CC BY
47
Ирина ТУТБЕРИДЗЕ
ЕС: РАСШИРЕНИЕ НА ВОСТОК -ВЫЗОВ ОБЩЕЙ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКЕ?
На сегодняшний день Европейский Союз - наиболее крупное интеграционное объединение в мире, один из основных экономических центров мира. По объему экспорта товаров и услуг Евросоюз превосходит США и Японию, он производит около 25% мирового ВВП. Европейский Союз - крупнейший в мире экспортер сельскохозяйственной продукции.
С момента создания Европейского экономического сообщества (ЕЭС) в 1957 году европейцы особое внимание уделяли формированию общего сельскохозяйственного рынка. Аграрная политика всегда была одним из главных аспектов деятельности ЕС. Европейские лидеры изначально стремились унифицировать эту область экономики, требующую больших дотаций; уравнять в этой сфере положение более развитых и менее развитых государств. Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества (ст. 38-47), цель общей сельскохозяйственной политики (ОСП)1 - увеличение производительности труда в сельском хозяйстве за счёт внедрения научно-технического прогресса, повышение доходов фермеров, обеспечение притока продовольствия в ЕС, гарантия умеренных потребительских цен на продовольствие и закупочных цен на продукцию европейских фермеров, создание единого рынка сельскохозяйственной продукции в рамках ЕЭС, стимулирование развития европейского сельского хозяйства благодаря выплатам фермерам субсидий2. ОСП проводится с 1962 года и финансируется через структурные фонды: Европейский фонд ориентации и гарантий сельского
1 В историографии также используются термины "единая аграрная политика" ("ЕАП") и "общая аграрная политика" ("ОАП"). В статье будет использован термин "ОСП".
2 Договор об учреждении Европейского экономического сообщества < http://www.lawmix.m/abш.php?id=1164 >
Тутберидзе Ирина Давидовна - аспирантка, кафедра новой и новейшей истории
стран Европы и Америки, Исторический ф-т МГУ им. М.В. Ломоносова. Е -mail: [email protected] Ключевые слова: Европейский Союз, страны ЦВЕ, общая сельскохозяйственная политика, (ОСП), расширение, реформа, сельскохозяйственные субсидии, бюджет.
хозяйства, Европейский фонд регионального развития и Европейский социальный фонд. Три главных принципа ОСП - целостность сельскохозяйственного рынка, предпочтение продуктов сообщества и финансовая солидарность1.
Пройдя, как и весь Общий рынок, через периоды взлётов (50-60-е гг.) и падений ("евросклероз" 70 - начала 80-х гг.), ОСП в 90-е годы прошлого века столкнулась с новыми вызовами. Один из них - расширение Евросоюза на восток. Необходимость реформирования ОСП стала ещё более очевидной именно в контексте расширения ЕС на Восток. 1 мая 2004 года в Евросоюз вошли Чехия, Венгрия, Польша, Словения, Словакия, Литва, Латвия, Эстония, Кипр и Мальта. В 2007 году членами ЕС стали Румыния и Болгария. Наибольшие трудности в экономике наблюдались в странах ЦВЕ, ещё недавно имевших плановую экономику и находившихся в зоне влияния СССР. На рубеже веков они принадлежали к категории стран с переходной экономикой и на момент вступления в ЕС значительно отставали по уровню экономического развития от Западной Европы. Особенно низкие показатели оказались у Латвии, Литвы, Эстонии, Польши, Болгарии и Румынии. Во многих из них сельское хозяйство играло очень большую или даже определяющую роль в экономике. Вопрос о проведении общей аграрной политики после присоединения к ЕС новых членов и проблема финансирования сельского хозяйства новичков и Евросоюза в целом были одними из ключевых.
Противники и сторонники изменений в сельхозсекторе
Потребность в переменах в контексте расширения ЕС на Восток была связана прежде всего с необходимостью изменений в финансировании аграрной политики ЕС - сокращением общеевропейских расходов на сельское хозяйство и уменьшением аграрных субсидий фермерам.
В действительности такое сокращение происходило на всём протяжении существования ЕЭС. Если со времени его создания расходы на ОСП составляли большую часть всех общеевропейских расходов: в 1960-е годы на неё приходилось до 90% бюджетных средств Сообщества, в 1970-е - 70-75%, то в начале 2000-х годов - примерно 45%. Из них основная часть (около 90%) идет на мероприятия по регулированию цен и приблизительно 10% - на структурную политику.
Ряд европейских государств (Германия, Великобритания, Нидерланды и в некоторой степени Скандинавские страны) считают ОСП "дорогостоящим пережитком" прошлого и настаивают на её реформе, в частности, на значительном снижении доли аграрного сектора в бюджете ЕС и перераспределении средств в пользу развития инновационных технологий, образования, охраны окружающей среды и других актуальных направлений.
Другая группа стран (Франция, Испания, Греция, Ирландия), в экономике которых сельское хозяйство играет значительную роль, выступает против любых изменений в системе финансирования ОСП ввиду своей заинтересованности в субсидиях фермерам и развитии агропромышленного комплекса.
1 Там же.
Основной противник изменений в ОСП - Франция. Она занимает первое место в Европе и второе в мире (после США) по производству сельскохозяйственной продукции, второе место в мире по производству масла, а также лидирует в ЕС по производству зерна (пшеницы), крупного рогатого скота, птицы, молочных продуктов, вина; является крупным поставщиком свинины, кукурузы, овощей и фруктов1. Одной из важнейших экономических причин вступления Франции в Общий рынок (1957 г.) была возможность реализации излишков сельхозпродукции и доступ к новым источникам финансирования аграрного сектора. Её стремление защитить прежнюю структуру ОСП и систему дотаций аграриям вполне очевидно: страна является основным получателем таких субсидий из евробюджета. Крупнейший же донор ЕС - экономически сильная Германия. Неудивительно, что немцы и некоторые другие европейцы недовольны ситуацией, когда они платят деньги, значительная часть которых поддерживает бюджет средиземноморских стран с развитым аграрным сектором.
Таблица 1.
Структура общего бюджета ЕС в 2002-2004 гг.
Статья обязательств Бюджет 2002 г. Бюджет 2003 г. Бюджет 2004 г.
млн евро % млн евро % млн евро %
Сельское хозяйство 44255,1 44,5 44780,5 44,9 49305 42,6
Структурные мероприятия* 33838,0 34,0 33980,0 34,1 41035 36,4
Внутренняя политика** 7156,8 7,2 6795,8 6,8 8722 7,8
Административные расходы 5178,5 5,2 5360,1 5,4 5983 5,4
Внешняя деятельность 4873,0 4,9 4949,4 5,0 5082 4,5
Помощь странам-кандидатам 3457,0 3,5 3386,0 3,4 3455 1,8
Резервы 676,0 0,7 434,0 0,4 442 0,4
Всего 99434,4 100,0 99685,7 100,0 115434 100,0
*Структурные мероприятия подразделяются на объектные цели 1, объектные цели 2,
объектные цели 3, специальные инициативы ЕС, другие объекты структурных фондов и
мероприятия Фонда сплочения.
** Внутренняя политика подразумевает научное и техническое развитие, создание
трансъевропейских транспортных и энергетических систем, мероприятия Фонда
солидарности, образование, охрану окружающей среды, развитие внутреннего рынка,
социальное измерение и занятость, пространство свободы, безопасности и правосудия и
другие объекты.
Источник: General budget of European Union for the financial year 2003. P. 9-12, General
budget of European Union for the financial year 2004. P. 8.
Испания и Греция также всегда были противниками изменения существующего статуса-кво в области аграрной политики. Испания занимает одно из первых мест в мире по выращиванию оливок, помидоров, косточковых культур, винограда и цитрусовых2. Греция специализируется на производстве
1 Черников Г.П. Экономика Франции: традиции и новейшие тенденции. М., 2002. С. 207.
2 Черников Г.П., Черникова Д.А. Европа на рубеже ХХ-ХХ1 вв.: проблемы экономики. М., 2006. С. 226.
зерновых, картофеля, оливок и цитрусовых1. В силу значительности аграрного сектора в экономике эти страны всегда очень трепетно относились к ОСП, в частности, к сельскохозяйственным субсидиям из евробюджета.
Ирландцы, в свою очередь, выступали не только против какого-либо реформирования ОСП, но и против расширения ЕС в целом. В июне 2001 года в Ирландии прошел референдум, в результате которого 54% населения высказались против расширения Союза. Их главное опасение - сокращение финансирования ирландской экономики, одной из самых слабых в ЕС-152, и перераспределение сельхозсубсидий в пользу "новичков", так как основная выгода Ирландии от вступления в Общий рынок - это аграрные дотации, в первую очередь на животноводство.
Какие аграрные задачи решали прошлые реформы
На протяжении своего существования аграрная политика ЕС реформировалась несколько раз. Первая реформа была проведена практически сразу после выхода ЕЭС из затяжного кризиса - "евросклероза" - в 1984 году. Для ряда товаров (которые составляли почти Уз всей продукции отрасли) был установлен потолок производства, достигнув который аграрии не могли далее рассчитывать на сбыт по гарантированной цене; помимо этого снижались закупочные цены на те товары, по которым скопились крупные излишки; Сообщество также сократило импорт отдельных видов сельхозпродукции из третьих стран3. Итогом второй реформы (1992 г.), нацеленной на повышение конкурентоспособности европейских фермеров, на поддержку наиболее нуждающихся из них, приведение производства в соответствие с требованиями рынка и защиту окружающей среды, стало снижение закупочных цен на основные продукты, введение прямых расчётов с производителями и системы премий, а также компенсаций фермерам за недополученные доходы в связи с сокращением площадей обрабатываемых земель4. Главные изменения касались перехода от системы поддержания цен к системе поддержки доходов аграриев (приоритет отдавался прямым субсидиям, а не сохранению уровня цен на сельхоз продукцию).
Предстоявшее расширение ЕС на Восток требовало приспособления ОСП к новым условиям и подготовки новичков к ней. В 1997 году Комиссия Евросоюза (КЕС) приняла документ под названием "Повестка дня для 2000 года" (Agenda 20 005), посвящённый перспективе развития ЕС в начале XXI века. "Повестка..." устанавливала лимит бюджетных расходов на сельхозпродукцию до 2005 года -к этому времени предполагалось значительно сократить затраты на регулирование единого аграрного рынка. В документе также шла речь о необходимости очередного снижения гарантированных закупочных цен в целях
Там же. С. 216.
Расширение ЕС на Восток: позиции стран Евросоюза. Под ред. Арбатовой Н.К., Гутника В.П. М., 2002. С. 14.
Европейский Союз. Справочник. Под ред. Буториной О.В., Борко Ю.А. М., 2003. С. 72. Там же. С. 72-73.
Agenda 2000. Enlargement strategy paper. Report on progress towards accession by each of the candidate country. Brussels, 2001.
2
4
сокращения дефицита бюджета ЕС. На зерновые они были снижены на 15% (субсидии на поддержку производства зерновых составляли до 40% бюджета), на говядину - на 20% и на молочные продукты - на 15%1.
В "Повестке..." шла речь и о предстоящем расширении ЕС на восток и о помощи кандидатам из стран ЦВЕ. На эти цели выделялся 21 млрд евро: 10,5 млрд шло на финансирование программы ФАРЕ2, 3,5 млрд - на поддержку аграрного сектора стран-кандидатов, 7 млрд - на проведение в государствах ЦВЕ структурных реформ3.
В 2000 году увидели свет две программы финансовой помощи странам-кандидатам. Разработанная Комиссией ЕС программа САПАРД (SAPARD) -содействие и помощь развитию сельского хозяйства и сельских регионов. В 2000-2006 годах они должны были получать по 500 млн евро в год4, однако в реальности имели ежегодно на 20 млн евро больше. Была создана также программа ИСПА (КРА) - содействие проведению структурных реформ в странах-кандидатах с ежегодным бюджетом 1 млн евро5, однако впоследствии и он был увеличен - на 40 тыс. евро.
Страны-"новички" и борьба за бюджет
Вопрос о финансировании ОСП после расширения Евросоюза часто становился предметом острых дискуссий в ходе многочисленных саммитов ЕС. "Вопрос о дотациях аграриям - последнее препятствие для расширения", -писала в октябре 2002 года французская "Монд"6. Безусловно, основным вопросом, который волновал как "старожилов" Единой Европы, так и "новичков", оставался размер аграрных субсидий. Все прекрасно понимали, что распространение на страны ЦВЕ действующих правил начисления субсидий аграриям может поставить евробюджет на грань банкротства.
В конце октября 2002 года незадолго до сессии Евросовета в Брюсселе, во время предварительной встречи с французским президентом Ж. Шираком, немецкий канцлер Г. Шрёдер поддержал противников реформирования ОСП. По мнению газеты "Фигаро", "именно соглашение между Ж. Шираком и Г. Шрёдером позволило до 2006 года оставить без изменений общую сельскохозяйственную политику"7. Однако франко-германский консенсус по вопросу о реформировании ОСП вызвал недовольство британцев, так как они лишились своего основного союзника в битве за сокращение расходов на сельскохозяйственную политику. Британский премьер в ходе саммитов ЕС всячески подчёркивал, что расширение Евросоюза не может произойти без
1 Europe's Agenda 2000. Strengthening and widening the European Union. P. 6.
2 ФАРЕ (Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy) - программа подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Изначально предназначалась для Польши и Венгрии, затем была распространена и на остальных кандидатов.
3 Agenda 2000. Enlargement strategy paper. Op. cit. P. 4.
4 Ibid. P. 8.
5 Ibidem.
6 Le Monde. 2002. 26 oct.
7 Figaro. 2002. 26-27 oct.
реформирования ОСП1. Недаром, во время саммита в октябре 2002 года французская левоцентристская газета "Либерасьон" выпустила статью с красноречивым заголовком "Раздор из-за евро перед расширением", в которой рассказывалось о сложностях финансирования сельского хозяйства в рамках ЕС-25 и позиции различных стран ЕС по этому вопросу. В ней довольно точно охарактеризована проблема финансирования расширения Евросоюза: "Как сделать так, чтобы вступление в ЕС десяти новых стран не привело к "взрыву" общего бюджета?"2.
В ходе встречи в бельгийской столице лидеры европейских государств объявили, что начиная с 2007 года размер сельскохозяйственных субсидий будет равняться максимальной сумме выплат, достигнутой в 2006 году, и составит 42 млрд евро. Однако речь шла уже не о Европе-15, а о 25 странах Евросоюза. "Мы потратим в итоге ту же сумму, что тратим и сейчас, но на 25 членов", - заявил немецкий канцлер3. В итоге ни старые, ни новые члены не были довольны таким решением. Как аграриям старых членов ЕС, так и "новичкам" выделенных средств было мало.
В ноябре 2002 года европейские чиновники, в который раз обсуждая размеры выплат фермерам будущих членов ЕС, предлагали им самим увеличить средства, направляемые на развитие сельского хозяйства: "новые члены смогут дополнить прямую помощь аграриям из своих собственных бюджетов и таким образом перераспределить часть бюджетных средств на развитие сельского хозяйства"4. КЕС выступила за постепенное увеличение прямых выплат из общеевропейского бюджета фермерам из стран ЦВЕ в течение десятилетнего переходного периода: 25% (от дотаций, принятых в ЕС на 2002 г.) в 2004 году, 30% - в 2005 году, 35% - в 2006 году и 100% к 2013 году. После 2013 года, когда закончится переходный период и пройдёт очередная реформа ОСП, предполагалось их уменьшить. Общая сумма за это время составит примерно 23 млрд евро. Такой расклад вызвал недовольство многих кандидатов в члены в ЕС, которые были против сокращения субсидий после 2013 года, а также пытались добиться увеличения выплат в первые годы переходного периода - минимум до 30% в 2004 году.5
Все это нашло отражение в протесте польских и чешских крестьян во время прохождения саммитов ЕС в октябре и декабре 2002 года. Манифестанты скандировали: "Равные условия чешским свиньям", "Чешский крестьянин не прислуга ЕС"6. Поляки требовали от Евросоюза сдержать данные ранее обещания и "относиться к польским аграриям так же, как к фермерам ЕС-15"7. В декабре 2002 года именно вопрос о размере субсидий аграриям вновь чуть не сорвал копенгагенский саммит, посвящённый непосредственно расширению ЕС на восток, так как стороны долго не могли прийти к единогласному решению проблемы помощи аграриям. По словам французской правоцентристской газеты
1 L'Humanité. 1997. 15 déc.
2 Libération. 2002. 24 oct.
3 Le Monde. 2002. 26 oct.
4 Le Figaro. 2002. 11 déc.
5 Ibidem.
6 Le Figaro. 2002. 5 déc.
7 Ibid. 26-27 oct.
"Фигаро", Франция и Германия были категорически против всякого увеличения субсидий "новичкам" выше установленных размеров1.
Польша, как и Чехия, также выдвигала схожие требования. По замечанию газеты "Фигаро", "имея значительное число занятых в аграрной сфере, Польша стремилась добиться наиболее выгодных условий для своих фермеров"2. Как справедливо писала другая французская газета "Монд", "теперь французским крестьянам придется делить субсидии с польскими фермерами"3. Вообще французские газеты очень ярко характеризовали действия Польши: "Польша требует всё больше и больше денег для своих фермеров"4, "Польша опять требует увеличения сельскохозяйственных субсидий"5, "Польша - во главе фронды стран-кандидатов"6. Позиция официальной Варшавы и мотивы выступления польских фермеров понятны, если вспомнить, что Польша является крупным производителем сельхозпродукции не только в общеевропейском, но и в мировом масштабе. В 1998 году она занимала 2-е место в мире по производству ржи и 3-е - по производству картофеля7. В 2005 году Польша находилась на 3-м месте в ЕС-25 по производству зерновых, сахарной свеклы и овощей и на 4-м -по производству свинины, мяса птицы и молока8.
Сельское хозяйство является одной из основ экономики и другого нового члена ЕС - Венгрии. Под сельхозугодья в ней занято 75% земель, на которых выращивают пшеницу, рожь, кукурузу, сахарную свеклу, картофель, фрукты. Венгерское животноводство специализируется на разведении крупного рогатого скота, свиней и птицы9. Животноводство - главная отрасль сельского хозяйства в Литве и Эстонии, где также разводят крупный рогатый скот, свиней, овец, коз и лошадей10.
В итоге Копенгагенский саммит затянулся - Польша, Венгрия и Чехия продолжали обсуждать финансовую сторону своего будущего членства в Евросоюзе, и, казалось, Польша не собиралась сдаваться в вопросе о субсидиях. Однако последние слова оказались за главой датского правительства, заявившего, что "или кандидаты соглашаются, или они возвращаются к вопросу о вступлении в 2007 году вместе с пока не готовыми к приему Болгарией и Румынией"11. Его выступление положило конец долгим дискуссиям, в ходе которых, по утверждению газеты "Фигаро", старые члены ЕС поняли, что выгоды от
1 Ibid. 11 déc.
2 Ibid. 12 déc.
3 Le Monde. 2002. 26 oct.
4 Ibid. 12 déc.
5 Le Nouvel Observateur. 2002. 18-24 déc.
6 Le Monde. 2002. 4 déc.
7 Расширение Европейского Союза: экономические и правовые аспекты. Под ред. Дайнеко А.Е. М., 2004. C. 14.
8 Европейский Союз и новые страны-члены: проблемы адаптации. Отв. Ред. Куликова Н.В. М., 2008. С. 231.
9 Черников Г.П., ЧерниковаД.А. Указ. Соч. С. 226.
10 Там же. С. 233, 238.
11 Европа. 2003. № 1. С. 4.
расширенного еврорынка лежат в будущем, а "оплачивать этот процесс придется именно им и сегодня"1.
В результате компромисса, сумма выплат на развитие стран ЦВЕ в течение трёх лет оговаривалась в размере 40,5 млрд евро2. Это означало, что каждый европеец должен был заплатить 75 евро, помноженные на три, для интеграции в Сообщество новых членов3.
Новые разногласия по поводу ОСП
Уже после пятого расширения ЕС, в июне 2005 года, накануне и во время саммита Европейского Совета в Брюсселе среди членов ЕС вновь разгорелись споры о бюджете Сообщества на 2007-2013 годы. Не остался в стороне и вопрос о реформировании ОСП. Британский министр иностранных дел Джек Стро раскритиковал европейский бюджет, сказав, что "средства в евробюджете распределяются несправедливо"4. Французы заявили, что не готовы к переговорам по фермерским субсидиям. К тому же, по их мнению, общеевропейская
сельскохозяйственная политика уже
пересматривалась в 2002 году и на тот момент не нуждалась в изменениях5. Понятно, что Франция стремилась в очередной раз не допустить уменьшения фермерских дотаций. Великобритания, как всегда, выступала за существенное сокращение расходов на проведение ОСП в расширенном ЕС. Англичане выражали недовольство тем, что значительная часть аграрных субсидий идёт на поддержку фермеров экономически развитой Франции, а не новых членов ЕС из стран ЦВЕ, значительно отстающих от ЕС-15 по многим показателям6. Франция, в свою очередь, обвинила Великобританию в подрыве европейского единства в связи с нежеланием Лондона пойти на уступки в вопросе бюджетной компенсации. Лидеры ЕС призывали Великобританию отказаться от компенсации размером около 5 млрд долларов, которую страна каждый год получает из бюджета ЕС. К компромиссу Великобританию призвал немецкий канцлер Шрёдер. По его словам, без уступок со стороны Великобритании Европа не сможет утвердить единый европейский бюджет. Однако устами премьер-министра Тони Блэра и министра финансов Гордона Брауна британцы категорически отвергли отмену компенсаций. Они утверждали,
1 Le Figaro. 2002. 11 déc.
2 BBC <http://news.bbc.co.uk/hi/russian/news/newsid_2574000/2574069.stm>
3 Le Figaro. 2002. 10 déc.
4 Ibid. 2005. 13 juin.
5 Ibidem.
6 Ibidem.
ДОНОРЫ И ПОЛУЧАТЕЛИ ЕС
Германий Британия Нидерланды Франция Швеция Италия Бельгия Австрия Дания Люксембург Финляндия Ирландия Португалия Греция Испания
7.7
-1.6
-3.5 -3.7 I
2 .а
-а 7
-10 -В -6 -4 -2 0 2 Л S 8 (млпионы евро) ИСТОЧНИК: fïpi>.™Aai,SS jrtJMrfïiviJi [букетные баланды ü 2003 гад после зь-иегг Бенгвннн)
что Британия получает из общего бюджета намного меньше, чем другие члены ЕС, хотя является его вторым по величине донором. "Если мы откажемся от получаемых компенсаций, - что мы делать не собираемся, - это не решит основных европейских проблем", - заявил британский министр1. "Мы уже не там, где были 20 лет назад. Британия стала намного богаче", - отметил председатель Европейской комиссии Жозе Мануэль Баррозу. Он также подчеркнул, что в ЕС появилось десять новых стран, которые беднее остальных членов Союза, и будет несправедливо, если их вклад в бюджет ЕС окажется большим, чем взнос Великобритании2.
Реформа Фишлера
В 2005 году Евросоюз приступил к реализации реформы, предложенной европейским комиссаром австрийцем Фишлером, которая была официально принята в 2003 году. Она предусматривала постепенное сокращение субсидий фермерам (в течение семи лет на 20%) и введение для них единого аграрного платежа из бюджета ЕС, дающего им минимальный доход независимо от их текущего производства. Работники сельского хозяйства могли получить эти дотации только при условии выполнения стандартов Евросоюза по экологии, безопасности продукции, состоянию земель и здоровью животных3. Аграрии обязывались сократить на 10% пахотные земли. Реформа предусматривала также субсидирование выращивания сельхозкультур на энергетические цели и снижение роли инструментов рыночной поддержки (через квоты, экспортные субсидии, интервенционные цены и закупки). В общем, она была ориентирована на усиление политики развития сельских районов, более равномерное распределение субсидий между различными европейскими территориями и между хозяйствами разных размеров, повышение качества безопасности продуктов, а также обеспечение фермерам стабильности доходов и улучшение качества их жизни4. Её целью также было уменьшение вмешательства ЕС в процесс ценообразования и сокращение субсидий на экспорт продуктов питания.5 Когда летом 2002 года Франц Фишлер предложил проект реформы, глава Министерства сельского хозяйства Франции Эрве Геймар сразу же заявил, что она "преждевременна, неадекватна и неприемлема"6. Французы вместе с южными странами ЕС настаивали на несвоевременности реформирования ОСП и на негативных последствиях этого. "Почти половина французских фермеров лишится работы", - заявил руководитель фермерского союза Франции Жан-Мишель Леметайер7. Несмотря на то, что Великобритания всегда особо настойчиво выступала за реформу ОСП и сокращение субсидий фермерам, в этот раз она поддержала противников реформы. Британский национальный
1 Ibidem.
2 Ibidem.
3 De nouvelles perspectives pour le développement rural de TUE < http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/rurdev2006/fr.pdf>
4 Ibidem.
5 Le Monde. 2002. 16 juil.
6 Ibidem.
7 Le Figaro. 2002. 10 juil.
фермерский союз выразил опасение, что министры пойдут на поводу у ЕС в ущерб национальным интересам. К тому же англичане были озабочены тем, что общая стоимость сельскохозяйственной политики не сократится, так как сэкономленные на субсидиях деньги всё равно будут потрачены - на экологию и развитие сельских районов1. Сторонники реформы (Германия, Нидерланды) приводили в ответ свои доводы: в Европе наблюдается перепроизводство сельскохозяйственных продуктов, существуют проблемы с безопасностью продукции из-за "коровьего бешенства", ящура, что подрывает доверие потребителей. По их мнению, нынешняя аграрная политика Евросоюза плохо вписывалась в правила ВТО2. Они тревожились за судьбу ОСП, за её недееспособность после присоединения к ЕС новых стран, в экономике которых сельское хозяйство имеет слишком большой вес, за то, что выплаты субсидий фермерам из стран ЦВЕ лягут непосильным бременем на союзный бюджет3.
Политика "выравнивания "регионов
Одной из основных целей реформы Фишлера было также перераспределение части средств на региональную политику. Она была выделена в отдельное направление из-за наличия значительных диспропорций в уровнях социально-экономического развития отдельных европейских регионов. В 1975 году для их "выравнивания" был основан Региональный фонд развития для перераспределения части бюджетных взносов государств-членов в пользу бедных регионов4. В 1988 году расходы на региональную политику составили 17% бюджета ЕС. В 2000-2006 годах на неё приходилась уже 1/3 часть бюджета (213 млрд евро)5. В 2013 году планируется увеличение этих средств до 36% и сокращение расходов на ОСП до 32% .
В контексте расширения ЕС на восток вопрос о региональной политике также приобрёл болезненный характер. Приход восточноевропейцев означал, что наиболее бедные страны ЕС-15 - Португалия, Испания, Греция и Ирландия, которые привыкли к финансовой помощи Евросоюза, автоматически перемещались на средний уровень в иерархии ЕС, так как по сравнению даже с
Ibidem.
Недовольство ВТО вызывали размеры аграрных субсидий, которые негативно сказывались на международной торговле продуктами сельского хозяйства. Le Monde. 2002. 16 juil.
В 1999 г. КЕС выделяла следующие регионы, нуждающиеся в финансовой помощи из средств структурных фондов в 2000—2006 гг.: Германия (Бранденбург, Мекленбург-Передняя Померания, Саксония, Тюрингия), Греция (вся территория), Испания (Галисия, Астурия, Кастилия, Леон, Эстремадура, Валенсия, Андалусия, Мурсия, Канарские о-ва, Сетуа и Мелилья), Франция (Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Гвиана), Италия (Кампания, Апулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия и Сардиния), Ирландия (Бордер, Миддлендз и Западный Сиборд), Австрия (Бургенланд), Финляндия (Ита-Суоми, Вали-Суоми, часть Похьйос-Суоми), Швеция (Норра-Мелланшвериге, часть Меллерста Норрланд и часть Эвре Норрланд), Великобритания (Южный Йоркшир, Западный Уэльс, Корнуолл и о-ва Силли, Мерсейсайд). Корольков А. Ф. ЕС: сельскохозяйственная и аграрная политика // Современная Европа. 2002. № 4.С. 94.
2
4
Чехией, Словакией или Польшей они гораздо богаче. Кроме того, европейцы никак не могли прийти к согласию по вопросу о размере региональной помощи новым членам. Еврокомиссия предложила 35,5 млрд евро на все десять стран ЦВЕ в период с 2004 по 2006 год1. Германия, например, считала, что им вполне будет достаточно менее двух третей этой суммы - 21,5 миллиарда2.
Лиссабонский договор, подписанный странами-членами ЕС в декабре 2007 года и вступивший в силу с 1 декабря 2009 года, также внёс некоторые изменения в функционирование ОСП. В нём, как и в предыдущих базовых договорах ЕС, отмечается приоритетная роль сельскохозяйственной политики для Евросоюза3, но Договор о Европейском Союзе создаёт условия для увеличения национального и локального компонентов общей аграрной политики, то есть её поддержку через местные программы развития и софинансирование сельхозполитики из национальных бюджетов европейских государств4, а не только из общеевропейского, как это было предусмотрено реформой Фишлера. Таким образом, Лиссабонский договор формально ввёл политику в области сельского хозяйства и рыболовства в сферу совместной компетенции ЕС и стран-членов.
"Проверка здоровья " подводит итоги реформы Фишлера
В 2008 году страны ЕС-27 вновь обсуждали сельскохозяйственную политику объединённой Европы: в ЕС проходила так называемая "проверка здоровья" -промежуточный обзор и обсуждение итогов реформы Фишлера. На этот раз основной повесткой дня стало совершенствование системы прямых субсидий; переход в 2009-2013 годах с дифференцированной на единую норму аграрных платежей; сокращение прямых выплат для крупных ферм, размер субсидий которым превышал 100 тыс. евро в год; повышение минимума земли, дающего фермерам право на получение помощи; а также принятие мер для борьбы с новыми вызовами (управление рисками, борьба с изменениями климата, эффективное использование воды, развитие биоэнергетики и сохранение биоразнообразия и т.д.)5. По итогам проверки европейцы решили втрое увеличить минимальный размер участка для получения субсидий из евробюджета, постепенно прекращать рыночно-ценовое регулирование со стороны Евросоюза, полностью отказаться от субсидирования аграрного экспорта к 2013 году, а также ввести дополнительные экологические требования по борьбе с изменениями климата6.
"Проверка здоровья" стала одним из этапов реформирования ОСП уже после расширения Евросоюза на восток. Проследив основные этапы проведения
1 BBC News < http://news.bbc.co.uk/hi/russian/news/newsid_2355000/235551 l.stm>
2 Ibidem.
3 Договор о Европейском Союзе. Ч. 2. § 3. Ст. 40.
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:FR:PDF>
4 Там же. Ст. 44.
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:FR:PDF>
5 Franco Sotte et Emilio Chiodo. Après le Bilan de santé de la PAC. Quelle politique agricole commune après 2013? // Economie rurale. Mars-avril 2010. P. 28.
6 Ibid. P. 31.
реформ в области аграрной политики ЕС, мы видим, что европейские чиновники всё больше ужесточают её правила и нормы (например, называвшееся увеличение минимума размера земли, дающего права на получение дотаций; изменение экологических и санитарных норм) и всё больше сокращают реальную помощь фермерам (снижение квот на основные виды продукции, уменьшение прямых субсидий, стремление отказаться от рыночно-ценового регулирования). Очевидно, что это идёт несколько вразрез с теми целями, которые ставили перед собой основатели ЕЭС. Как уже отмечалось выше, изначальной задачей ОСП было поддержание единых цен в Европе на сельскохозяйственную продукцию, помощь фермерам, компенсация таможенных сборов. Однако постепенно, начиная с первой реформы ОСП в 1992 году, евробюрократы, с одной стороны, корректировали цели в сторону расширения задач единой аграрной политики, чтобы привести их в соответствие с требованиями времени и вызовами современной экономики. С другой стороны, они шли по пути сокращения реальной помощи европейским фермерам (прежде всего это касается выплаты прямых субсидий, постепенного ослабления регулирования цен). Всё это свидетельствует о стремлении европейских чиновников сократить вмешательство в аграрные отношения в рамках ЕС и добиться либерализации сельскохозяйственной политики в Европе. Осуществлённые изменения были вызваны требованиями ВТО, свертыванием регулирующих функций властных
структур, а также процессами либерализации торговли и глобализации.
* * *
Безусловно, огромное влияние на изменение стратегии ОСП оказало включение в Евросоюз новых стран-членов, особенно государств ЦВЕ. Именно в контексте расширения ЕС на восток остро встал вопрос не только о необходимости реформы общей аграрной политики, но и о финансировании этого самого дорогостоящего направления деятельности Союза. Решение обозначившихся сложных вопросов после расширения ЕС стало основным вызовом для ОСП, обусловив больше всего дискуссий как в общеевропейских структурах, так и между странами-членами ЕС, сердцевиной которых оказалась проблема величины аграрных субсидий фермерам.
Расширение ЕС в 2004 году привело к росту фермеров в единой Европе с 7 до 11 млн, увеличило сельскохозяйственные земли на 30% и производство на 10-20%1. Страны-новички обладают мощным сельскохозяйственным потенциалом, а при условии активной поддержки аграрной сферы могут довольно быстро расширить данный сектор экономики, ещё больше осложнив и функционирование ОСП, и вопрос её финансирования. После вступления в ЕС десяти государств ЦВЕ произошло пополнение группы отстающих членов Сообщества (Италия, Испания, Португалия, Греция). Если раньше в ЕС соотношение благополучных и отстающих стран было 11:4, то в расширенном Союзе оно стало 11:14. Греция за 24 года и Португалия за 19 лет пребывания в ЕС не смогли достичь даже 75% от среднего уровня ВВП на душу населения по
1 Key facts and figures about the European Union. European Commission. Luxembourg, 2003. P.
4.
сравнению с экономически более развитыми западноевропейскими государствами. Это означает, что странам ЦВЕ потребуется очень много времени для преодоления отставания от членов ЕС-15.
Европейские чиновники и лидеры европейских стран не устают повторять, что ОСП в прежнем виде не может функционировать и её ждут дальнейшие перемены и нововведения. Очередная реформа общей сельскохозяйственной политики намечена на 2013 год.
Сумеет ли ЕС в оставшиеся годы и с её помощью справиться с вызовами ОСП, поставленными перед ней появлением в составе Союза новых членов из ЦВЕ? На это ответить определённо сможет только время. А сегодня и рядовые жители ЕС, и эксперты, и политологи, и экономисты, наблюдающие за перипетиями в аграрной сфере, задаются вопросом: существует ли вообще ОСП в Евросоюзе и действительно ли Европа нуждается в Единой аграрной политике?
