CC BY
66
РЕГИОНАЛЬНАЯ И МЕЖДУНАРОДНАЯ Э КОНОМИ КА
УДК 332.1
Е. В. Уварова, А. В. Тягнибеда, Л. Я Савощенко
Новосибирский государственный технический университет пр. Карла Маркса, 20, Новосибирск, 630092, Россия E-mail: [email protected]
ЭВОЛЮЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ЕС: МЕХАНИЗМЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ *
Статья посвящена анализу и оценке эволюционных процессов, присущих современной региональной политике в ЕС. Рассматриваются механизмы формирования и распределения средств из структурных фондов. Исследуется влияние мирового финансового и экономического кризиса 2008-2009 гг. на конкретные параметры и приоритеты региональной политики ЕС.
Ключевые слова: финансовые трансферты, структурные фонды, региональная политика.
В Европейском союзе господствует мнение о необходимости поощрения экономического и социального сплочения регионов для наиболее гармоничного развития всего Сообщества. В соответствии с этой доктриной чрезмерные региональные различия должны быть сокращены. Проводником и инструментом гармонизации и выравнивания выступают меры так называемой «структурной» и региональной политики.
Особый колорит и определенный драматизм объединительным процессам придало расширение Союза в 2004 г. с 15 до 25 членов, а в 2007 г. - до 27, заметно углубившее различия между странами-членами ЕС в уровне экономического и социального развития. Если, скажем, в 2003 г. соотношение максимального и минимального значения душевого ВВП составляло 3,1, то в 2004 г. - 5,5 , в 2007 - уже 7,2 1.
Интеграционные процессы в Европейском союзе базируются во многом на перераспределении ресурсов среди стран-членов ЕС, что и создает в определенных случаях основу для разногласий и конфликтов.
Некоторые характеристики структурной политики ЕС в 2000-2006 гг.
Программа политики единства в ЕС разрабатывается и утверждается на семилетний срок, предыдущая была принята на 2000-2006 гг., современная - на период 2007-2013 гг. В данном разделе описываются основные аспекты реализации Программы региональной политики ЕС в 2000-2006 гг.
Региональная политика, направленная на конвергенцию («сглаживание» различий в уровне развития стран-членов и отдельных регионов в составе стран), является финансово наиболее емким направлением политики ЕС после общей сельскохозяйственной политики. Так, из общего бюджета на период 2000-2006 гг. в размере € 687,5 млрд около 34 % (€ 235 млрд) пришлось на меры по структурному выравниванию. Эти два направления концентрируют около 80 % всего бюджета (рис. 1).
Реализация мер по выравниванию осуществлялась через четыре структурных фонда (Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Фонд поддержки рыболовства и Гарантийный фонд для сельского хозяйства), на которые пришлось около € 209,2 млрд. Кроме того, еще € 25,6 млрд были распределены через Фонд единства, который
* Исследования поддержаны Российским гуманитарным научным фондом, проект № 09-02-65201 а/Т.
1 См.: http://www.wiiw.ac.at/e/RR317_summary.htmL
ISSN 1818-7862. Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2010. Том 10, выпуск 4 © Е. В. Уварова, А. В. Тягнибеда, Л. Я Савощенко, 2010
29; 4%
□ Сельское хозяйство
□ Структурные мероприятия
□ Внутренняя политика
□ Внешняя политика
□ Административные затраты
В Резервы, суммы компенсации для перехода к новой стратегии
Рис. 1. Структура распределения бюджета ЕС в период с 2000 по 2006 г., млрд. € и % Источник: Европейская комиссия, 2004, http://ec.europa.eu
финансирует крупные проекты в области окружающей среды на национальном уровне и трансъевропейские инфраструктурные проекты в тех государствах-членах, где валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения составляет менее 90 % от аналогичного среднего показателя по Союзу [1].
Средства из структурных фондов расходуются для достижения следующих целей региональной политики.
Цель 1: «подтягивание» уровня экономического развития менее развитых регионов (регионов, чей валовой региональный продукт (ВРП) на душу населения составляет менее 75 % от среднего значения по ЕС-15 по паритету покупательской способности (III 1С)).
Цель 2: содействие экономическим и социальным преобразованиям в регионах со «структурными трудностями».
Цель 3: модернизация системы профессиональной подготовки и трудоустройства [2].
В дальнейшем мы подробно остановимся на механизмах реализации цели 1 по двум причинам. Именно этот аспект политики чрезвычайно актуален для России, и, кроме того, здесь сосредоточена большая часть финансовых ресурсов.
К регионам, получившим ассигнования на цели конвергенции в рассматриваемом периоде 2000-2006 гг., относятся все восточногерманские земли, вся Греция, большие площади в Испании, большая часть Португалии, Южной Италии, Сицилии и Сардинии, а также некоторые регионы в Ирландии, Англии, Франции и Австрии. Поддержка охватывает также особо отдаленные регионы и малонаселенные районы Финляндии и Швеции. Так называемые «переходные» регионы, т. е. регионы, ранее подпадавшие под программу структурной поддержки, но которые формально «выпали» из нее с 2000 г. по причине повышения уровня экономического развития (например, Восточный Берлин), были вправе рассчитывать на дотации на время «переходного периода» вплоть до 2005 г. 2
Рис. 2 иллюстрирует масштабы финансирования на цели конвергенции (с учетом средств «переходной» поддержки), полученного в течение 2000-2006 г. каждой из стран-членов. Например, Германии было выделено в общей сложности € 19,96 млрд за 7 лет, в том числе € 729 млн - для Восточного Берлина. Тем самым ФРГ стала четвертым по величине бенефициаром структурной поддержки после Испании, Италии и Греции. Только две страны (Люксембург и Дания) вообще не имели доступа к общеевропейским ресурсам на цели конвергенции.
Наибольший объем ресурсов расчете на душу населения получила Греция, за ней следуют Португалия и Испания. Квота Германии - € 1 282, что составляет около % от уровня подушевого финансирования Греции (рис. 3).
Методика распределения средств структурных фондов базируется на конечном наборе критериев, получивших название «Берлинский принцип» («Berliner Schlüssel»), и учитывает 4 параметра экономического и социального развития.
1. Численность населения регионов, имеющих право на структурную поддержку.
2. Показатель регионального развития (средний ВРП на душу населения регионов-реципиентов по ППС).
3. Показатель экономического развития (ВВП на душу населения государств-членов Союза по ППС).
4. Уровень безработицы в каждом регионе.
По всем критериям, за исключением первого, расчеты проводятся на основе данных за последние три года.
В конечном счете оценивается объем бюджетных ассигнований на человека в регионе, имеющем право на поддержку. Этот объем ассигнований, с одной стороны, зависит от потребностей в выравнивании, с другой - от возможностей бюджета. Для оценки потребностей измеряется разница между уровнем душевого ВВП по ППС в отстающем регионе (государ-
2 Следует обратить внимание на этот аспект политики. Европейская традиция не склонна к резким изменениям курса: ранее отстававший район, параметры которого уже формально не соответствуют требованиям программ поддержки, все же некоторое время еще остается бенефициаром. Тем самым, между прочим, достигается долговременная мотивация к развитию.
Нидерланды Австрия Бельгия Швеция Финляндия Ирландия Франция Великобритания Португалия Германия Греция Италия Испания
0.12 ] 0.26 и 0.63
□ 0.72
□ 0.91
2 3.09 3.81
Ц 6.25
19.03 19.96 20.96 22.12
38.1
10
15
20
25
30
35
40
0
5
Рис. 2. Структура распределения средств финансовой поддержки на цели конвергенции по странам ЕС
в 2000-2006 гг., млрд евро (в ценах 1999 г.) Источник: Европейская комиссия, 2004, http://ec.europa.eu
Нидерланды Бельгия Швеция Ирландия Финляндия Великобрит.. Австрия Италия Германия Франция Испания Португалия Греция
0
0,426 □ 0,482
0,766 ] 0,801 Ш 0,838 0,878 I 0,958
1,117
1,282 Щ 1,358
1,582
1,849
1,916
0,5
1,5
1
2
Рис. 3. Объемы финансирования на цели конвергенции по странам ЕС, в пересчете на душу населения
в 2000-2006 гг., тыс. евро (в ценах 1999 г.) Источник: Европейская комиссия, 2004, http://ec.europa.eu
стве) и средним уровнем по ЕС-15. Принципиальным является то обстоятельство, что масштабы поддержки не просто тем больше, чем глубже отставание, но определенным образом сегментированы. Разработана в этой связи специальная система компенсаций, или весов (табл. 1).
Таблица 1
Система ставок компенсации, лежащих в основе так называемого «Берлинского принципа»
Отношение душевого ВРП по ППС к среднему по ЕС Степень компенсации
(ЕС-15 = 100) (в %)
< 75 5
от 75 до 90 4
> 90 3
Скажем, государство-член ЕС, чей ВВП на душу населения составляет менее 75 % от среднего по ЕС-15, вправе рассчитывать на поддержку в размере 5 % от разницы между средним душевым ВВП по ЕС-15 и средним душевым ВРП в отстающих регионах этого государства. Если отставание от среднего лежит в интервале 75-90 %, искомый вес сокращается до 4 %. Например, Португалия имела право на поддержку по «5 %-му критерию», а германские земли - лишь по «3 %-му критерию».
Формула для исчисления объема поддержки имеет следующий вид:
Объем поддержки на душу населения в год = (Душевой ВВПес-15 - Душевой ВРПоТСтающие регионы) X % компенсации
При оценке потребностей в финансировании со стороны сообщества, как уже говорилось, помимо показателей экономического развития в расчет принимается также уровень безработицы. В случае если средний уровень безработицы в отстающих регионах в составе государства-члена превышает аналогичный средний показатель по всем отстающим регионам ЕС, то такому государству выделяется годовая поддержка в размере € 100 на каждого официального безработного. Эта сумма прибавляется к объему финансирования, рассчитанному на основании критерия уровня экономического развития.
При оценке возможностей Сообщества, в целях ограничить сверху размер структурных фондов, была введена так называемая «мера предельного поглощения». В ней содержится норма о том, что объем финансирования на цели конвергенции не должен превышать определенной доли от ВВП страны-реципиента. В 2000-2006 гг. эта норма составляла 4 % от ВВП. Так, если потребность в средствах, которые государство должно получить согласно «Берлинскому принципу», превысит данное ограничение, то оно может рассчитывать только на поддержку в пределах 4 % от своего ВВП. Это правило призвано ограничивать избыточные притоки денежных средств в форме субсидий и, как следствие, предотвращать «иждивенческие» настроения властей вкупе с нецелевым использованием средств [1].
Новые члены ЕС (далее - «новички») начали «извлекать финансовую выгоду» из своего членства уже в предшествующий период, получив за 2004-2006 гг. значительную финансовую поддержку из структурных фондов. Однако с началом вступления в действие современной программы Политики единства на 2007-2013 гг. в системе региональной поддержки Евросоюза произошли определенные изменения.
Предыстория разработки программы на 2007-2013 гг.
Рассмотрим ряд ключевых проблем, с которыми столкнулась региональная политика ЕС накануне принятия текущей Программы финансирования, а также основные положения и результаты дискуссий по ее реорганизации.
Впервые публичные дебаты о необходимости изменений в региональной и структурной политике Евросоюза на период 2007-2013 гг. возникли в преддверии крупнейшего в истории расширения на восток, состоявшегося 1 мая 2004 г. Было очевидно, что дальнейшее развитие региональной политики столкнется с серьезными проблемами, сопровождающими включение десяти новых членов. В то время как население присоединенных стран в 2002 г. составляло 16 % от общей численности населения ЕС-25 (площадь - 19 %), их ВВП составлял лишь 5 % ВВП расширенного Союза. Душевой ВВП в стандартах покупательной способности десяти «новичков» составлял в среднем только 47 % от аналогичной величины в среднем по ЕС-15. За исключением Праги и Братиславы во всех регионах-«новичках» показатель ВВП на душу населения находился ниже среднего по ЕС-15. Центр внимания структурной политики ЕС вынужденно резко переместился в сторону Центральной и Восточной Европы.
Специфической проблемой стал так называемый «статистический эффект». Суть его в том, что средний ВВП на душу населения в ЕС сократился за счет включения новых экономически слабых членов. Тем самым арифметически относительная экономическая мощь регионов старых стран-членов увеличилась. В результате ряд регионов «старого состава» терял право на поддержку на цели конвергенции. Например, в Восточной Германии в связи со статистическим эффектом юго-запад Бранденбурга и регионы Дрездена и Лейпцига «выпали» бы из процесса распределения структурной поддержки.
В свете изменившихся обстоятельств Еврокомиссия в своем Третьем докладе об экономической и социальной сплоченности озвучила предложение сконцентрироваться в региональной политике на цели создания наиболее конкурентоспособной и динамично развивающейся экономики в мире. В этом контексте были сформулированы три приоритета «новой» региональной политики.
1. Конвергенция: поддержка роста и создания рабочих мест в наименее развитых регионах государств-членов (включая программы, существовавшие до этого в рамках Цели 1, а также средства поддержки из Фонда единства).
2. Региональная конкурентоспособность и занятость: поощрение политики, направленной на достижение полной занятости, повышения производительности труда и качества рабочих мест, а также на борьбу с социальным отчуждением (охватывает программы в рамках обозначенных ранее Целей 2 и 3).
3. Европейское территориальное сотрудничество в виде трансграничной и транснациональной программы (ранее существовал в рамках отдельной Программы общественных инициатив).
В связи с разработкой новой программы обострился застарелый конфликт интересов между «донорами» и чистыми «реципиентами» поддержки из структурных фондов. Как и следовало ожидать, конфликт проявился на стадии обсуждения параметров бюджета.
Комиссия предложила для финансирования новой стратегии бюджет, значительно превышающий бюджеты предшествующего периода. Бюджет структурных мероприятий ЕС-25 в текущем периоде должен был прирасти на 43 % и достигнуть € 336,2 млрд. Из этих средств примерно 79 % предусматривались на финансирование регионов в рамках «новой» цели конвергенции через Фонд сплочения. Для тех территорий, которые выпадали из этой программы ввиду описанного выше «статистического эффекта», была разработана особая схема поэтапной поддержки на 2007-2013 гг.
В совместном заявлении шести стран - чистых доноров (Германии, Великобритании, Франции, Нидерландов, Швеции и Австрии) прозвучало требование строго ограничить «потолок» расходов на структурную политику. Так, например, за 2003 г. Германия профинансировала почти 22,7 % расходов ЕС. За вычетом возвращенных «структурных дотаций» чистый взнос составил € 14,7 млрд. В итоге федеральное правительство настойчиво выступило за снижение верхнего предела собственных взносов до уровня в 1 % от национального ВВП. Оно призвало сосредоточить фокус структурной поддержки на наиболее неблагополучных регионах ЕС-25, чтобы удержать объем дотаций в определенных рамках [2].
Одновременно «новички», несмотря на стремление Комиссии сместить фокус политики в сторону роста конкурентоспособности, по-прежнему заинтересованы в продолжении финансирования мероприятий так называемой Цели 1 с сохранением автоматически достаточно высокого фонда выплат. Новые члены Союза предложили сформулировать руководящие
принципы межгосударственной поддержки и помощи, в соответствии с которыми должна предотвращаться (исключаться) ситуация дефицита средств поддержки для восточных членов.
Еврокомиссия предложила бюджет в размере 1,26 % ВВП ЕС, шесть основных стран-доноров ЕС - в размере до 1 % ВВП. Вариант Еврокомиссии подразумевал увеличение расходов на 2007-2013 гг. до € 1 025 млрд, в то время как основные «спонсоры» ЕС требовали сократить их до € 815 млрд. 3
Большое количество участников переговоров осложнило достижение консенсуса. Компромисс тем не менее стал возможным, и 16 декабря 2005 г. лидерам ЕС удалось прийти к согласию.
О современной программе структурной политики
Особенность принятого проекта бюджета заключалась в том, что это первый рамочный бюджет для «большого» Европейского союза. Его размер, являющийся итогом компромисса, составил € 862,363 млрд, или 1,045 % совокупного ВВП стран ЕС.
Переориентацию политических целей и инструментов в Программе на 2007-2013 гг. можно представить следующим образом (табл. 2).
Наиболее емкая в финансовом отношении «Цель 1» Программы 2000-2006 гг. со средствами Фонда единства подпадает под новую Главную цель «Конвергенция и конкурентоспособность». Таким образом, наименее развитые регионы и государства-члены Европейского союза должны получать поддержку с целью стимулирования экономического роста и создания новых рабочих мест. Поддержка будет адресована, как и прежде, регионам, чей ВРП на душу населения по ППС составит менее 75 % от среднего по Сообществу. Те регионы, которые выпадут из Программы из-за уже упоминавшегося «статистического эффекта» от расширения ЕС, вправе рассчитывать на временную поддержку в контексте Цели 1. Фонд единства будет и впредь оказывать содействие проектам в сферах транспорта и окружающей среды на территории государств, чей ВВП не превышает 90 % от среднего показателя в ЕС-15.
Прежние Цели 2 и 3 объединены в новую Главную цель «Региональная конкурентоспособность и занятость». На региональном уровне должны быть поддержаны экономические преобразования в промышленных, городских и сельских районах, а также усилены их конкурентоспособность и инвестиционная привлекательность. На национальном уровне политика должна поощрять стремление к достижению полной занятости, повышению качества и производительности и борьбе с социальным отчуждением. Эти программы будут финансироваться за счет Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда.
Современный объем финансирования региональной политики также включает в себя несколько дополнительных программ для развития сельских районов и рыболовства. Таким образом, 7 основных направлений затрат Программы 2000-2006 гг. трансформировались в 3 Главные цели современной Программы. Финансовые инструменты (реализации) при этом остались теми же: Фонд единства, Европейский фонд регионального развития и Европейский социальный фонд.
Основная расходная статья бюджета Евросоюза - повышение конкурентоспособности, роста и создания рабочих мест - должна составить в текущем семилетнем периоде € 379,739 млрд. До 2013 г. расходы на научные исследования предполагается увеличить на 75 % по сравнению с 2006 г.; будет создан Фонд глобализации, максимальные инвестиции в рамках которого не превысят €500 млн. в год. Расходы на структурные фонды составили € 42,840 млн на 2007 г. и должны возрасти до € 45,241 млн в 2013 г., причем 81,9 % этих средств пойдут на выравнивание уровня развития между старыми и новыми членами ЕС, 15,7 % - на поддержание конкурентоспособности регионов, 2,4 % - на так называемое территориальное сотрудничество.
3 См.: http://www.mfa.gov.lv/ru/eu/EU/Budget/.
Рис. 4. Динамика коэффициента вариации душевого ВВП по ППС стран ЕС-15 и ЕС-14 (без Люксембурга), в %, 1999-2009 гг. Источник: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsieb010, расчеты авторов
Таблица 2
Трансформация политических целей и инструментов в Программе на 2007-2013 гг.
2000-2006 2007-2013
Политическая цель Финансовые инструменты Политическая цель Финансовые инструменты
1. Цель 1 - «подтягивание» уровня экономического развития менее развитых регионов - Фонд единства; - Европейский фонд регионального развития; - Европейский социальный фонд 1. Конвергенция и конкурентоспособность - Фонд единства; - Европейский фонд регионального развития; - Европейский социальный фонд
2. Цель 2 - содействие экономическим и социальным преобразованиям в регионах со «структурными трудностями» - Европейский фонд регионального развития 2. Региональная конкурентоспособность и занятость: - на региональном уровне; - на национальном уровне - Европейский фонд регионального развития; - Европейский социальный фонд
3. Цель 3 - модернизация системы профессиональной подготовки и трудоустройства (претендуют все государства Союза, за исключением реципиентов Цели 1) - Европейский социальный фонд
4. Программа помощи странам Северной Европы - Европейский фонд регионального развития 3. Европейское территориальное сотрудничество - Европейский фонд регионального развития
5. Программа развития городов («URBAN») - Европейский фонд регионального развития
6. «EQUAL» («Равенство») - инициатива в рамках ESF. Цель - поощрение транснационального сотрудничества по развитию новых средств борьбы со всеми формами дискриминации и неравенства на рынке труда, в том числе сглаживание диспропорций на рынке труда - Европейский социальный фонд
7. Leader+ (инициатива в рамках реализации общеевропейской сельскохозяйственной политики) - Европейский фонд равенства и гарантий в сельском хозяйстве
* Источник: Европейская комиссия, 2004: http://ec.europa.eu
Германия по-прежнему остается крупнейшим донором ЕС. Взносы Франции, Испании и Италии будут одинаковыми.
Получая структурную поддержку в самых разных формах (финансовая поддержка инфраструктуры, защита окружающей среды, развитие человеческих ресурсов, инвестиции в производство), менее развитые страны явно выиграют в финансовом отношении от членства в ЕС, поскольку получают гораздо больше, чем отчисляют в бюджет Сообщества. Этот начальный «толчок» в экономике предназначен для снижения заметных региональных разрывов в уровне экономического и социального развития.
Существуют два принципиальных обстоятельства, ограничивающих претензии «новичков» на получение финансовой помощи от Европейского союза. Во-первых, это норма «предельного поглощения». Если бы ее не было, новым членам ЕС, как считается, потребовалась бы суммарная поддержка в размере более чем € 389 млрд за 2007-2013 гг. Действительная финансовая помощь «новичкам» не превысит € 200 млрд. Другой ограничивающий фактор для стран-«новичков» заключается в необходимости софинансирования структурной поддержки. Только в случае, если соответствующие страны смогут позволить себе софинанси-ровать обозначенные цели, к ним начнет поступать структурная поддержка.
Некоторые результаты политики выравнивания
Если перевести политические лозунги региональной политики в ЕС (конвергенция, солидарность, сплоченность и пр.) на экономический язык, то в основном речь идет фактически о создании условий для выравнивания душевых ВРП стран и регионов на основе преимущественного роста аутсайдеров. В этом разделе будет сделана попытка оценить результаты политики за длительный период на базе душевых ВВП с учетом паритета покупательной способности (III 1С) для стран-членов ЕС. Анализируемый период - 1995-2009 гг.
Вначале оценивается ситуация в ЕС-15, затем в ЕС-25 4.
В течение рассматриваемого периода значения душевых ВВП 14 стран ЕС-15 колеблются в интервале примерно от 66 до 132 % по отношению к среднему значению. Особое место занимает Люксембург, его душевой ВРП систематически превышает среднее значение примерно в два и более раза 5.
В табл. 3 приведены значения рангов стран ЕС-15 по объему душевого ВВП (стране, имеющей максимальный душевой ВВП, присваивается ранг «1»).
Какие принципиальные структурные сдвиги произошли в относительном положении стран в контексте рассматриваемого показателя за 15-летний период?
Несменяемым абсолютным лидером был и остается Люксембург, его относительное положение в тенденции только укрепляется. Особенно значительные позитивные изменения произошли в Ирландии. Без преувеличения подобная динамика может быть охарактеризована как «ирландское экономическое чудо». В 1995 г. ее душевой ВВП был ниже среднего по ЕС-15 более чем на 10 % , что соответствовало рангу «12». Уже в 1997 г. ВВП Ирландии сравнялся со средним по ЕС-15, а в 2002 г. - превысил среднее значение в 1,2 раза, после чего Ирландия устойчиво занимает второе место. Нидерланды, занимая 6-7-е место в начале периода (выше среднего примерно на 7-8 %), с 2002 г. стабильно занимает третью строчку, превышая среднее значение примерно на 14-17 %.
Определенные положительные изменения произошли в Великобритании (с 9-10-го места в начале периода до 7-8-го места в конце), Финляндии (с 11-12-го места в начале периода до 7-го места в 2007-2008 гг.).
Рейтинги остальных стран либо ухудшились, либо остались прежними (ухудшаться более некуда). Особо стоит сказать об Италии (с 8-го до 13-го места) и Германии (с 4-го до 7-9-го места). Если в начале периода душевой ВРП Италии превышал среднее значение примерно
4 Делать какие-либо выводы о влиянии региональной политики на ЕС-27 (с учетом присоединившихся в 2007 г. Болгарии и Румынии) преждевременно, в том числе по причине неполноты статистических данных. Евро-стат еще не опубликовал данные по ВВП Румынии за 2008-2009 гг., Болгарии - за 2009 г.
5 Численные значения относительных душевых ВВП приведены в Прил. 1.
Таблица 3
Ранги стран ЕС-15 по уровню душевого ВВП по III 1С, 1995-2009 гг.
1995 1996 1997 1998 1999 0 о 0 о 0 2 о 0 3 о 0 4 о 0 5 о 0 6 о 0 7 о 0 8 о 0 9 о 0
2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Люксембург 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Ирландия 12 11 10 8 5 4 3 2 2 2 2 2 2 2 2
Нидерланды 7 6 4 4 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3
Австрия 2 2 3 3 2 4 5 5 4 4 4 4 5 4 4
Швеция 6 6 6 5 5 6 7 7 5 5 6 6 4 5 5
Дания 3 3 2 2 2 3 4 4 5 5 4 5 6 6 6
Бельгия 4 5 5 5 7 7 6 6 7 8 8 8 9 10 7
Германия 4 4 6 7 8 9 10 10 9 9 9 9 9 8 7
Великобритания 10 9 9 10 9 8 8 8 8 7 6 7 8 8 7
Финляндия 11 12 12 12 11 10 12 10 10 9 10 10 7 7 10
Франция 9 9 10 11 11 12 11 9 10 11 11 11 11 11 11
Испания 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 13 12 12 12 12
Италия 8 8 8 9 10 10 9 12 12 12 12 13 13 13 13
Греция 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14
Португалия 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15
на 3-4 %, то в конце периода не дотягивал до среднего на 8 %. В Германии в начале периода превышение составляло примерно 9-11 %, в конце только 3-4 %.
Греция и Португалия - устойчивые аутсайдеры с рейтингом соответственно «14» и «15». Справедливости ради следует сказать, что обе эти страны в тенденции сокращают свое отставание от среднего значения, но в Греции это происходит более интенсивно.
Обобщенные характеристики выравнивания с использованием коэффициента вариации представлены на рис. 4, где отражена его динамика для ЕС-15 и ЕС-14 (без Люксембурга).
Применительно к ЕС-15 в целом можно сделать вывод об усилении дифференциации, все большем удалении душевых показателей ВВП стран ЕС друг от друга в течение рассматриваемого периода (коэффициент вариации вырос с 31 до 38 %). Исключив только показатели Люксембурга, получаем принципиально иную картину, свидетельствующую о сглаживании региональных различий в ЕС-14: коэффициент вариации сократился с 23 % в 1999 г. до 20 % в 2009 г. Насколько причастна к этому обстоятельству собственно региональная политика -это особый вопрос.
В табл. 4 приведены динамика относительного душевого ВВП стран ЕС-25, а также ранги этих стран за 5 лет с 2005 по 2009 г.
Итак, страны ЕС-25 можно разделить на 2 группы. Первая группа - это 12 стран-лидеров, уровень душевого ВВП которых выше среднего по ЕС-25. Эту группу полностью составляют страны из числа ЕС-15. Вторая группа -13 стран-аутсайдеров, чей уровень душевого ВВП ниже среднего по ЕС-25. В эту группу входят все «новички», а также Италия, Греция и Португалия. В качестве наиболее отстающих стран можно выделить шесть - Словакия, Венгрия, Эстония, Польша, Литва, Латвия - душевой ВВП которых составляет менее 75 % от среднего по ЕС-25.
Важно отметить, что присоединение новых членов в 2004 г. привело во многих случаях к преимущественному росту ВВП. Например, за пятилетний период с 2005 по 2009 г. в Словакии и Польше приближение к средним показателям оказалось весьма значительным: на 12 и 10 процентных пунктов соответственно.
На рис. 5 приведена динамика коэффициента вариации душевого ВВП для ЕС-25 и ЕС-24 (без Люксембурга) в период с 2005 по 2009 г.
С 2005 г. наметилась отчетливая тенденция к снижению уровня вариации. При этом темпы снижения коэффициента ЕС-24 больше, чем ЕС-14. Это свидетельствует о постепенном приближении исследуемых показателей стран-«новичков» к странам старого состава ЕС. Незначительный рост коэффициента для ЕС-24 в 2009 г. связан, по всей видимости, с меньшей устойчивостью «новичков» к кризисным явлениям.
Итак, данные свидетельствуют о наличии устойчивой тенденции к ослаблению региональной асимметрии а рамках ЕС. Насколько подобная «перестановка сил» в Европейском союзе объясняется проводимой региональной политикой или иначе: в какой мере характер и структура распределяемых средств финансовой поддержки в контексте структурных фондов способствует процессу конвергенции?
Едва ли можно утверждать, что сравнительное положение стран ЕС по душевому ВВП и региональная политика ЕС - это два не очень сильно связанных между собой явления. Тем не менее на основе изложенных фактов и, прежде всего, феномена Нидерландов и особенно Ирландии складывается впечатление о существовании в отдельных случаях мощных эндогенных факторов развития, не связанных непосредственно со структурными фондами. Обе эти страны, перестав быть аутсайдерами ЕС и клиентами региональной политики, устремились к лидирующей группе и стабильно стали ее частью. Дополнительной иллюстрацией может служить динамика ВВП в Люксембурге, которая являлась до последнего времени, собственно говоря, важнейшим (если не единственным) источником усиления региональной дифференциации в ЕС.
Что касается аутсайдеров в рамках, например, ЕС-15, то ситуация здесь также исключает прямолинейную и одностороннюю интерпретацию. Например, в 2000-2006 гг. размер региональной поддержки Италии на душу населения, хотя и был в 1,5 раза меньше аналогичного показателя Испании и почти в 2 раза меньше Португалии и Греции, но равен среднему значению стран ЕС-15 (см. рис. 3). Тем не менее именно Италия демонстрирует систематическое глубокое падение уровня относительного душевого ВВП. Испания, Португалия
Таблица 4
Динамика относительного душевого ВВП по ППС стран ЕС-25 (в % к среднему по ЕС-25) и их рангов, 2005-2009 гг.
2005 2006 2007 2008 2009
ВВП Ранг ВВП Ранг ВВП Ранг ВВП Ранг ВВП Ранг
Люксембург 244,23 1 261,54 1 264,42 1 267,96 1 259,22 1
Ирландия 138,46 2 139,42 2 142,31 2 131,07 2 127,18 2
Нидерланды 125,96 3 125,96 3 127,88 3 130,10 3 126,21 3
Австрия 119,23 4 120,19 4 118,27 5 120,39 4 118,45 4
Швеция 117,31 6 118,27 6 120,19 4 118,45 5 116,50 5
Дания 119,23 4 119,23 5 116,35 6 116,50 6 113,59 6
Бельгия 115,38 8 113,46 8 111,54 9 111,65 10 112,62 7
Германия 112,50 9 111,54 9 111,54 9 112,62 8 112,62 7
Великобритания 117,31 6 115,38 7 112,50 8 112,62 8 112,62 7
Финляндия 109,62 10 109,62 10 113,46 7 113,59 7 107,77 10
Франция 106,73 11 104,81 11 103,85 11 104,85 11 103,88 11
Испания 98,08 13 100,96 12 100,96 12 100,00 12 100,97 12
Италия 100,96 12 100,00 13 99,04 13 99,03 13 99,03 13
Кипр 87,50 15 87,50 15 89,42 14 93,20 14 95,15 14
Греция 88,46 14 89,42 14 89,42 14 91,26 15 92,23 15
Словения 83,65 16 84,62 16 85,58 16 88,35 16 83,50 16
Чешская республика 73,08 19 74,04 18 76,92 17 77,67 17 77,67 17
Мальта 75,00 18 74,04 18 74,04 19 73,79 19 75,73 18
Португалия 75,96 17 75,96 17 75,00 18 75,73 18 75,73 18
Словакия 57,69 22 60,58 21 65,38 21 69,90 20 69,90 20
Венгрия 60,58 20 60,58 21 60,58 22 62,14 22 61,17 21
Эстония 59,62 21 62,50 20 66,35 20 65,05 21 60,19 22
Польша 49,04 24 50,00 24 51,92 25 54,37 25 59,22 23
Литва 50,96 23 52,88 23 56,73 23 60,19 23 51,46 24
Латвия 47,12 25 50,00 24 53,85 24 55,34 24 47,57 25
* Источник данных для расчета http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsieb010, расчеты авторов.
Рис. 5. Динамика коэффициента вариации душевого ВВП по ППС стран ЕС-25 и ЕС-24 (без Люксембурга), в %, 2005-2009 гг.
и Греция, получая наибольшие объемы поддержки в расчете на душу населения, в течение всего 15-летнего периода хотя и приблизили значения душевых ВРП к средним показателям, не улучшили свои крайние рейтинговые результаты. Одно из двух: или объемы помощи недостаточны, или дело вообще не в этом.
Современный кризис и выравнивание
В 2000-2006 гг. во многих странах-«новичках» наблюдались высокие темпы экономического роста, достаточные «для того чтобы за 25-30 лет преодолеть их отсталость» 6. Однако мировой финансовый и экономический кризис внес коррективы в этот расчет, оказав воздействие практически на все сферы общей политики ЕС. Затронул он и региональную политику, в существенной мере повлияв на конвергенционные программы.
Влияние современного кризиса незначительно сказалось на значении рейтингов душевых ВРП. Для некоторых стран, однако, кризис оказался серьезным испытанием и в аспекте сравнительного положения. Из старых членов ЕС наиболее уязвимой оказалась только Финляндия, которая переместилась с 7-го на 10-е место, значение ее душевого ВВП составляло 113,6 % по отношению к среднему показателю в 2008 г. и 107,8 % в 2009 г.
Заметно ухудшили свое относительное положение некоторые новые члены Союза. Прежде всего это относится к бывшим прибалтийским республикам, а также Словении: 88,3 % в 2008 г. и 83,5 % в 2009 г. Соответствующие показатели для Эстонии составляют 65,1 и 60,2 %, Литвы - 60,2 и 51,5 %, Латвии - 55,3 и 47,6 %.
Душевой ВВП Эстонии, Латвии, Литвы в 2009 г. по сравнению с 2008 г. снизился на 15, 17 и 20 % соответственно 7. К концу 2009 г. Латвия и Литва обошли все страны ЕС по уровню безработицы: в Латвии он достиг 20,9 %, в Литве - 13,8 % [3]. Это связано, в первую очередь, с прекращением деятельности в этих республиках ряда западноевропейских компаний, длительное время обеспечивавших занятость и щедро инвестировавших в местную экономику.
Еще 12 декабря 2008 г. Европейский совет одобрил План экономического оздоровления Европы. Общие затраты на реализацию плана были запланированы в размере 200 млрд евро, что эквивалентно 1,5 % совокупного ВВП Евросоюза, при этом из национальных бюджетов должно быть извлечено 170 млрд, и 30 млрд предоставят бюджет ЕС и Европейский инвестиционный банк, который направит средства в помощь вновь присоединившимся странам, испытывающим острый дефицит внешнего финансирования. Но ряд стран-доноров во главе с Германией заявили, что они оставляют за собой право самостоятельно решать вопрос о размерах и структуре использования собственных средств в зависимости от изменения ситуации.
Особо важным направлением поддержки экономического развития стран Восточной Европы и Прибалтики в 2009 г. оставались вложения в транспортную инфраструктуру и дорожное строительство.
Европейская комиссия предложила упростить критерии получения помощи из Европейского социального фонда, перепрограммировать затраты и осуществить авансовые выплаты странам ЕС с начала 2009 г. Было также высказано намерение с большей гибкостью применять принцип дополнительности финансового участия ЕС в региональном развитии, в частности предоставить восточноевропейским странам более широкий доступ к фондам ЕС при уменьшении софинансирования с их стороны.
Антикризисные меры к концу 2009 г. в целом привели к определенным позитивным результатам, хотя «новый европейский» регион так и остался на последних ролях в ЕС. В наихудшем положении оказалась экономика бывших прибалтийских республик СССР.
В марте 2010 г. ЕК проанализировала посткризисные перспективы Программы конвергенции 14 государств-членов. Было отмечено, что наиболее пострадавшие новые члены ЕС будут вынуждены замедлить процесс конвергенции, что растянет его на долгие годы [4].
6 Согласно мнению, высказанному главой директората региональной политики Еврокомиссии Д. Хана; журнал «Панорама», 2010.
7 См.: http://epp.eurostat.ec.europa.eu.
В связи с особой остротой кризиса в ряде стран ЦВЕ стало очевидным изменение вектора европейской региональной политики. План бюджета на 2010 г., впервые со времени принятия 12 новых стран в состав ЕС, предусмотрел выделение им большей части средств из Структурных фондов ЕС - порядка 52 %. В 2008 г. этот показатель составлял 48 %. За 2010 г. новички также получат 19 % помощи из Фонда поддержки сельского хозяйства, т. е. на 1 процентный пункт больше, чем в 2009 г., и на 3 процентных пункта больше, чем в 2008 г. 8 Напомним, что в этих 12 странах в 2009 г. проживало менее четверти населения Евросоюза.
Как может сказаться в перспективе либеральная политика ЕС по отношению к его новым членам? Для ответа на этот вопрос целесообразно обратиться к событиям, уже ставшими историей.
Страны ЦВЕ представляют собой уже вторую когорту «новичков» Евросоюза, на момент вступления заметно отстававших в развитии от государств-основателей ЕС. Первое событие такого рода имело место гораздо ранее, когда членство в ЕС оформили Греция (1981), а также Испания и Португалия (1986). Ирландия, также в ранге экономического аутсайдера, вошла в Союз в 1973 г. Все они, за исключением Ирландии, о чем подробно говорилось в предыдущем разделе, при всех позитивных сдвигах так и не смогли достичь нового качества экономического развития.
В разгар финансового кризиса 2008-2009 гг. выяснилось, в частности, что образцом нерациональной бюджетной политики является Греция. Рост госрасходов на фоне постоянного сокращения доходов привел к тому, что в 2010 г. новое правительство Греции вошло с дефицитом в 12,7 % ВВП, что существенно превышает нормы, разрешенные Маастрихтскими критериями (3 %). Госдолг Греции составил 410 млрд долларов (124 % ВВП), что в два раза превышает разрешенный европейскими правилами уровень (60 %). Уже в декабре 2009 г. аналитики заговорили о высокой вероятности дефолта.
Проблемы Греции, на которую приходится всего 2 % ВВП еврозоны, стали сказываться на всей европейской экономике. О возможном повторении греческого сценария стали говорить в отношении Португалии, Ирландии, Испании и Италии [5].
Одновременно к настоящему времени обозначился ряд государств «новой Европы», в которых сохраняется реальная опасность государственных дефолтов - это Венгрия, Латвия и Румыния.
Справедливости ради нужно отметить, что все без исключения государства ЕС-27 имеют дефицитные бюджеты (рис. 6).
Воспроизводство бюджетного дефицита год от года привело к тому, что многие государства ЕС накопили государственный долг, заметно превышающий критическую границу.
Отсутствие жестких дисциплинирующих механизмов, как выяснилось в разгар кризиса, привело к политике безответственности в ряде стран. Некоторые политические решения, принимавшиеся на общеевропейском уровне, также не способствовали бюджетной дисциплине.
После вынужденного решения ЕК, принятого в начале кризиса, временно приостановить санкции и штрафы в случае превышения государствами-членами Маастрихтских критериев бюджетного дефицита и государственного долга, их повсеместно начали нарушать. К началу 2010 г. в ЕС не осталось ни одного государства, которое не нарушило хотя бы одного норматива; более 10 государств нарушили оба норматива. С осени 2009 г. Евросовет и ЕК вновь перевели эти задачи в разряд приоритетных. В октябре 2009 г. министры финансов 27 стран договорились начать процесс сокращения госдолга в 2011 г.
В начале этого года было принято решение ввести процедуру контроля над бюджетной политикой 20 государств, превысивших трехпроцентный лимит дефицита. В их числе 10 стран ЦВЕ. Им предложено представить планы и сроки сокращения бюджетного дефицита до установленного норматива, при нарушении которых им придется платить денежные штрафы.
Страны-участники Еврозоны подчеркнули необходимость усиления координации экономической политики в ЕС. В настоящее время органы Евросоюза фактически не имеют
8 См.: http://epp.eurostat.ec.europa.eu.
Великобритания Латвия Литва Румыния Польша Чехия Венгрия Болгария Дания Эстония Швеция Ирландия Греция Испания Португалия Франция Словакия В среднем зона евро Кипр Бельгия Словения Италия Нидерланды Мальта Австрия Германия Финляндия Люксембург
Рис. 6. Дефицит госбюджета в странах ЕС в 2009 г., % ВВП Источник: «Российская газета», федеральный выпуск № 5225 (146) от 6 июля 2010 г.
инструментов, с помощью которых они могли бы принуждать члены-государства к выполнению тех или иных коллективных решений. Этим «экономическая часть» отличается от валютной, где национальные центральные банки безоговорочно подчиняются решениям ЕЦБ. Как показывает практика, решения Европейской комиссии и других исполнительных структур ЕС не обладают тем же действием [4].
Любопытно, что отдельными членами Еврокомиссии предложено в качестве назревшей меры увеличить количество индикаторов для выявления районов, нуждающихся в помощи. Это должно повысить эффективность принятия решений в области региональной политики и стать ответом на критику наднациональных органов ЕС за недостаточное понимание процессов, происходящих на местах.
Заключение
Имеет ли смысл вообще исследовать опыт одних стран, в частности по проблемам регионального финансового выравнивания, с целью использовать его в других? Ответ на этот вопрос не так очевиден, как кажется. Известные российские регионалисты дали на него исчерпывающий, хотя и слегка шокирующий ответ. «Мировой опыт показывает, что пропорции и параметры "бюджетного федерализма" в каждой стране определяются индивидуально, только с учетом государственных традиций, социально-экономической и политической ситуации
и без "оглядки" на зарубежные образцы» [6]. При этом специалисты с изумлением отмечают, что «...эффективно действующие в этих (западных - Б. Л., Е. У., А. Т., Л. С.) странах механизмы бюджетного выравнивания или практически не работают в России, или работают как раз в противоположном направлении» [7].
Нам представляется, что при оценке зарубежного опыта и возможности его адаптации, в данном случае к российским условиям, важны не столько конкретные детали, например, налоговые схемы, критерии выравнивания, подходы к идентификации проблемных ареалов, которые, действительно, «в каждой стране определяются индивидуально», сколько его общая «идеологическая платформа». Как раз поэтому зарубежный опыт, по нашему мнению, и представляет огромный интерес, позволяя избежать концептуальных ошибок, риска наступить на одни и те же грабли. В этом смысле опыт ЕС весьма интересен и поучителен. Мы не одни в этом мире пытаемся отыскать решение проблем методом проб и ошибок. Главное в европейском опыте - целеустремленный поиск компромисса.
Список литературы
1. Квочко Е. А., Ланьшина Т. А., Ларионова М. В. Анализ результатов Президентства Великобритании в ЕС. Бюджет ЕС на 2007-2013 гг. // Вестн. Междунар. организаций: образование, наука, новая экономика. ИМОМС ГУ-ВШЭ, Изд. дом ГУ-ВШЭ. 2006. № 1.
2. Delhey J. The Prospects for Catching Up. Lessons for the Accession Countries to the European Union from Previous Enlargements: Working Paper FS HI 01 - 403. Social Science Research Center Berlin (Wissenschaftszentrum Berlin), 2001.
3. Европейский Союз: факты и комментарии / Под ред. Ю. А. Борко, О. В. Буториной, В. В. Журкина, О. Ю. Потемкиной. М., 2009. Вып. 54. URL: http://www.delrus.ec.europa.eu.
4. Европейский Союз: факты и комментарии / Под ред. Ю. А. Борко, О. В. Буториной, В. В. Журкина, О. Ю. Потемкиной. М., 2009. Вып. 56.
5. Европейский Союз: факты и комментарии / Под ред. Ю. А. Борко, О. В. Буториной, В. В. Журкина, О. Ю. Потемкиной. М., 2010. Вып. 58.
6. Лексин В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российского «бюджетного федерализма» // Вторая международная конференция по федерализму. М., 1997. С. 139.
7. Подпорина И. Бюджетный федерализм - собственность - финансовый потенциал региона / Вторая Международная конференция по федерализму: Тр. конф. М., 1997. С. 126.
Материал поступил в редколлегию 12.09.2010
E. V. Uvarova, A. V. Tyagnibeda, L. Ya. Savoshenko
THE EVOLUTION OF THE EU REGIONAL POLICY: MECHANISMS AND RESULTS
This paper deals with the analysis and interpretation of modern processes inherent in the EU regional policy. The paper discusses the current arrangement in accumulation and allocation of structural funds. The special chapter is concerned with influence of global financial and economic crisis of 2008-2009 on specific parameters and priorities of EU regional policy.
Keywords: fiscal transfers, structural funds, regional policy.
