшний день предложить порядок перевода предприятий в другие районы, не определены условия выделения территорий под переформирование, не
определены компенсационные затраты и соответствующие мероприятия.
Однако город готов, в случае желания предприятий оптимизировать использование своей территории, предоставить им подготовленные в инженерном отношении территории. В этом плане показательны примеры производственных зон «Шушары-2», «Металлострой-2», «Предпортовая-3», которые активно развиваются с помощью города6.
В целом, согласно расчетным данным, 20% территории города сегодня — это промышленные территории. Многочисленные кризисные предприятия занимают большие площади в производственных зонах, в том числе вблизи центра города. Многие из них находятся на грани банкротства, не платят полностью рентные платежи — арендную плату либо налог, рыночная стоимость земли на этих территориях постоянно растет, и ее фактическое использование под промышленность не отвечает интересам города.
Новый Закон о градостроительной деятельности ввел понятие функционального назначения территорий. Согласно этому понятию на территории определенного функционального назначения не подлежат ремонту и реконструкции объекты, являющиеся для нее «непрофильными». Политика городских властей понятна: «не хочешь развиваться — продай, ты обречен развиваться». Возникает резонный вопрос: «А как
Седых С. Трудности перевода // Недвижимость и строительство Петербурга. 2006. 17 июля. № 27 (411).
71
6
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
развиваться, если ты „непрофильный“»? Ответ можно найти в концепции нового генерального плана Санкт-Петербурга: в ее основе лежит идея перепрофилирования территорий, занятых «лежачей» промышленностью.
В этих условиях возможен только вывод непрофильных предприятий с данной территории. Вывод же промышленных предприятий упирается в несовершенство законодательной базы.
Основным законодательным источником, регламентирующим перебазирование предприятий, является Генеральный план Петербурга. Согласно этому документу, основными нежилыми зонами, подлежащими градостроительному преобразованию, являются: «Балтийская», «Адмиралтейская», «Галерная», «Уральская», «Арсенальная», «Новоизмайловская», «Петровский остров», «Ле-онтьевский мыс», «Синопская», «Таврическая», «Выборгская», «Парнас», «Полюстрово», «Кировская», «Метал-лострой», «Ржевка», «Охтинская», «Ручьи», «Красносельская», «Волхонка», «Белоостров», «Предпортовая-1», «Предпортовая-2», «Дача Долгорукова», «Нева», «Октябрьская», «Левобережная», «Стеклянный городок», «Рыбацкое»7.
Программа вывода промышленных предприятий была предложена правительством Санкт-Петербурга еще в 2002 г. Основным критерием при этом являлась необходимость недопущения кризиса системы налогообложения. Учитывалось, что в
крупных городах Европы наблюдалось возникновение проблем, связанных с массовым выводом промышленных предприятий из центров: сократилась налогооблагаемая база, возникли или усугубились транспортные проблемы (за счет увеличения отдаленности от мест проживания). Программа предусматривала максимальное сохранение мест приложения труда, решение проблем ресурсосбережения, а также сохранение бизнеса при переводе предприятия. На этой основе формулировались технико-экономические обоснования необходимости вывода и меры государственной поддержки.
Конечно, на такой основе достигается фактически «точечный» эффект. Должен существовать механизм, с помощью которого город (а значит, и государство) сможет обеспечить массовость процесса. При этом необходимо учитывать, что в реальных условиях предприятия должны суметь при помощи существующего механизма при необходимости суметь свести помощь «органов» к минимуму (конечно, только те из них, которые реально заинтересованы в переносе с целью обеспечить возможность динамичного развития в новых условиях).
Такой механизм может предусматривать:
— оценку экологического состояния территории и принятие решения об изъятии земельного участка;
72
По данным газеты «Недвижимость и строительство Петербурга»
— реализацию в целом возможностей государства по контролю за соблюдением земельного законодательства (включая оценку нецелевого использования земли);
— реализацию функций по банкротству с последующим перепрофилированием предприятия;
— формирование механизма компенсаций;
— формирование конкретной процедуры (упрощенной) выделения земельных участков для перемещаемых предприятий.
Все эти действия должны базироваться на комплексной оценке состояния производственных зон как в центре, так и «перспективных» — на окраине.
Справиться с задачей комплексного подхода могут, в частности, агентства развития и реконструкции территорий, которым, в силу своих уставных особенностей, свойственен комплексный подход к развитию территорий. Основная роль агентств — «стимулирование» вывода с «депрессивных» территорий (где и расположены в основном предприятия, неэффективно использующие землю и недвижимость). Фактически они должны разработать и предложить конкретные экономические схемы с соответствующими бизнес-планами для каждого перебазируемого предприятия. Для реализации этих функций агентства должны быть наделены полномочиями, определенными соответствующими законодательными и нормативными актами.
В процессе перебазирования следует учитывать, что в соответствии с Земельным кодексом вид использования земель поселений изменяется в соответствии с правилами землепользования и застройки, утвержденными в том или ином регионе.
В случае их отсутствия вид использования земельного участка можно менять постановлениями правительства субъекта Российской Федерации.
Может существовать временный регламент застройки, с помощью которого регулируется использование земель на основе соответствующего закона субъекта Российской Федерации о градостроительном развитии и законодательно утвержденных схем территориального зонирования.
При этом агентства развития и реконструкции территорий могут выкупать у собственника имущество только после утверждения градостроительных регламентов. Аарен-даторов можно «переселять» в соответствии с утвержденной законом Концепцией развития территории.
Примечательно, что в соответствии с планом реконструкции центра Москвы в городе в 1999-2000 гг. перебазированы 75 предприятий.
Кроме того, многие предприятия были перепрофилированы, у некоторых из них уменьшились площади. В результате этих действий удалось высвободить более 70 га территории города. В 1999 г. здесь было построено 217 тыс. кв. м жилья.
си си О ¡2 ^ Ц
О
си со
¡т1 С
3 ь
Л
4
73
управленческое
консультирование
4. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗОНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Один из основных видов специальных зон на территории регионов — свободные экономические зоны, понимаемые как ограниченный участок территории, на котором действует специальный режим экономико-правового регулирования. Фактически это специальная территория с льготным валютно-финансовым и на-лотовым режимами.
Мировой опыт создания свободных экономических зон (или зон специального правового регулирования) свидетельствует, что подобные зоны являются одним из действенных инструментов развития инфраструктуры города или региона, фактором привлечения инвестиций, поддержки предпринимательства, создания новых рабочих мест и в целом повышения уровня жизни региона8.
На разных стадиях реализации рыночных отношений в российской экономике использовались различные формы экономического зонирования для привлечения инвестиций. Долгое время обсуждалась возможность создания полноценных свободных экономических зон, преобразованных затем в официальных документах в зоны экономического развития. В течение десятилетия в Санкт-Петербурге предпринималисьусилия по использованию скрытого потенциала агентств развития и реконструк-
ции территорий. Являясь по сути своей инструментами местной территориальной политики, перечисленные зоны активного развития в регионах реализуют различные подходы к обеспечению эффективного развития территорий.
Свободные экономические зоны фактически являлись инструментом налоговой политики в отношении «суммы резидентов», составляющих зону и зачастую не представляющих собой единую территорию. И это тот случай, когда за развитием отрасли должно было следовать развитие территорий.
Что характеризовало нормативную базу 1990-х гг. по правовому режиму зон экономического развития?
Первое, что следует отметить, — унифицированных правил по соответствующему режиму не было. Существовало несколько нормативных актов по конкретным регионам, которые не были согласованы между собой и во многом противоречили федеральному законодательству в области таможенного и налогового регулирования.
Кроме того, не были разработаны цели и принципы функционирования таких зон; не существовало действенной системы управления и контроля деятельности хозяйствующих субъектов в их пределах. Все это фактически превратило созданные зоны
74
См.: АсаулВ. В. Перспективное развитие территории на примере создания особых экономических зон // По пути к возрождению: перспективы развития российской экономики: Спец. выпуск научных трудов Российской научно-практической конференции. Т. II. — СПб., 2006.
в нерегулируемые территории — полигоны для схем ухода от оплаты таможенных пошлин и налогов. Таким образом, об устойчивом развитии регионов с помощью этих форм организации территорий речи не шло.
Особняком в вопросе зонирования территорий стояли агентства развития и реконструкции территорий. Инструменты, которые использовались для реализации этой идеи, были чисто «территориальные», и основным являлся так называемый территориальный девелопмент, приводящий к значительному улучшению качества и увеличению стоимости земли и недвижимости в пределах агентства. В целом же на такой территории предполагался результат, схожий с результатом в других зонах: повышение эффективности использования территории (и региона), привлечение инвестиций (в том числе в земельные участки и недвижимость), увеличение имущественной составляющей местных налогов.
В настоящее время наиболее предпочтительный вид зон — особые экономические зоны, являясь инструментом реализации политики развития современных производств и высоких технологий, они во многом представляют собой воплощение идеи компактных территориальных зон и уже поэтому интересны с точки зрения реальных путей современной политики по обеспечению эффективного развития территорий.
Таким образом, новый закон об особых экономических зонах привнес новые возможности развития регионов.
Во-первых, в новом законе сформулированы абсолютно новые
цели — развитие высокотехнологичных отраслей на небольших территориях по единым правилам.
Во-вторых, в результате создания особых экономических зон упор предполагается сделать на внутреннее производство новых видов технологий и продукции, способных конкурировать на мировом рынке.
В целом изменения, внесенные в новое законодательство, состоят в следующем:
— исключаются индивидуальные решения и переговоры с региональными властями и представителями бизнеса о статусе зоны — по закону устанавливаются единые условия функционирования особых экономических зон по всей России;
— вводится процедура конкурсного отбора площадки (причем местные власти должны выделять финансовые ресурсы для развития соответствующей инфраструктуры);
— ликвидированы все ранее созданные зоны, пролоббированные в 1990-е гг. и не оказавшие на нашу экономику какого-либо значимого экономического эффекта (кроме Калининградской и Магаданской областей);
— особые экономические зоны ориентируются на привлечение инвестиций в новые технологии, на диверсификацию экономики (а не на решение проблем регионального неравенства и преодоление депрессивности региона) — этим закладываются элементы новой региональной политики по акцентированному раз-
си си О ¡2 ^ ЕЕ
О
си со
¡т1 С
3 ь
Л
4
Оч^ К о
с
75
управленческое
консультирование
витию «локомотивов», «полюсов» и «точек» роста.
Согласно новому закону об особых экономических зонах предполагается создание двух основных типов зон: промышленно-производственных и технико-внедренческих.
Промышленно-производственные зоны как один из типов особых экономических зон представляют собой, по сути дела, сумму промышленных площадок, «отдача» от которых возрастает за счет управленческих усилий «изнутри», а не «снаружи» (т. е. предпосылки развития территории определяются за счет современного сочетания как традиционных инструментов — налоговых льгот как стимула привлечения инвестиций и развития производства, так и инструментов, реализующих возможности регионов, — таких, как освобождение от имущественных налогов).
Для реализации поставленных задач предполагается максимально привлечь региональные власти к дополнительному стимулированию резидентов в пределах зон.
Так, инвестиционное законодательство Санкт-Петербурга предусматривает для хозяйствующих субъектов в зонах снижение налога на прибыль на 4% и налога на имущество — на 50%. Кроме того, при выде-
лении территорий с инженерной подготовкой стоимость подготовки оплачивается инвестором и городом на паритетных началах. При этом максимальная арендная плата за землю предусматривается в размере 2% кадастровой стоимости земли.
В этих условиях возрастает значение чисто «земельных» инструментов эффективного развития — таких, как земельный девелопмент (подготовка инженерно-оборудованных территорий для размещения высокотехнологичных производств). Эффективность таких подходов очевидна в случае с классическими «территориями нового освоения»: такими, как «Шерризон» — район аэропорта «Шереметьево» в Подмосковье, а также район аэропорта «Шеннон» в Ирландии.
Очевидно, что приоритетным в сфере создания особых экономических зон в России сегодня должно стать именно это направление. Усилия региональных органов управления могут быть направлены, в первую очередь, на приоритетное (и тендерное) выделение земельных участков для размещения объектов в особых экономических зонах, прежде всего с целью формирования подготовленного в инфраструктурном отношении участка.
76
5. ЗЕМЕЛЬНЫЙ ДЕВЕЛОПМЕНТ И ПРОБЛЕМЫ КОМПЛЕКСНОГО ОСВОЕНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Земельный девелопмент как реальный рыночный механизм сегодня способен вывести рынок инвестиций (прежде всего в жилье) на новый ка-
чественный уровень. Земельный девелопмент (как способ подготовки неэффективно используемых территорий для их последующего комплек-
сного освоения) рассматривается сегодня как неотъемлемая часть аукционного (конкурсного) способа передачи права на земельный участок для инвестиций в жилье.
При этом значительно повысить эффективность использования недвижимости и земельных ресурсов города можно лишь при внедрении процедуры комплексного освоения больших территорий.
Преимущества такого подхода (в частности, перед точечной застройкой) в современных условиях очевидны. Комплексная застройка предусматривает одновременное проектирование застройки всего квартала со всем комплексом необходимых зданий и сооружений. При этом снижаются затраты на строительство основных объектов застройки, на инженерную подготовку территории и создание объектов инфраструктуры (за счет рационального проектирования,прежде всего инженерных сетей), а также экономится собственно территория (в частности, за счет планирования системы транспортных подъездов).
Следует также учитывать, что при таком подходе обеспечивается возможность применения так называемого комплексного межевания квартала, когда минимизируются затраты на землеустроительные работы по утверждению границ земельных участков, а также (что не менее важно) обеспечивается «плановая» застройка всего квартала, минимизируются возможные конфликты по поводу границ участков, что позволяет избежать про-
цедур изъятия земельных участков.
Сегодня при застройке кварталов, особенно в центре города, межевание производится в интересах «сиюминутного» застройщика. При этом могут пострадать как интересы «соседнего» инвестора, так и интересы существующих землепользователей, а также собственников объектов недвижимости, в том числе жилищных.
За счет внедрения комплексного освоения территорий город получает возможность не только обеспечить качественную комплексную застройку жилых кварталов, но и по-новому подойти к вопросу реконструкции промышленных зон в историческом центре, а также жилых кварталов в районах первой массовой застройки, кварталов «старой» застройки.
При подобном подходе не только эффективно используются территории и улучшается состояние среды, но и значительно экономятся средства городского бюджета. Кроме того, как отмечают специалисты, обеспечивается единство архитектурного стиля при проектировании квартала, а также реализуется комплексная программа благоустройства территории. Коммерческие же структуры получают возможность дополнительного развития, имея при этом партнера в виде городских властей.
Как видно из приведенных примеров, проекты комплексного освоения территорий в Петербурге до недавнего времени являлись плодом частной инициативы девелоперских компаний9. Большие территории для
Здесь и далее использованы материалы еженедельника «Недвижимость и строительство Петербурга» за 2006 г.
77
9
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
78
квартальной застроики городом на торги не выставлялись. Можно предположить, что и в дальнейшем практика приобретения больших участков бывших сельхозугодий под квартальную застройку и скупка на земельных торгах разрозненных лотов, на которые поделена одна большая территория (а такое дробление, судя по всему, сохранится), будет продолжена.
В Петербурге, по признанию специалистов, в редевелопменте нуждаются огромные промышленные территории в историческом центре, а также жилые кварталы первой массовой застройки.
Между тем преобразование депрессивных промышленных зон и жилых кварталов — распространенная градостроительная практика в западных мегаполисах (хрестоматийным стал пример крупнейшей в Европе общественно-деловой зоны Ьзпсіоп Docklands, выросшей на месте полуразрушенных речных доков и хаотических загрязненных неселитебных территорий). Традиционно приводят и пример Манчестера, превращающегося из заштатного угольного города в современный мегаполис путем комплексной перестройки старых кварталов.
Власти Санкт-Петербурга, начиная с 1994 г., предпринимают попытки преобразовать запущенные промышленные территории в историческом центре города через создание агентств по развитию территорий (АРТ), статус которых получали частные девелоперские компании. За эти годы в Петербурге созданы десятки
АРТ, однако реально девелоперской деятельностью занимаются единицы.
В числе основных проблем, сдерживающих процесс вывода территорий из депрессии, руководители АРТ называют трудноразрешимые на нынешний момент имущественно-правовые вопросы. К таковым руководство строительной компании «Петербургская Недвижимость» (компания на правах АРТ развивает участок 15 га в районе Приморского шоссе) относит в том числе «имеющийся сегодня в Петербурге определенный хаос с градостроительной и имущественной документацией»10.
Очевидно, что для решения этих проблем первостепенное значение имеет внедрение современных рыночных механизмов, описанных выше. При этом возникает возможность вовлечения в хозяйственный оборот значительных земельных массивов, что предполагает задействование прозрачных технологий выделения земельных участков и систематизации всего процесса. Такой подход стал основой формирования современного федерального законодательства.
По мнению профессионалов рынка, аукционный либо конкурсный методы предоставления (продажи) земельных участков и прав их аренды позволяют сделать процедуру предоставления земельных участков за плату более прозрачной, определить рыночные цены на земельные участки, создать равные стартовые условия для потенциальных покупателей, обеспечить тем самым здоровую конкуренцию между ними и значительно
См.: БрешковскаяН. Размер имеет значение // Эксперт Северо-Запад. 2006. № 3.
увеличить доходы местного бюджета от продажи земли. При этом должны обеспечиваться отсутствующая в целом в настоящее время возможность доступа потенциальных инвесторов к информационному ресурсу, касающемуся сведений о наличии и использовании земельных участков, а также упрощение процедуры оформления предоставления земель. Это в свою очередь позволит усовершенствовать систему управления и распоряжения землями, находящимися в государственной и муниципальной собственности. В результате должны быть созданы условия для повышения эффективности использования земли, увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов за счет привлечения представителей различных целевых групп потенциальных инвесторов, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений.
Ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, в том числе добавлена ст. 30-2 «Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».
В указанной статье, в частности, говорится, что земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (которое включает в себя подготовку доку-
ментации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности) предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Данная статья вступила в силу 1 октября 2005 г.
Основная цель такого подхода — укрепление рыночных основ землепользования и развитие цивилизованного и регулируемого рынка земли. При этом обеспечивается решение следующих задач:
— стимулирование развития инвестиционной активности предпринимателей;
— совершенствование существующего порядка и сокращение срока оформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности;
— обеспечение публичности и открытости процедуры предоставления земельных участков, то есть проведение аукционного (конкурсного) способа предоставления земельных участков.
В числе первоочередных мер в этом отношении — создание банка данных свободных земельных участков с целью их активного вовлечения в хозяйственный оборот.
Наиболее важными задачами на региональном уровне в этой сфере являются:
ее ои кн са ев чо
р
и
т
ь
ч
ру
пс
ун
о
к
79
управленческое
консультирование
— рассмотрение вопросов формирования земельного участка как объекта недвижимости;
— анализ сложившейся ситуации и обоснование внедрения новых норм земельного законодательства в Санкт-Петербурге.
Для внедрения этого подхода в Санкт-Петербурге разработан ряд нормативных документов, регламентирующих процедуру продажи права на заключение договора аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства. В них утверждается, в частности, положение о порядке подготовки документации и принятия решений о проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства11.
Что означает в данном случае «комплексно освоить территорию»? Порядок таков. После того как земля передается инвестору по результатам торгов, он заказывает или разрабатывает градостроительную документацию по планировке территории. Подготовив градостроительную документацию по планировке всего квартала, инвестор формирует подлежащие застройке земельные участки различного функционального назначения — жилой дом, торговый комплекс, сквер, детское учреждение. Затем тот же инвестор строит объекты инженерной инфраструктуры согласно проекту, передает их городу и
только потом получает исключительное право купить землю, либо взять ее в аренду. Однако это последнее обстоятельство играет решающую роль в возможности привлечения инвестиций. При этом городом предусмотрена довольно сложная система гарантий выполнения инвестором своих обязательств.
Такой порядок основывается на нормах Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации, Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Появление четко заданной процедуры комплексного освоения территорий под жилищное строительство связано, в частности, с требованием, содержащимся в Земельном кодексе и обусловливающим возможность продажи земельного участка только при наличии всей градостроительной документации и проведенной инженерной подготовки.
Профессионалы рынка недвижимости прямо указывают, что такой порядок (возможность взять «распланированный», «размежеванный» и инженерно-подготовленный участок в долгосрочную аренду или выкупить в собственность) позволяет инвесторам планировать свою деятельность в соответствии с рыночными условиями, распоряжаться землей непосредственно или для получения банковских кредитов. Это существенный момент для деятельности агентств развития и реконструкции территорий.
Таким образом, предоставление земельных участков для их комплек-
См.: Некрасов А. Щедрый платит трижды // Недвижимость и строительство Петербурга: Еженедельник. 2006. 27 февраля.
сного освоения с целью жилищного строительства обусловливает ситуацию, при которой частному бизнесу становится выгодно брать на себя решение всех вопросов инженерного обеспечения участков, получая гарантированное право на их дальнейшую застройку.
Предложенная и утвержденная схема комплексного освоения сво-бодныхтерриторий позволит обеспечить эффективное использование неиспользуемых сегодня территорий. Кроме того, учитывая, что именно дефицит инженерно подготовленных участков является основной проблемой, сдерживающей развитие строительного рынка, реализация новой и во многом пионерной нормативной базы осуществления строительства в городе позволит оживить рынок и, возможно, стабилизировать цены на новое жилье.
Серьезной задачей городских властей при этом является формирование перечня территорий, нуждающихся в комплексном освоении (в том числе в целях жилищного строительства).
Среди главных причин торможения процесса комплексного освоения территорий в Санкт-Петербурге сегодня девелоперы традиционно называют отсутствие отлаженного механизма взаимодействия между городскими властями и инвестиционностроительным комплексом12. Кроме того, нет официально утвержденных гарантий для инвесторов в этом процессе, не урегулирован ряд проце-
дурных вопросов (в частности, взаимоотношения инвесторов и монополистов при постройке и передаче городу инженерных сетей. Все это свидетельствует о том, что правовые и экономические рычаги реального внедрения, безусловно, прогрессивного подхода к освоению перспективных территорий еще не отработаны.
Тем не менее первые аукционы на право комплексного освоения территорий (общая площадь участков — около 750 га) состоялись уже в начале 2007 г. Участки, право аренды которых выставляется на аукцион, представляют собой незастроенные территории на окраинах Санкт-Петербурга. Для комплексного освоения девелоперам предоставлены большие территории, и это — значительный шаг по сокращению дефицита инженерно обеспеченных земельных участков13.
При подготовке к проведению аукциона город осуществляет работу по определению основных параметров территории, к которым относятся границы квартала и его площадь, имеющиеся обременения, начальная цена за все участки, шаг аукциона, цена аренды земли, цена возможного выкупа земли, размеры задатка и банковской гарантии.
В существующей схеме есть несомненные преимущества, позволяющие говорить о значительном шаге вперед в реализации рыночных схем эффективного освоения территорий. Так, разработку значительного объема документации для больших тер-
12 См.: БрешковскаяН. Указ. соч.
13 См.: Архипов И. Освоение по-крупному // Эксперт Северо-Запад. 2007. №1—3.
81
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
риторий берут на себя рыночные структуры; они же реализуют необходимые рыночные подключения, т. е. все, что связано с земельным девелопментом. При этом существует возможность достаточно эффективной работы со «сложными», требующими решения имущественно-правовых отношений, участками на территории.
Подобный подход актуален для всех типов использования территорий. Комплексное межевание кварталов — возможность «ухода» от проблем, когда участок нужного размера и конфигурации получает первый обратившийся за подтверждением права фактического землепользования. При этом зачастую не учитываются интересы смежных землепользователей, в том числе не устанавливаются необходимые сервитуты.
Приоритетным способом выделения соответствующих земельных участков под объекты коммерческой недвижимости в Санкт-Петер-
бурге являются торги. По данным Фонда имущества Санкт-Петербурга, в 2005 г. продан 131 земельный участок общей площадью 100,37 гектара (в том числе под жилье — 41 участок). Всего выставлялось на торги 180 участков.
И если еще в 2006 г. большинство участков предоставлялось целевым назначением (что допускается существующей в городе процедурой), то в 2007 г. основной формой получения права на застройку участка для коммерческих целей станут торги в форме аукциона, что позволит предпринимателям более точно прогнозировать условия своего возможного участия в строительстве.
В целом торги, как представляется, — именно та форма предоставления земли для коммерческого строительства, которая способна «оживить» рынок и сформировать у предпринимателей позитивное отношение к взаимодействию с городскими (и любыми другими региональными) властями.
82
2/2007
