CC BY
30
Зуева Ю.А.
Эволюция функций местного самоуправления как института народовластия в современной России
Проблема содержания функций местного самоуправления не может быть разрешена без уяснения смысла и значения самого понятия «функция», используемого в современной правовой науке применительно к характеристике того или иного правового явления, политического института, отрасли права и т.д. В частности, данная категория используется в государствоведении, в рамках которого государство (как политический институт) подвергается функциональному измерению. Так, В.Я. Любашиц пишет: «Функции какого-либо объекта - это внешнее проявление его свойств, способов поведения в определенной системе отношений. Поэтому познание функций является предпосылкой познания главного и определяющего в государстве, выявление его социального смысла, того, что оно есть само по себе в отличие от других социальных явлений, иначе говоря, его сущности, это, во-первых.
Во-вторых, значение вопроса о функциях государства обусловлено тем, что функции определяют его структуру, т.е. способы, закономерности организации элементов государства как сложной социальной системы. Ибо структура любой системы (биологической, технической или социальной) определяется ее функциями» [1, с. 87].
В рамках теории государства, традиционно обращается внимание на то, что содержание понятия «функция государства» может быть раскрыто через ряд суждений, проанализировав которые можно прийти к выводу, что данный термин относится к категориальному аппарату, использование которого позволяет создать систему понятий, без которого не может существовать ни одна наука.
Известно, что термин «функция» происходит от латинского^/ипсИо - исполнение, осуществление. В политико-правовом познании он служит для обозначения роли, которую выполняет определенный правовой и политический институт или процесс по отношению к целому [2, с. 1300], но основная его эвристическая и методологическая ценность все же состоит в возможности понимания сущности явления через обращения к его функциям. Кроме этого, возникающие по тем или иным причинам функциональные искажения неизбежно ведут к выхолащиванию и исчезновению самого рассматриваемого института. Поэтому современные авторы и классики вполне обосновано выделяют функции конституции как основного закона [3, с. 31], федерализма [4, с. 7], правовой политики, местного самоуправления [5] и др.
В советский период развития юридической науки активно изучались проблемы функций Советов народных депутатов. Среди них выделялись основные, к которым относились: объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан); обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; участие в решении общегосударственных задач; объединение и направление деятельности нижестоящих органов; обеспечение законности и правопорядка и др. [6, с. 50].
Следует отметить, что в советский период деятельности представительных органов Советы народных депутатов всех уровней являлись органами государственной власти, поэтому их функциональная характеристика была во многом универсальной. Чаще всего внимание исследователей акцентировалось на том, «что функции - это части (или участки) содержания деятельности местного самоуправления (органов местной власти). Причем указываются их разные характеристики, которые так или иначе дополняют или поглощают друг друга: одни авторы выделяют их объективную необходимость или обусловленность; другие - относительную самостоятельность или обособленность; третьи - общность и типичность; четвертые - специфичность и однородность; пятые - стабильность, повторяемость и универсальность; шестые - целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования; седьмые акцентируют внимание на тесной взаимосвязи функций местного самоуправления с функциями социального управления» [7, с. 107].
Анализ же современных монографических работ, учебных пособий показывает, что в значительной их части вопросы функционирования представительных и исполнительных органов власти, иных политико-правовых институтов затрагивались попутно, при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. И вместе с тем разрабатываемый в них категориальный аппарат имеет важное значение для характеристики любых органов (государственных муниципальных), осуществляющих публичную власть.
В одной из своих работ И.Л. Бачило отмечает, что термин «функция» имеет множество толкований. «Наиболее распространенное понимание его связано с определением назначения, роли организации, человека, явления или предмета» [8, с. 23]. В подтверждение своего вывода она ссылается на мнения
классиков марксистской доктрины, в частности на работы К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина, которые использовали термин «функция» в различных аспектах.
Обращаясь непосредственно к функциям местного самоуправления отметим, что сама его сущность кроется в активности населения, осуществляющего самостоятельно и под свою ответственность управление экономическими, социальными и политическими процессами на определенной территории в пределах границ поселения или нескольких поселений. Главной целью организации местного самоуправления является повышение качества жизни, совершенствование отношений, возникающих между различными этажами государственной управленческой иерархии. Для ее достижения необходимо найти решение сложных организационных, экономических, правовых задач. В этом заинтересовано, прежде всего, население муниципальных образований, а также не в меньшей степени и государство, призванное создать законодательную основу функционирования одного из важнейших конституционных институтов - местного самоуправления. Вместе с тем, как отмечается в одном из посланий Президента России Федеральному Собранию, «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах» [9].
Более того, функциональный анализ муниципальной власти необходимо проводить не только в сугубо юридико-прагматическом плане, но ив широком политико-правовом (институциональном) контексте. В этом ключе следует обратиться к теории демократии участия, в которой основной упор делается «на максимально возможном участии масс в политике, отстаивается принцип участия всех или по крайней мере большинства в решении вопросов, имеющих политический характер. Политическое участие должно быть как можно шире, глубже и интенсивнее... Демократия, таким образом, определяется через категорию участия» [10, с. 65]. Местное же самоуправление (и данная характеристика, во многом, определяет его функциональную природу) являет собой первичный орган публичной власти, наиболее близкий и территориально, и организационно демократический институт участия населения муниципальных образований в решение вопросов своей «малой Родины»*. Г.В. Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления ряда зарубежных стран, определял последнее как «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках законов, но без вмешательства центральной власти» [11]. Таким образом, муниципальная демократия - это важнейший «низовой» институт системы демократии участия**.
Поэтому разработка форм и методов деятельности органов местного самоуправления, объема и пределов их компетенции будет неполной без анализа роли населения в осуществлении функций местного самоуправления. Население является особым субъектом властвования, что вытекает из определения местного самоуправления, содержащегося в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах...» от 6 октября 2003 г. Из него следует, что местное самоуправление - это «...форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Осуществляется данная деятельность (форма осуществления публичной власти) посредством реализации прав граждан, совокупность которых позволяет: учреждать и формировать выборные органы местного самоуправления, принимать наиболее важные решения на местном референдуме, осуществлять контроль за работой выборных и иных органов местного самоуправления, участвовать в работе выборных органов и др.
Особенностью современного периода организации местного самоуправления является разделение органов государства и органов местного самоуправления по разным «этажам» публичного властвования. У них нет прямой иерархической подчиненности, существуют значительные особенности в компетенционной сфере, разный уровень решения задач. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем государство не может считать себя свободным от выполнения ряда задач, которые оно реализует на территориях муниципальных образований. Например, оно обязано решать вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укреплять материально-финансовые основы местного самоуправления, регламентировать многие важные общественные отношения, реализуемые на территории государства, и в том числе в пределах границ муниципальных образований.
Однако в этом контексте необходимо дать всестороннюю оценку основным направлениям деятельности системы местного самоуправления. Более того, важно выявить взаимосвязь функций и организационно-правовых форм участия населения в их реализации. Но эта взаимосвязь может быть выявлена только через анализ правомочий, которыми обладают участники отношений, возникающих в процессе реализации функций.
Имеющиеся по этому поводу суждения сводятся к тому, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа. Функции всегда первичны по отношению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов. Но в таком случае реализация функций возможна посредством установления компетенции органов.
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть, во-первых, непосредственно, во-вторых, через органы государственной власти и, в-третьих, через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление является одной из форм реализации народом публичной власти. Народ выступает как субъект властвования. Это конституционное положение развивается в Федеральном законе «Об общих принципах организации...», где в ст. 1 закреплено право населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Другие нормы закона исходят из основополагающего постулата - мнение населения муниципального образования является решающим при принятии наиболее важных решений. Например, население вправе потребовать проведение референдума, решения, принятые на референдуме не могут быть отменены представительным органом, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Говоря о функциях местного самоуправления, следует еще раз вернуться к содержанию понятия «местное самоуправление» применительно к контексту рассматриваемой проблемы. Местное самоуправление, понимаемое как «деятельность населения» (Федеральный закон от 28 августа 1995 г.), или как «форма народовластия» (Федеральный закон от 6 октября 2003г.), или как «право и реальная способность органов местного самоуправления» (Европейская хартия местного самоуправления) не может выступать как носитель функций в силу неопределенности субъекта. Ясно, что и самому термину «местное самоуправление» в различных политико-правовых парадигмах дается различное толкование в зависимости от контекста, в котором он используется, имеющих место традиций, специфики национального государственно-юридического опыта и т.д. Следовательно, и функциональная характеристика местного самоуправления может быть различной.
Конституция рассматривает местное самоуправление в качестве одного из институтов народовластия, важнейшего элемента постсоветского конституционного строя, она гарантирует организационную и правовую обособленность его органов в системе управления обществом и государством. Муниципальные органы обладают собственной компетенцией и способны самостоятельно решать вопросы «местного значения» на определенной территории. Именно исходя из данных посылов, возможно функциональное измерение сложившейся в современной России системы местного самоуправления.
Функция децентрализации получила закрепление в Конституции РФ 1993 года и развивающем ее положения законодательстве. Основное конституционное требование - организация местного самоуправления на всей территории России. Население городских, сельских и иных поселений должно иметь возможность самостоятельно обустраивать жизнь на своей территории, используя для этого различные организационно-правовые формы и обладая достаточными полномочиями. Федеральный закон от 28 августа 1995 года содержит специальную норму, запрещающую лишать население права на осуществление местного самоуправления. Допускается вводить ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях лишь в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, причем сделать это можно исключительно федеральным законом. Следует заметить, что изъятие из общего запрета возможно только в части некоторых прав, но нельзя полностью лишить граждан права на осуществление местного самоуправления. Данное право возникает у гражданина в силу конституционного предписания, и его нельзя изъять даже в результате принятого на местном референдуме решения о ликвидации муниципального образования.
Децентрализация невозможна без широкой самостоятельности муниципальных образований, и, прежде всего, в сфере определения структуры своих органов, их статуса. Закрепление в Конституции права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 ч. 1) «работает» на общую идею организации местного самоуправления как самостоятельного конституционного института. Попытки субъектов Федерации ограничить это право (например, введение законом субъекта обязанности муниципалитетов создавать исполнительные органы власти), устанавливать структуру органов местного самоуправления были признаны Конституционным судом противоречащими Конституции РФ. Правовые позиции Суда по данному и другим вопросам организации местного самоуправления в России оказывают влияние не только на формирование законодательства субъектов Федерации, но и предопределяют содержание основополагающих актов муниципальных образований*.
Децентрализация предполагает разделение власти по вертикали между государственными органами и органами местного самоуправления. Конституция, Федеральный закон определяют круг вопросов, которые относятся к ведению муниципалитетов. Вопрос об объеме полномочий органов местного
самоуправления и муниципального образования в целом - один из самых важных при разрешении проблемы соотношения государственной и муниципальной сфер деятельности. Не менее значимым является и процедура осуществления этих полномочий. Органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции), что является гарантией от произвольного (не основанного на законе) и необоснованного вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Придание местному самоуправлению особого конституционного статуса с наделением соответствующими правомочиями, призванными обеспечить решение «вопросов местного значения», свидетельствует о демократизации самого процесса управления государственными делами. Перенесение тяжести принятия решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления особой функции - демократизации. Она закреплена в нормах Конституции и Федерального закона, находит проявление в самостоятельном формировании выборных органов местного самоуправления, определении содержания и принятии устава муниципального образования, подотчетности органов местного самоуправления населению, различных формах прямого волеизъявления жителей и др.
Одной из целей введения конституционного института местного самоуправления является создание наиболее оптимальных условий (организационных, правовых, материально-финансовых) жителям низовых территориальных единиц с тем, чтобы они могли самостоятельно организовывать жизнь на своей территории. С точки зрения содержания местное самоуправление направлено на защиту автономности муниципальных образований (и их политико-правовых и социально-экономических институтов) как самостоятельных единиц с общей культурой и историей, общей повседневной жизнью и определенной территориальной компактностью в противоположность обособленности «государства», будь то субъект Федерации или сама Федерация. Отсюда с неизбежностью следует третья (возможно, самая важная) функция местного самоуправления - выражение и защита интересов населения муниципальных образований.
Само существование института местного самоуправления предполагает функционирование механизма защиты самостоятельности муниципальных органов и права граждан на осуществление местного самоуправления. Конституция РФ содержит ряд обязывающих норм, создающих правовую базу охраны местного самоуправления. Во-первых, это невозможность включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12), что гарантирует их самостоятельность. Во-вторых, вводится обязанность учитывать мнение населения соответствующих территорий при изменении границ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. В-третьих, Конституция содержит запрет произвольной (не основанной на законе) передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления (ч. 2 ст. 132).
Различные формы реализации прав граждан на муниципальном уровне предусмотрены действующим федеральным и региональным законодательством и дают возможность осуществлять функцию защиты прав населения в пределах муниципального образования.
Несомненно, проведение общенародных выборов органов местного самоуправления, организация местного референдума, реализация населением правотворческой инициативы, учреждение территориального общественного самоуправления и др. позволяют говорить о наличии комплекса политически значимых действий, осуществляя которые население имеет возможность «включить» механизм защиты собственных интересов. Но все это возможно в условиях существования конституционного института местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление как политико-правовой институт выполняет три основные функции: децентрализации, демократизации, выражения и защиты прав населения муниципальных образований*.
Данная функциональная характеристика местного самоуправления не исключает, а предполагает наличие у него функций (направлений деятельности), которые присущи ему имманентно и находят проявление в полномочиях органов, иных структурированных формирований системы местного самоуправления (например, общественное самоуправление) и просто в формах прямого народовластия.
Достаточно часто эта характеристика дается через выделение общих функций. К числу таких функций, например, И.И. Овчинников относит:
а) организацию, понимаемую как формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления и как приведение в действие всего механизма местного самоуправления в рамках муниципального образования;
б) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения;
в) осуществление муниципальной кадровой политики;
г) регулирование, т.е. формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования;
д) координация - согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления;
е) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления, способ влияния на общественные процессы в муниципальном образовании [7, с. 112].
Конечно, обязательным атрибутом содержания функций местного самоуправления является участие (демократия участия) граждан в их реализации. Право граждан на осуществление функций местного самоуправления вытекает из самой сущности местного самоуправления как деятельности населения самостоятельно и под свою ответственность по решению вопросов местного значения. Формы осуществления права граждан на реализацию функций местного самоуправления определены Федеральным законом и находят отражение в законодательстве субъектов РФ, а также закрепляются в уставах муниципальных образований.
Функция обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения предполагает закрепление в законодательстве и реализацию различных институтов муниципальной демократии, поддержание тесной связи выборных органов и должностных лиц с населением, реальной ответственности выборных должностных лиц за результаты своей работы.
Различные формы волеизъявления, с помощью которых обеспечивается участие граждан в решении вопросов местного значения, составляют тот демократический инструментарий, с помощью которого достигаются цели самоуправления. Законодатель закрепляет институт муниципальных выборов, дающий возможность формировать выборные органы местного самоуправления. Приведение в действие процесса избрания депутатов, выборных должностных лиц находится в руках органов местного населения и граждан. В случае нарушения права избирать и быть избранным любой гражданин вправе потребовать через суд его восстановления.
Местный референдум может служить наиболее демократичным и эффективным способом решения вопросов, затрагивающих интересы жителей поселения или всего муниципального образования. Европейская хартия местного самоуправления рекомендует проведение референдума как основной формы консультации с местными сообществами при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправлении (ст. 5). Решение любых других вопросов может быть предметом голосования жителей, кроме тех, которые подпадают под ограничение федерального закона. Проведение референдума зависит от решения представительного органа, никто не может навязать его муниципальному образованию. Назначение даты голосования осуществляется по требованию населения.
Среди других форм участия граждан в реализации функций местного самоуправления законодательство закрепляет организацию территориального общественного самоуправления. Эта форма еще не получила широкого развития, хотя находят свое закрепление в уставах муниципальных образований.
Укреплению связи жителей и органов, должностных лиц местного самоуправления способствует закрепление в уставах муниципальных образований права на обращение с коллективными и индивидуальными жалобами в органы местного самоуправления. Право граждан на обращение и возникающие в связи с этим у органов и должностных лиц обязанности также являются предметом регулирования уставов. Порядок реализации определяется регламентами работы органов местного самоуправления.
К числу форм прямой демократии необходимо отнести право отзыва, выражения недоверия выборным должностным лицам. Федеральный законодатель не должен регламентировать эти отношения, предоставляя муниципальным образованиям самим решать вопрос об отзыве депутатов представительных органов и выборных глав местного самоуправления. Устав муниципального образования может предусмотреть возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица.
Конституция РФ закрепляет право населения самостоятельно решать вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Норма ст. 130 обязывает местное самоуправление как политико-правовой институт обеспечить реализацию этого правомочия. Поэтому функция управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного бюджета предполагает участие населения в ее осуществлении. В то же время специфический характер этой функции ограничивает использование форм прямого волеизъявления граждан при решении вопросов распоряжения муниципальным имуществом. Отношения собственности являются предметом тщательного правового регулирования, поскольку вне правового поля трудно обеспечить эффективное
управление объектами собственности, исключить возможность злоупотреблений. Очевидно, что население муниципального образования может осуществлять владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью преимущественно через выборные органы местного самоуправления.
Конечно, формы непосредственного участия граждан в реализации той или иной функции местного самоуправления могут быть различными в зависимости от методов и средств, используемых местным сообществом для достижения поставленных целей. Однако нельзя забывать и о том, что сами формы определяются Конституцией РФ, Федеральным законом, конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Литература
1. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права: Учебник. Ростов н/Д, 2003.
2. Большой энциклопедический словарь. М., 1997.
3. Конституционное право: Учебник / Отв.ред. А.Е. Козлов. М., 1996.
4. Эбзеев Б.С. Предисловие к книге: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001.
5. Еремин А.Р. Право граждан на реализацию функций местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3.
6. Советское строительство / Под ред. А.А. Безуглова. М., 1985.
7. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
8. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) М., 1976.
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля.
10. Козлихин И.Ю. Современная политическая наука. СПб., 1999.
11. Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Сегодня. 1992. № 1.
