CC BY
71
ЭКОНОМИКА
УДК 332
Е.В. АНОХИН
ЭВОЛЮЦИЯ МЕТОДОЛОГИИ ОЦЕНКИ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере оценки развития территорий в системе государственного управления)
Ключевые слова: индикатор, индекс, рейтинг, территория, оценка, показатель.
Дана характеристика информационной базы, необходимой для оценки социальноэкономического состояния территорий, проанализирована методология оценки развития территорий в системе государственного управления Российской Федерации.
E.V. ANOKHIN THE EVOLUTION OF METHODS FOR THE ASESSMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION TERRITORIAL DEVELOPMENT (BY THE EXAMPLE OF THE ASSESSMENT OF THE TERRITORIAL DEVELOPMENT IN THE PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEM)
Key words: indicator, index, rating, territory, assessment, factor.
This Article contains the characteristic of the infobase required for the assessment of the socio-economic state of territories, the analysis of methods for the assessment of the territorial development in the Russian Federation Public Administration System.
Для определения результатов социально-экономической политики в регионах и в целом по стране президенту, премьеру, полномочным представителям президента в федеральных округах, губернаторам и мэрам необходима информация, позволяющая оценить деятельность администраций муниципальных районов, городских округов и субъектов Российской Федерации (РФ) в целом.
Сбор данной информации осуществляется на четырех функциональных уровнях системы сбора и обработки информации. Каждый из них обеспечивает представление в соответствующий орган первичной информации, ведет собственную локальную информационную базу данных, имея при этом возможность обратной связи для получения любой необходимой информации, за исключением ограничений, предусмотренных соответствующими законодательными актами. На нижнем уровне системы находятся предприятия и организации всех форм собственности, на следующем уровне - города и районы области. На третьем уровне формируется комплексная информационная система региона, входящая в Федеральную службу государственной статистики.
Информация о развитии территории проходит несколько этапов, каждый из которых имеет свою специфику. Вначале осуществляются сбор и переработка первичных данных, получение на этой основе статистической информационной базы. Дальнейшее преобразование информационных потоков связано с расчетом статистических показателей, в частности, индикаторов, индексов, рейтингов [5. С. 605].
Индикаторы - это статистические данные, подобранные специально по какой-либо проблеме и указывающие на пути ее решения. Индикаторы - это переменные величины, или функции от нескольких переменных величин. Они отражают реальные изменения, происходящие во времени и обычно являются обобщенными показателями, определяющими цели и реальные параметры развития. Например, показатель отношения цены на жилье к доходу домохозяйства отражает информацию, характеризующую состояние рынка жилья, позволяет оценить уровень доступности жилья. Другой индикатор -
показатель стоимости жизни в городе - важен для оценки уровня качества жизни, перспектив миграции, развития рынка туристических услуг и т.д.
Индексы являются одним из самых высоких уровней обобщающей информации. В качестве примера индексов, характеризующих социально-экономическую обстановку в городе, можно привести индекс потребительских цен, индекс уровня человеческого развития или индекс развития города. В индексе различные индикаторы комбинируются в единый числовой показатель, используемый для сравнения явлений независимо от времени и места их нахождения.
Последним этапом анализа и обобщения информации является формирование рейтингов. Это формализованные, чаще всего в виде шкал, инструменты сопоставления ряда анализируемых объектов по определенным интегральным характеристикам. Например, единая международная шкала, используемая для оценки городов, включает следующие позиции:
- экономические условия: демографическая ситуация, структура местного хозяйства, перспективы роста;
- организационную и административную структуру: организационные системы управления, взаимоотношения между различными уровнями власти, баланс доходов и расходов;
- финансовые результаты деятельности: уровень ликвидности, объемы долговых обязательств, размеры просроченной задолженности.
Обычно рейтинги создаются социальными институтами, имеющими общественное признание, регулярно публикуются и обновляются. Социальные институты могут являться как частью системы государственного управления, так и быть независимыми организациями.
В государственном и муниципальном управлении России начало процессу разработки методологии оценки социально-экономического развития городов положил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. Его положения получили дальнейшее развитие в последующих нормативно-правовых актах [4, 6].
Негосударственные организации, структуры, не имеющие прямого отношения к системе государственного и муниципального управления, проводят самостоятельную оценку российских территорий в целом и отдельных их сфер жизнедеятельности. Итогом оценки нередко становится разработка рейтинга, например: рейтинг городов «народной любви», представленный интернет-порталом Superjob.ru в 2011 г.; рейтинг самых «грязных» городов (составлен Главной геофизической лабораторией им. А.И. Воейкова); список социально взрывоопасных городов России (составлен 29 сентября 2009 г. газетой «Труд») и т.д.
Международные организации также составляют рейтинги российских городов. Например, в течение 2008-2010 гг. журнал «Forbes» ежегодно составлял рейтинг российских городов, наиболее привлекательных для бизнеса. Российские города входят в рейтинг городов мира по уровню качества жизни и развития инфраструктуры, опубликованный консалтинговой компанией Mercer.
В 2005 г. принята стратегия развития России до 2020 г., которая послужила толчком к разработке стратегий субъектами Российской Федерации. Одним из обязательных элементов любых стратегий является оценка достигнутых результатов с соответствующим заключением о степени выполнения стратегического плана - в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах. Это обусловило процесс разработки в системе регионального управления методологии оценки развития территорий, использования рейтингов.
В методологии оценки развития территории того или иного региона есть свои особенности. В статье они рассмотрены на примере Нижегородской области и Пермского края (на момент анализа - Пермской области) - регионов, близких по уровню развития [7. С. 154].
Концепция развития Пермской области разработана в 2005 г. Внедрение её положений в практику управления предопределило необходимость преобразования структуры администрации, пересмотр методики формирования бюджета региона и т.д. В Концепции определены шесть основных направлений жизнедеятельности территории, решение задач, по развитию которых позволит достичь руководству Пермской области главной поставленной цели - «рост благосостояния населения региона». С учетом многоуровневого характера системы целей социально-экономического развития обоснована целесообразность иерархического построения органов власти и управления региона. Каждый уровень иерархии при этом несет ответственность за трансформацию целей верхнего уровня в цели нижнего уровня. Такой подход отличается от сложившейся практики, когда все органы управления находятся на одном уровне. Здесь нужны межотраслевые подразделения (департаменты), возглавляемые заместителями губернатора. Межотраслевые подразделения работают на достижение интегральных целей и имеют право поставить перед отраслевыми департаментами задачи, обеспечить их необходимыми ресурсами, контролировать исполнение.
Для повышения качества оказываемых услуг бюджетные учреждения образования, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта переведены из подчинения отраслевых органов управления в ведение отдельного департамента.
Из шести основных направлений жизнедеятельности региона сформированы четыре основных и два вспомогательных функционально-целевых блока. Четыре основных блока включают следующие направления:
1. Экономическое развитие. Для оценки его уровня используются показатели численности занятых в экономике области, величина средней з/п.
2. Человеческий потенциал оценивается с помощью показателей численности населения и продолжительности жизни, а также образовательного уровня, социальной адаптации и развития личности. Интегральный показатель развития человеческого потенциала объединяет указанные индикаторы. Он рассчитывается по каждой возрастной группе, что дает возможность четко сформулировать приоритеты.
3. Территориальное развитие. Целью территориального развития является снижение стоимости проживания человека на территории при улучшении его условий. Степень достижения данной цели анализируется с помощью показателей транспортной доступности, состояния жилого фонда, систем водоотведения, водоснабжения, теплоснабжения по каждому муниципальному образованию.
4. Безопасность. Обеспечение безопасности требует снижения рисков проживания в регионе. Для их оценки используется ряд показателей: число преступлений против личности; число пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, при пожарах и чрезвычайных происшествиях. Важным фактором является состояние экологии на территории области.
В качестве вспомогательных определено 2 направления развития региона.
5. Маркетинг региона направлен на создание позитивного образа региона и политики областной администрации как на территории Пермской области, так и за её пределами.
6. Развитие муниципальных образований. К этому направлению относятся вопросы сбалансированности бюджетов органов местного самоуправления, антикризисное управление.
Развитие каждого из шести направлений жизнедеятельности территории, а также региона в целом контролируется при помощи системы показателей оценки эффективности проводимой социально-экономической политики, утвержденной распоряжением губернатора Пермской области. Верхний уровень оценки отражает основные результаты управления регионом. На нижнем уровне оценка непосредственного эффекта от оказания бюджетных услуг «привязана» к глобальным целям.
Ещё одной особенностью методики оценки эффективности проводимой в регионе социально-экономической политики является отказ от использования показателя ВРП, часто применяемого при сравнении регионов. Это объясняется тем, что значительная часть ВРП рассчитывается по различным методикам, в результате чего он оказывается слабо связанным с теми или иными действиями органов власти и управления территории.
Итоговая оценка по каждому блоку формируется путем сравнения интегральных показателей по Пермской области и соответствующих показателей регионов, близких по уровню развития: Нижегородской, Свердловской, Челябинской и Самарской областей, республики Башкортостан.
В 2007 г. губернатор Нижегородской области В.П. Шанцев своим распоряжением закрепил процедуру оценки эффективности деятельности администраций территорий региона, и возложил данную работу на аппарат губернатора и правительство Нижегородской области [3]. По их запросу областные органы исполнительной власти представляют итоговые значения утвержденных показателей эффективности деятельности муниципальных районов и городских округов. Управление по работе с органами местного самоуправления (ОМСУ) аппарата губернатора и правительства Нижегородской области по итогам года оценивает их деятельность: систематизирует и сводит поступающую информацию; анализирует показатели эффективности и выявляет тенденции в деятельности администраций; осуществляет ранжирование муниципальных районов и городских округов как по каждому показателю (величина балла соответствует занимаемому месту по каждому показателю), так и по четырем разделам, определив сумму баллов, набранных администрациями, по каждому из четырех разделов.
Оценка проводится по 64 показателям. Они разбиты на 4 раздела (группы), каждый из них состоит из разного количества показателей: 1. «Экономика и финансы» - 15 показателей; 2. «Социальная политика» - 25 показателей;
3. «Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, строительство, жилищная политика и энергетика» - 17 показателей; 4. «Безопасность» - 7 показателей. В Распоряжении приведены также единицы измерения показателей, способы их расчета.
Определены ответственные за предоставление информации по каждому показателю. Результаты оценки направляются губернатору для использования в дальнейшей работе с муниципальными районами и городскими округами Нижегородской области.
Таким образом, мы видим, что в регионах накоплен определенный опыт по разработке оценки социально-экономического состояния своих территорий, получивший дальнейшее развитие на федеральном уровне в виде принятия следующих нормативно-правовых актов.
В 2008 г. Президент России В.В. Путин подписал Указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [4]. В нем выделены две группы показателей:
основные и дополнительные1. В Указе отмечается, что сводный доклад субъекта РФ о результатах мониторинга эффективности ОМСУ подлежит размещению на официальном сайте субъекта Рф до 1 октября года, следующего за отчетным. Содержание доклада должно основываться на достигнутых значениях показателей за отчетный год и планируемых значениях показателей, перечисленных в Указе, на трехлетний период.
Положения Указа получили дальнейшее развитие в Распоряжении Правительства Российской Федерации [6]. Включены дополнительные показатели (в том числе, для расчета неэффективных расходов местных бюджетов), благодаря чему количество показателей увеличилось до 156. Показатели разбиты на группы, определена методика расчета показателей в тех случаях, когда это необходимо.
Предметом оценки являются результаты деятельности (а также объем и доля неэффективных расходов бюджета муниципальных образований) в сферах экономического развития, здравоохранения и здоровья населения, дошкольного, общего и дополнительного образования, физической культуры и спорта, жилищного строительства и обеспечения граждан жильем, ЖКХ. На основе данного списка субъектом РФ определяется перечень сфер деятельности ОМСУ в регионе, подлежащих оценке. Возможны объединение и детализация указанных сфер деятельности.
Анализируется в целом эффективность муниципального управления, деятельность ОМСУ в сфере повышения инвестиционной привлекательности конкретной территории посредством оценки процесса привлечения новых инвесторов.
Для проведения мониторинга эффективности деятельности ОМСУ в качестве исходной информации используются данные из докладов руководителей муниципальных образований. Нормативные значения показателей, необходимые для расчета неэффективных расходов, устанавливаются руководителем региона на основе: среднего уровня по субъекту РФ; среднего значения по группе муниципальных образований субъекта РФ; значения показателя, установленного или рекомендованного соответствующими нормативными и иными актами; значений за предыдущий год; экспертной оценки. При проведении анализа учитывается влияние на значение показателя полномочий ОМСУ. Также для оценки развития территорий проводятся социологические опросы.
Результаты оценки позволяют определить приоритеты развития муниципальных образований региона, сформировать комплекс необходимых мероприятий по повышению эффективности деятельности ОМСУ, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объёма предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работникам бюджетной сферы.
В Распоряжении также разработаны типовая форма доклада глав местных администраций о достигнутых значениях показателей и рекомендации о порядке выделения грантов (в форме дотаций из бюджета региона) муниципальным образованиям (в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей).
1 Выделены 30 основных показателей. Дополнительные показатели касаются расчета неэффективных расходов местных бюджетов, вопросов организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц.
В системе государственного управления рейтинги разрабатываются также отраслевыми министерствами и ведомствами. Например, Министерство финансов Российской Федерации составляет рейтинг, призванный оценить финансовую дисциплину регионов России.
Среди рейтингов регионов, разработанных негосударственными структурами, выделим: экологический рейтинг субъектов РФ (составитель - РБК.Рей-тинг), миграционный рейтинг регионов (составитель - ИА REGNUM), рейтинг привлекательных для российского бизнеса регионов (составитель - организация предпринимателей «Деловая Россия»), рейтинг оценок деятельности руководителей регионов России (составитель - «Клуб регионов»), рейтинг самых богатых регионов России (составитель - журнал «Финанс.»), рейтинг развития регионов (составитель - ТРК «Петербург»).
Международное агентство «Интерфакс-ЭРА» и журнал «Forbes» также уделяют внимание оценке развития российских регионов. Они опубликовали «Рейтинги устойчивого развития регионов разного типа» и «Рейтинг российских регионов, наиболее привлекательных для бизнеса» соответственно.
По международным правилам, рейтинг любого региона не может быть выше рейтинга страны в целом, что значительно влияет на имидж регионов, особенно в сфере международных отношений. Поэтому возрастает влияние рейтинговых агентств, оценивающих уровень экономического развития государств, на формирование имиджа той или иной страны в мире, на конъюнктуру рынка внутри страны.
Рост влияния рейтинговых агентств у руководства ряда стран вызывает раздражение (ведь такого рода оценки можно рассматривать как вмешательство во внутренние дела того или иного государства). Например, 7 июля 2011 г. представители Германии, Греции, Португалии выступили с требованием ограничить влияние трех американских рейтинговых агентств: «MOODY’S», «Standart & Poor’s» и «Fitch».
Из-за понижения рейтинга Португалии данными агентствами долговые бумаги этой страны стали падать в цене. И хотя экономика, финансовая система Португалии более устойчивы, чем в Греции, из-за понижения рейтинга Португалии эксперты также не исключают в этой стране вероятности наступления финансового кризиса наподобие того, который произошел в Греции. Предполагают, что новыми «жертвами» рейтинговых агентств могут стать Испания и Италия - страны с самыми крупными экономиками в Южной Европе.
Руководство ряда стран нанимает PR-агентства для формирования и поддержания желательного имиджа страны на международной арене. Например, в Грузии, Израиле решили, что у них сложился имидж «воинствующих, агрессивных государств», который необходимо исправлять. С этой целью Грузия и Израиль наняли лондонские PR-агентства.
Результаты проведенного исследования позволяют сделать следующие выводы относительно роли рейтингов при осуществлении оценки социальноэкономического развития территорий.
Методику рейтинговой оценки целесообразно использовать по следующим причинам: удобство и относительная простота расчетов; рейтинговая шкала содержит большой объем «сжатой» информации, удобной для восприятия (оценка результатов, ожидаемых перспектив); рейтинговая шкала представляет собой упорядоченное перечисление возможных групп оценок не только количественных, но и качественных параметров состояния объекта.
Эволюция, развитие методологии рейтинговой оценки территорий обусловлено тем, что авторы новых рейтингов стремятся преодолеть недостатки
существующих рейтингов. У рейтингов, изученных в ходе проведенного исследования, можно выделить следующие недостатки.
1. Публикуется лишь итоговый вариант рейтинга, нет разъяснений принципов его составления (например, рейтинг городов «народной любви», список самых «грязных» городов).
2. Многие рейтинги содержат лишь общую характеристику их составления, их авторы не углубляются в особенности методологии составления данных рейтингов (рейтинг городов мира, составленных компанией «Mercer», экологический рейтинг регионов, рейтинг привлекательных для российского бизнеса регионов).
3. При наличии методологии составления того или иного рейтинга его авторы не предоставляют в достаточном объеме данные, позволяющие проверить объективность результатов рейтинга (например, рейтинги устойчивого развития регионов разного типа).
4. При составлении рейтингов не всегда используются статистические данные, источники, позволяющие перепроверить информацию.
5. Перечень показателей, используемых составителями рейтингов, не позволяет изучить предмет исследования в полном объеме (например, журнал «Forbes» при изучении российских городов в 2008 г. использовал 4 группы показателей, а в 2009-2010 гг. - уже 6 групп показателей).
6. Нередко авторы рейтингов социально-экономического развития российских территорий не имеют большого опыта в составлении рейтингов такого типа, соответственно, их рейтинги не имеют своей истории. Это не позволяет оценить динамику развития территорий, сопоставить результаты рейтинга с действиями органов власти и управления соответствующей территории, делает невозможным проведение ретроспективного и корреляционного анализа, прогнозирования. Такого рода рейтинги могут оказаться лишь разовым мероприятием.
Указанные недостатки в большей степени относятся к рейтингам, разрабатываемым негосударственными организациями. Это связано со следующими причинами.
Во-первых, необходимо учитывать, что, несмотря на стремительное развитие информационных технологий, возможности системы государственного управления по сбору, обработке и анализу информации качественно иные, чем у частных организаций.
Во-вторых, цели разработки рейтингов в системе государственного управления и цели разработки рейтингов негосударственными организациями не являются идентичными.
Рейтинги, разрабатываемые в системе государственного управления, необходимы, прежде всего, для принятия адекватных, обоснованных и, в конечном счете, эффективных управленческих решений по развитию той или иной территории. Конечно, в этих рейтингах присутствуют элементы маркетинга территорий (позиционирование территории, стремление привлечь к сотрудничеству с территорией новых партнеров), но их результаты не должны искажать общую картину состояния дел на территории. В противном случае такие рейтинги окажутся бесполезными для использования в практике государственного управления.
А для негосударственных организаций, являющихся составителями рейтингов территорий, маркетинговые задачи (реклама, пропаганда, позиционирование, продвижение) имеют гораздо большее значение.
Например, рейтинги городов, ежегодно публикуемые журналом «Forbes» в течение 2008-2010 гг., являются ярким примером продвижения конкретных
2
территорий . За три года из 1030 городов России (по данным Всероссийской переписи 2010 г.) в «тридцатку» городов, наиболее привлекательных для бизнеса, попали в общей сложности 50 городов. Причем постоянными участниками рейтингов в течение трех лет были лишь города-миллионники, крупнейшие и крупные города - всего 28 городов (те города, которые попали в рейтинги 2-3 раза)3 [1].
Рейтинговые агентства стоят перед необходимостью формирования определенных взаимоотношений со своими потенциальными потребителями. Смысл этих взаимоотношений ёмко сформулирован в модели рекламного обращения AIDA (с англ. - внимание, интерес, желание, действие). Агентства стремятся привлечь внимание, вызвать и сохранить интерес партнеров, потребителей. Иначе результаты их работы окажутся никому не нужными. Этим объясняется краткость многих рейтингов.
Литература
1. Анохин Е.В. Оценка социально-экономического развития российских городов // Студенческий гений - 2012: сб. ст. по материалам Х Междунар. науч.-практ. конф. студентов, аспирантов и молодых ученых: в 2 ч. / Нижегородский фил. Моск. гуманитарно-экономический ин-т; Ин-т современных знаний им. А.М. Широкова. Н. Новгород: Изд. Гладкова О.В., 2012. Ч. I. 314 с.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
3. Об оценке эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских округов Нижегородской области: Распоряжение Правительства Нижегородской области № 819-р от 21.06.2007 г. [Электронный ресурс]. URL: http://docs.kodeks.ru/document/944930862.
4. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ № 607 от 28.04.2008 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5. Панкрухин А.П. Маркетинг: учеб. для студентов. 5-е изд. стер. М.: Омега-Л, 2007. 656 с.
6. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов: Распоряжение Правительства РФ № 1313-р от 11.09.2008 г. (в ред. распоряжения Правительства РФ № 758-р от 15.05.2010 г.; с изм. от 26 июля, 18 декабря 2010 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
7. Решетников М. О переходе к управлению, ориентированному на результат, на региональном уровне // Вопросы экономики. 2006. № 3. С. 154-155.
АНОХИН ЕГОР ВЛАДИМИРОВИЧ - кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга, Нижегородский филиал Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, Россия, Нижний Новгород ([email protected]).
ANOKHIN EGOR VLADIMIROVICH - candidate of economics sciences, assistant professor of Management and Marketing Chair, Nizhniy Novgorod Branch of the Moscow University of Economics, Statistics and Informatics, Russia, Nizhniy Novgorod.
2 В 2011 г. журнал «Forbes» не составлял рейтинг российских городов, однако в 2012 г. вновь вернулся к этой проблеме. Поскольку в 2011 г. прервался динамический ряд ежегодных рейтингов российских городов, составляемых журналом, в 2012 г. существенно поменялась методика исследования, результаты рейтинга российских городов, наиболее привлекательных для бизнеса в 2012 г., не вошли в статью.
3 Существуют разные классификации городов. В статье за основу взята классификация, используемая в материалах Федеральной службы государственной статистики: города-миллионники (с населением более 1 млн чел.); крупнейшие города (от 500 тыс. до 1 млн чел.); крупные города (250-500 тыс. чел.); большие города (100-250 тыс. чел.). Также данная классификация включает следующие типы городов: средние города (50-100 тыс. чел.); малые города (в том числе: с населением от 20 до 50 тыс. чел.; от 10 до 20 тыс. чел.; от 5 до 10 тыс. чел.; от 3 до 5 тыс. чел.; менее 3 тыс. чел.). В рейтинг журнала «Forbes» эти типы городов не попали. Также в рейтинг не попали города-мегаполисы (с населением более 3 млн чел).
